Р Е
Ш Е Н
И Е
№ 31
гр. Русе,13.07.2021 г.
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Административен съд – Русе, VI - ти състав в публично заседание на шести юли през две хиляди двадесет и първа
година в състав:
Председател: ЕЛИЦА ДИМИТРОВА
при секретаря Бисерка Василева, като разгледа докладваното от съдията Димитрова административно дело № 329 по описа за 2021 година, за да се произнесе, съобрази следното:
Производството е по реда на чл. 145 и сл. от
Административно процесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 61, ал. 15
от Закона за здравето (ЗЗ).
Образувано е въз основа на жалба от В.А.А., депозирана
посредством упълномощен процесуален представител адв. М.М. от САК, против
Предписание № 210503/648644 от 03.05.2021г. на директора на РЗИ – Русе, с което
на основание чл. 61, ал. 6 от
Закона за здравето и Заповед № РД-01-278/29.04.2021
г. на министъра на здравеопазването е предписано поставянето му под карантина
за срок от 10 дни с начална дата 03.05.2021 г. Жалбоподателят твърди, че
предписанието не му е връчено по реда на чл. 61, ал. 10
от ЗЗ, с което е нарушено правото му на защита. В
тази насока сочи, че му е предоставена декларация за запознаване, която не
съдържа пълния текст на предписанието. Не отрича, че при влизане на територията
на Република България през ГКПП „ Дунав мост“ служители на РЗИ-Русе са му
предложили да направи изследване за COVID-19,
поради пътуване от Германия , на което е отказал. В жалбата се излагат и
твърдения за липса на мотиви и основания
за издаване на предписанието, допуснати съществени нарушения на административно
производствените правила , както и липса на правно действие на Заповед №
РД-01-278/29.04.2021 г. на министъра на здравеопазването, поради нейното
необнародване в ДВ. Допълнително в с.з. се изтъква и че предписанието няма изх.
номер и дата, както и липсва подпис на лицето, издател на акта. По изложените съображения се отправя
искане за отмяна на обжалваното Предписание за поставяне под карантина на
директора на РЗИ – Русе и присъждане на разноските по делото.
Ответната страна – Директор на Регионална здравна
инспекция – Русе, с придружителното писмо вх.№ 2236/02.06.2021г., с което
изпраща преписката в съда сочи, че на 03.05.2021 г. жалбоподателят е пристигнал
от рискова зона-Германия, без да представи отрицателен резултат от проведено до
72 часа преди влизането в страната изследване по метода на полимеразнаверижна
реакция за доказване на COVID-19. Посочват се поименно служителите на РЗИ-Русе,
издали предписание № 210503/648644, с което лицето е поставено под карантина за
10-дневен срок. Релевира доводи за правилност и законосъобразност на атакувания
акт, въз основа на които моли жалбата да бъде отхвърлена като неоснователна. В
съдебно заседание директорът на РЗИ – Русе се представлява от адвокат М. която заявява,
че оспорва жалбата и моли същата да бъде отхвърлена. Посочва, че предписанието
за поставяне под карантина се генерира единствено и само на електронно
устройство таблет на ГКПП Дунав мост, като се подписва от лицето, но не и от
издателя. Прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение.
След като съобрази оплакванията на жалбоподателя, становищата и аргументите
на страните, събраните по делото доказателства и след проверка
законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл.
146 от АПК, съдът приема за установено от фактическа страна следното:
С Предписание № 210503/648644 на директора на РЗИ – Русе ,
на основание чл. 61, ал. 6 от
Закона за здравето и Заповед № РД-01-278/29.04.2021
г. на министъра на здравеопазването, на оспорващия е предписано поставяне под
карантина за 10-дневен срок, считано от 03.05.2021 г. Като фактическо основание
за издаване на акта се сочи, че лицето пристига от рискова зона – Германия.
От данните, изложени в жалбата и становището на ответната
страна, се установява, че на 03.05.2021
г. жалбоподателят при влизане на територията на Република България през ГКПП „
Дунав мост“, пътувайки от Германия, от служители на РЗИ-Русе при проверката е било
констатирано, че лицето не представя отрицателен резултат от проведено до 72
часа преди влизането в страната изследване по метода на
полимеразна верижна реакция за доказване на
COVID-19 или
отрицателен резултат от проведен до 48 часа преди влизането в страната бърз
антигенен тест за доказване на COVID-19, считани от датата на проведеното
изследване, вписана в документа.
Тези факти не се отричат,видно от съдържанието на жалбата и от становището
на процесуалния представител на жалбоподателя, както и не се отрича факта, че
същият не се е възползвал от предоставената възможност в срок от 24 часа да
извърши изследване за Ковид 19, за да бъде отменено предписанието.
