Решение по адм. дело №700/2025 на Административен съд - Сливен

Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по жалба от Кмета на Община Твърдица, подадена против Заповед № РД-11-15-001 от 30.10.2025 г. на Областния управител на Област Сливен, с която се отменя Заповед № 567 от 15.10.2025 г. на Кмета на Община Твърдица.

В жалбата се твърди, че оспорената заповед е незаконосъобразна, тъй като е необоснована, постановена при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, в противоречие на материалния закон и при несъответствие с целта на закона. Изложени са съображения, че: Областният управител /ОУ/ е интерпретирал неправилно и превратно изложените в Заповед № 567 от 15.10.2025 г. фактически и правни основания, както и приложимите към решавания въпрос правни норми, в резултат на което е стигнал до погрешни правни изводи; оспорената заповед е постановена в противоречие с чл. 44, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ и чл. 23, ал. 1 от АПК; Кметът на община Твърдица е компетентен да издаде Заповед № 567 от 15.10.2025 г., с която е определил лице, което да изпълнява посочените в нея функции на Кмет на Кметство [населено място]; изводът на ОУ, че със Заповед № 567 от 15.10.2025 г. на Кмета на Община Твърдица на практика е бил назначен заместник-кмет на [населено място] в нарушение на чл. 39 от ЗМСМА, е неоснователен, тъй като не кореспондира с посочените в отменената от ОУ заповед фактически и правни основания. Моли оспорената заповед да бъде отменена. Претендира присъждане на направените по делото разноски.

В съдебно заседание оспорващият – Кмета на Община Твърдица, редовно призован, не се явява. Представлява се от упълномощен процесуален представител, който поддържа жалбата. В писмено становище и устно излага допълнителни съображения за основателност на жалбата. Счита, че: отменената заповед на Кмета на Община Твърдица има вътрешнослужебен характер; съгласно чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК, по отношение на кметската заповед АПК не е приложим; оспорената заповед на ОУ е нищожна, тъй като е издадена извън неговата компетентност да отменя актове, които нямат характера на административен акт по АПК, в частност индивидуален административен акт. Моли оспорената заповед да бъде прогласена за нищожна или да бъде отменена като незаконосъобразна.

Административният орган – Областен управител на Област Сливен, редовно призован, не се явява в съдебно заседание. Представлява се от упълномощен процесуален представител, който в писмен отговор по жалбата и устно изразява становище за допустимост и неоснователност на жалбата. Счита, че оспорената заповед на ОУ е законосъобразна, тъй като е издадена от компетентен административен орган, в законоустановена форма, при спазване на административнопроизводствените правила, в съответствие с приложимия материален закон и с неговата цел. Излага съображения, че: приобщените към производството по издаване на Заповед № 567 от 15.10.2025 г. становища от НСОРБ и ОИК – Твърдица нямат задължителен, а само консултативен характер; при правилно приложение на материалния закон, ОУ обосновано е приел в оспорената заповед, че Кметът на Община Твърдица няма законово правомощие да възложи на служител от администрацията на Общината, особено когато това лице е държавен служител, временно изпълнение на административни функции по обслужването на гражданите в [населено място] за периода до завръщане на титуляра на длъжността от отпуск; видно от чл. 44 от ЗМСМА, в който са регламентирани правомощията на Кмета на Общината, той не разполага с правомощие да назначи Заместник кмет на Кметство; неправилно оспорващият се позовава на чл. 23, ал. 1 от АПК; с оглед липсата на материална компетентност, от Кмета на Общината е издаден нищожен акт; изключението по чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК не е приложимо в настоящия случай. Претендира присъждане на разноски по делото. Прави възражение за прекомерност на заплатеното адвокатско възнаграждение и за недължимост на част от същото.

Административният съд, след като обсъди и прецени наведените в жалбата доводи, становищата на страните и събраните по делото относими към спора доказателства, приема за установено от фактическа страна следното:

С Уведомление от Кмета на Кметство [населено място], община Твърдица, Изх. № СБ-Д-1 от 10.10.2025 г., входирано в деловодството на Община Твърдица с Вх. № Тв-П-2229 от 13.10.2025 г., Кметът на Община Твърдица е уведомен, че считано от 24.10.2025 г. Кметът на Кметство [населено място] ще ползва отпуск поради б. и р., съгласно чл. 163, ал. 1 от Кодекса на труда КТ/.

Във връзка с постъпилото уведомление, от Кмета на Община Твърдица е поискано становище от ОИК – Твърдица. По искането е изготвен Отговор от Председателя на ОИК – Твърдица - № 27 от 15.10.2025 г. по описа на ОИК – Твърдица, в който е посочено, че временната организация на дейността на Кметството може да бъде уредена с вътрешен акт на Кмета на Общината.

На 15.10.2025 г. от Кмета на Община Твърдица е издадена Заповед № 567, с която е наредено следното: 1. Възлагане на г. П. Т. А. - З. - Н. о. „Г. р., у. на п. и п. и х. д.“ в ОА-Твърдица, временното изпълнение на административни функции, свързани с обслужването на гражданите в К. С., за периода от 24.10.2025 г. до завръщането на Кмета на [населено място] от отпуск; 2. Делегираните съгласно чл. 44, ал. 1, т. 9. от ЗМСМА функции включват: - Приемане и предаване на входяща и изходяща кореспонденция в деловодна система на община Твърдица; - Подписване и заверка на документи, удостоверения и служебни бележки в рамките на делегираните правомощия; - Взаимодействие с Общинска администрация - Твърдица по текущи административни въпроси; - Организация на ежедневните административни дейности и поддържане на обществения ред на територията на Кметството; - Изпълняване функциите на длъжностно лице по гражданско състояние; - Отговаряне за опазването на обществения ред, като за осигуряването му своевременно уведомява Кмета на община Твърдица; - Организиране изпълнението на общинския бюджет за К. С.; - Организиране изпълнението на дългосрочните програми по отношение на К. С.; - Организиране изпълнението на актовете на Общинския съвет, отнасящи се до К. С.; - Организиране изпълнението на задачите, които произтичат от законите, от актовете на Президента на Републиката и на Министерския съвет; 3. Възложеното временно изпълнение не представлява назначаване на заместник по смисъла на чл. 39 от ЗМСМА и се отнася единствено до административното обезпечаване на дейността на Кметството, като във връзка с това може да подписва съответните платежни документи. В заповедта е посочено, че същата се издава, на основание чл. 44, ал. 1, т. 1, т. 4, т. 5, т 6, т. 7, т. 8, т. 9, т. 14 и ал. 2 от ЗМСМА, във връзка с чл. 38, ал. 1 и чл. 39, ал. 1 от ЗМСМА, чл. 163, ал. 10 от КТ и подадено заявление от Кмета на К. С. за ползване на отпуск поради б., р. и о. на д., и с оглед необходимостта от осигуряване на непрекъснато административно обслужване на жителите на [населено място].

Горепосочената заповед е получена в Областна администрация – Сливен на 21.10.2025 г.

На 30.10.2025 г. от Областния управител на Област Сливен е издадена оспорената в настоящото производство Заповед № РД-11-15-001 от 30.10.2025 г., с която, на основание чл. 32, ал. 1 и ал. 2, във връзка с чл. 31, ал. 1, т. 5 от Закона за администрацията /ЗА/, е отменена като незаконосъобразна горепосочената Заповед № 567 от 15.10.2025 г. на Кмета на Община Твърдица. В мотивите на оспорената заповед на ОУ е прието, че: със заповедта Кметът на Община Твърдица е назначила Заместник-кмет на Кметство [населено място] и по този начин е излязла извън законовата си компетентност; със заповедта Кметът на Общината е делегирала функции за изпълнение на лице, различно от посочените в чл. 44, ал. 1, т. 9 от ЗМСМА; на общинския служител са делегирани за изпълнение правомощия, голяма част от които на основание чл. 46, ал. 1 от ЗМСМА, се упражняват изключително от Кмета на Кметството.

Заповедта на ОУ е получена от Кмета на Община Твърдица на 30.10.2025 г. Жалбата срещу заповедта на ОУ е подадена на 13.11.2025 г.

Въз основа на установените по делото факти, съдът прави следните правни изводи:

Жалбата е допустима. Подадена е в срок от Кмета на Община Твърдица и срещу неблагоприятен за него акт на Областния управител на Област Сливен, който акт подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, съгласно чл. 32, ал. 3 от ЗА.