Горепосочените факти се потвърждават и от свидетелските показания на служителки при РЗИ-Русе- Л. Н. и Т. Д..Двете разпитани от
съда свидетелки сочат, че в ранните часове на 03.05.2021г. служител от гранична
полиция им е представил личните документи на жалбоподателя, именно поради
обстоятелството за липса на изискуемите документи удостоверяващи отрицателен
резултат от проведено до 72 часа преди влизането в страната изследване по метода
на полимеразна верижна реакция за доказване на
COVID-19 или
отрицателен резултат от проведен до 48 часа преди влизането в страната бърз
антигенен тест за доказване на COVID-19, както и сочат на
присъствието на жалбоподателя и на проведения разговор с него. Еднозначно
сочат, че жалбоподателят е изразил негативното си отношение към изискването за
тестване.
Св.Д. установява и начина на извършване на проверката и
издаването на обжалваното предписание. Св.Н. сочи също по идентичен начин
процедурата по съставянето на предписанието и декларацията за запознаване с
неговото съдържание, подписана от жалбоподателя. Свидетелките еднозначно сочат,
че служители на Гранична полиция автоматично им подават личните данни на
влизащите в страната лица, подлежащи на поставяне под карантина. На
предоставеният им за служебно ползване таблет могат да извършват корекции само
по отношение на адреса, където поставения под карантина ще пребивава и
телефонен номер. Файлът на предписанието е предварително съставен и генериран в
Националната информационна система и не се разпечатва. На лицето се предоставя
на хартиен носител декларация за запознаване с предписанието.
С оглед на това контролните органи –служителки при
РЗИ-Русе- Л. Н. и Т. Д. са връчили срещу подпис
екземпляр от декларация за запознаване с предписание№ 210503/648644 за поставяне под карантина, като на
съставеното от Т. Д. на служебен лаптоп предписание, жалбоподателят е поставил
подписа си на показано му поле, с което е удостоверил ,че се е запознал с него.
Ответната страна след разпита на свидетелките не отрича,
че оспореното предписание на хартиен носител не е издавано и не е връчвано,
както и не отрича факта на липса на подпис от директора на РЗИ, което е видно и от
представеното такова на хартиен носител.
В хода на съдебното производство е разпитан като свидетел
С.Б., който сочи на лични възприятия за доброто здравословно състояние на
жалбоподателя. Съдът намира за неотносими към спора тези показания, тъй като свидетелят
няма медицинско образование, а и издаденото предписание не е поради наличие на основанията
по ал.2 изр.1 на чл.61 ЗЗ,изискващи поставянето под карантина на контактно на
болен от COVID-19 лице.
Въз основа на така
установените факти, съдът формира следните правни изводи:
Настоящото производство е образувано по жалба, с която се
оспорва Предписание за поставяне под карантина № 210503/648644 на директора на РЗИ – Русе - индивидуален
административен акт, подлежащ на съдебен контрол по реда на АПК, съгласно чл. 61, ал. 15
от ЗЗ. Оспорването е направено от лице с правен
интерес – адресат на акта, за когото същият е породил неблагоприятни правни
последици. Съдът приема, че предписанието е съобщено на В.А. на 03.05.2021 г.,както
посредством подписаната декларация за запознаване с предписание за поставяне
под карантина, така и с оглед на представения
заверен препис от системата за издаване на атакуваното предписание, което
съдържа подпис на лицето, негов адресат, поради което жалбата, подадена на 17.05.2021
г., се явява депозирана в срока по чл. 149, ал. 1
от АПК и е процесуално допустима.
Преценявайки фактическите обстоятелства, релевантни за
правния спор, както и след проверка на административния акт, съобразно
критериите, визирани в разпоредбата на чл. 146 от АПК, административният съд приема жалбата за основателна по
следните съображения:
Съгласно разпоредбата на чл. 168, ал. 1
от АПК проверката на законосъобразността на
оспорения индивидуален административен акт обхваща установяване компетентността
на издалия го орган, спазена ли е изискваната от закона форма, спазени ли са
материалните и процесуалните разпоредби при издаването му, както и дали е
съобразен с целта на закона. Съдът е длъжен въз основа на представените от
страните доказателства да провери законосъобразността на обжалвания
административен акт, като не се ограничава само с основанията, посочени от
оспорващия.
Преди да пристъпи към преценка на законосъобразността на
обжалвания акт съдът е длъжен да изследва въпроса за компетентността на издалия
го административен орган и ако установи, че е засегната неговата компетентност,
следва да прогласи нищожност на предписанието.