Разгледана по същество, жалбата е основателна, по следните съображения:

Оспорената заповед на ОУ е издадена при наличие на компетентност. Съгласно чл. 32, ал. 2, изр. 2 от ЗА, Областният управител може да отменя незаконосъобразни актове на кметовете на общини в 14-дневен срок от получаването им или от сезирането му. От цитираната разпоредба следва, че Областният управител може да упражнява контрол за законосъобразност на актовете на Кмета на Общината, като заповедта на ОУ е издадена в предвидения от закона 14-дневен преклузивен срок.

Не се споделя възражението на оспорващия за нищожност на оспорената заповед на ОУ. Съгласно чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК, разпоредбите на кодекса не се прилагат за актовете, с които се създават права или задължения за органи или организации, подчинени на органа, издал акта, освен ако с тях се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица. Макар със Заповед № 567 от 15.10.2025 г. на Кмета на Община Твърдица да са възложени административни функции на служител на Общинска администрация – Твърдица, тази заповед рефлектира пряко върху правната сфера на трети лица, а именно – на жителите на [населено място]. Поради изложеното, в случая е налице изключението, регламентирано в чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК, от което следва, че Областният управител е оправомощен да оспори законосъобразността на посочената заповед на Кмета на Община Твърдица.

При издаване на оспорената заповед на ОУ е спазена установената от закона форма – оспореният акт е писмен и е мотивиран, като са посочени фактическите и правни основания за издаването му. В оспорения акт е описана приетата за установена от административния орган фактическа обстановка, посочени са доказателствата, въз основа на които са установени фактите, цитирани са правните норми, послужили като основание за постановяване на административния акт. Същият съдържа изискуемите от нормата на чл. 59, ал. 2 от АПК реквизити.

В производството по издаване на оспорената заповед на ОУ не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Изложените в противоположен смисъл твърдения на оспорващия са неоснователни. Цитираните от оспорващия становища от НСОРБ и ОИК – Твърдица, нямат задължителен характер за Областния управител, не са част от регламентирани по случая административнопроизводствени правила и евентуалното несъобразяване със същите не може да обоснове незаконосъобразност на акта на Областния управител.

Оспорената заповед на ОУ е издадена при наличие на компетентност, в предписаната от закона форма, при липса на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, но е постановена в противоречие с материалния закон. Областният управител незаконосъобразно е приел, че Кметът на Община Твърдица не е компетентен да издаде Заповед № 567 от 15.10.2025 г. Незаконосъобразен е и изводът на Областния управител, че Кметът на Община Твърдица е излязъл извън рамките на законовите си правомощия.

Част от правомощията на Кмета на Общината, регламентирани в чл. 44, ал. 1 от ЗМСМА са: ръководство на цялата изпълнителна дейност на общината /т. 1/; назначаване и освобождаване от длъжност на заместник-кметовете на общината, кметските наместници /т. 3/; възлагане на изпълнението на свои функции на кметовете на кметствата и районите, координиране и осъществяване на контрол за целесъобразността и законосъобразността при тяхното изпълнение; осъществяване на контрол по законосъобразността на актовете и действията на кметовете при изпълнение на техните правомощия /т. 9/.

Действително, сред изброените в чл. 44, ал. 1 от ЗМСМА правомощия липсва изрична разпоредба, която да овластява Кмета на Общината да възложи на служител от Общинската администрация да изпълнява временно административни функции, свързани с обслужването на жителите на Кметство при продължително отсъствие на Кмета на Кметството. Но от логическото и систематично тълкуване на разпоредбите на ЗМСМА може да се направи обоснован извод, че именно Кметът на Общината е административният орган, който в хипотезата на продължително отсъствие на Кмета на Кметство следва да определи лице, което да изпълнява временно административни функции, свързани с обслужването на жителите на Кметството. Този извод следва и от разпоредбата на чл. 46, ал. 2 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, съгласно която когато нормативният акт е непълен, за неуредените от него случаи се прилагат разпоредбите, които се отнасят до подобни случаи, ако това отговаря на целта на акта. Изричното оправомощаване в ЗМСМА на Кмета на Общината да назначава и освобождава от длъжност заместник-кметовете на Общината и Кметските наместници е фактически състав, имащ характер на подобен случай спрямо фактическия състав по възлагане временно на административни функции, свързани с обслужването на жителите на Кметство при продължително отсъствие на Кмета на Кметството, по смисъла на цитираната разпоредба от ЗНА.

В подкрепа на изложените съображения за компетентност на Кмета на Община Твърдица е и разпоредбата на чл. 23, ал. 1 от АПК, а именно разпоредбата за обща компетентност. В цитираната разпоредба е предвидено, че когато нормативен акт не определя органа, който трябва да издаде административен акт по въпроси от компетентността на органи на общината, административният акт се издава от кмета на общината, а в случаите по чл. 46 от ЗМСМА - от кмета на кметството или на района съобразно правомощията им. А според чл. 46, ал. 1, т. 12 от ЗМСМА, кметът на район или кметство изпълнява функции, възложени му от кмета на общината.

Предвид изложеното, Кметът на Община Твърдица притежава материална и териториална компетентност да организира временното изпълнение на административни функции, свързани с обслужването на жителите на Кметство [населено място] при продължително отсъствие на Кмета на Кметството.

Като е приел противното, Областният управител на Област Сливен е постановил акт в противоречие с материалния закон – основание за отмяна, с оглед разпоредбата на чл. 146, т. 4 от АПК.

По изложените съображения, оспорената заповед на Областния управител е незаконосъобразна и следва да бъде отменена.

С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК, претенцията на оспорващия за присъждане на направените по делото разноски е основателна. Направените от оспорващия по делото разноски са в общ размер на 1457,18 евро /2850 лева/, от които: 25,56 евро /50 лева/ - внесена държавна такса, и 1431,62 евро /2800 лева/ - договорено и платено адвокатско възнаграждение. Възражението на административния орган за прекомерност на заплатеното адвокатско възнаграждение е неоснователно. При съобразяване на фактическата и правна сложност на спора, и съдържанието на осъществената от процесуалния представител на оспорващия правна защита, включително подробно мотивирана жалба, участие в проведеното открито съдебно заседание и аргументирано писмено становище по съществото на спора с обсъждане на събраните по делото доказателства и доводи по възраженията на административния орган, съдът счита, че договореното и заплатено адвокатско възнаграждение в размер на 1431,62 евро /2800 лева/ съответства на характера на производството, на спецификата на конкретните фактически обстоятелства, на обема и качеството на предоставената правна защита от процесуалния представител на оспорващия, както и на критериите за справедливост и обоснованост. Неоснователно и възражението на административния орган за недължимост на част от адвокатското възнаграждение в размер на 153,39 евро /300 лева/. Съгласно чл. 36, ал. 2 от Закона за адвокатурата /ЗА/, размерът на възнаграждението се определя в договор между адвоката и клиента. Чл. 36 от ЗА препраща към Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за възнаграждения за адвокатска работа /Загл. изм. – ДВ, бр. 14 от 2025 г./, приета с решение на Висшия адвокатски съвет /Наредба № 1/2004 г./. Според чл. 1 от Наредба № 1/2004 г., размерът на възнаграждението за оказваната от адвоката правна помощ се определя по свободно договаряне въз основа на писмен договор с клиента. В разглеждания случай между оспорващия и упълномощения адвокат е сключен договор за правна защита и съдействие, в който е уговорено заплащане на възнаграждение в размер на 2500 лева и на възнаграждение в размер на 300 лева за всяко едно заседание по делото. Уговорените между страните по договора възнаграждения са платени, видно от представените по делото платежни документи. Поради изложеното, Областна администрация на Област Сливен следва да бъде осъдена да заплати на Община Твърдица направените по делото разноски в общ размер на 1457,18 евро /2850 лева/, от които: 25,56 евро /50 лева/ - внесена държавна такса, и 1431,62 евро /2800 лева/ - договорено и платено адвокатско възнаграждение.

С оглед изхода на спора, претенцията на административния орган за присъждане на разноски е неоснователна.

Воден от гореизложеното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Административен съд - Сливен

 

РЕШИ:

 

ОТМЕНЯ Заповед № РД-11-15-001 от 30.10.2025 г., издадена от Областния управител на Област Сливен, с която се отменя Заповед № 567 от 15.10.2025 г. на Кмета на Община Твърдица.

ОСЪЖДА Областна администрация на Област Сливен да заплати на Община Твърдица сумата от 1457,18 /хиляда четиристотин петдесет и седем евро и осемнадесет евроцента/ евро, равностойни на 2850 /две хиляди осемстотин и петдесет/ лева, представляващи разноски по делото.

Решението може да се обжалва с касационна жалба пред Върховен административен съд на Република България в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.