Съгласно разпоредбата на чл. 61, ал. 1 от
ЗЗ на задължителна изолация подлежат лица,
болни от и заразоносители на антракс, бруцелоза, вариола, вирусни хеморагични
трески, дифтерия, ебола, жълта треска, коремен тиф, малария, полиомиелит, тежък
остър респираторен синдром, туберкулоза с бацилоотделяне, холера, чума и
COVID-19. Според ал. 2 на същата норма на задължителна карантина подлежат
контактни лица на лицата по ал. 1.
С цел
предотвратяване разпространението на заразни болести по ал. 1 на задължителна
карантина може да подлежат и лица, които са влезли на територията на страната
от други държави/ ал.2 изр.2/. Задължителната карантина по чл.61 ал.2 ЗЗ се
извършва с предписание на директора на съответната РЗИ или от
оправомощен от него заместник-директор на съответната регионална здравна
инспекция, а срокът й се определя със заповед на
министъра на здравеопазването по предложение на главния държавен инспектор в
съответствие с епидемичния риск от разпространение на заразната болест съгласно
чл. 61, ал. 6 и ал. 7 от ЗЗ. Видно от нормата на чл. 61, ал. 6 от
ЗЗ, компетентен да издаден предписания от вида
на процесното е директорът на съответното РЗИ или от оправомощен от
него заместник-директор на съответната регионална здравна инспекция/упълномощено лице/
В случая като издател на предписанието е посочен
директорът на РЗИ – Русе, който се явява компетентен орган съгласно посочените
по-горе разпоредби.
Същевременно, видно от приложеното надлежно заверено
копие от обжалваното предписание, същото не съдържа подпис на издалото го лице.
Полагането на подпис свидетелства за формираната воля на органа за издаване на
съответния акт и е потвърждение, че този акт изхожда именно от него. Без
завършителното действие по подписването на акта, същият остава само проект, който
не може да има никаква правна сила. Ако подобен проект се връчи на адресата
като административен акт, то е очевидно, че административният орган третира
този акт като окончателен и го съобщава на лицето с цел да го приведе в
действие като такъв, в случая дори да го приведе в изпълнение предварително,
каквато е възпроизведената воля на законодателя в оспорваното предписание. От
този момент нататък незавършеният акт става нищожен такъв, тъй като страда от
най-тежкия процесуален порок във формата – липса на подпис на сочения като
негов издател, което не позволява проверка на автентичност, а от там и на
персонална и материална компетентност на издателя.
Нещо повече в случая ответната страна в придружителното
писмо дори твърди, че лицата издали предписанието са служители на РЗИ. Този
факт се потвърждава и от свидетелските показания на разпитаните служителки на
РЗИ-Русе.
Дори да се има предвид, че това са лицата връчили
декларацията за запознаване с издадено предписание, и въвели данните на
жалбоподателя в образеца на предписанието, очевидно е, че такова първо не е
било издадено към датата на проверката и то от компетентното длъжностно лице-
директорът на РЗИ Русе или оправомощен от него заместник директор и второ не е и било подписано от сочения негов
автор. Нещо повече чрез разпита на служителките в РЗИ-Русе, определени като
дежурни на 03.05.2021г., се установява че св.Д., която е на длъжност лаборант в
РЗИ-Русе е съставила оспореното предписание, макар че в него се сочи, че
издател е директора на РЗИ-Русе
Според чл. 59, ал. 2,
т. 8, предл. второ от АПК
административните актове следва задължително да съдържат подпис на своя
издател, като задължителен реквизит, част от задължителното съдържание и форма
на акта. Спазването на изискуемата от закона форма е елемент от законовия
статут на административните актове. Липсата на подпис е съществен порок, тъй
като води до невъзможност да се установи издателят на акта и спазването на
изискването за компетентност, което от своя страна съставлява основание за
прогласяване на нищожността на акта. Липсата на този съществен реквизит води до
липса на доказателства, че административният акт е издаден от компетентния
орган, а липсата на материална и/или персонална компетентност на издателя води
до нищожност на издадения от него акт.
В съответствие със задълженията си по чл. 171, ал. 4
от АПК, във връзка с чл. 170, ал. 3
от АПК, съдът указа на страните за какви
обстоятелства следва да сочат доказателства, като с определение от 07.06.2021
г. е указано на административния орган, че следва да представи по делото в
оригинал обжалваното предписание, включително и доказателства за
компетентността на органа издал предписанието, доколкото представеното с
преписката такова съдържа подпис , но не
е ясно чий е той.
В съдебно заседание ответникът, чрез упълномощен
процесуален представител заявява, че представеното по делото заверено копие от
акта е идентично с оригинала, не съдържа подпис на издателя му, а само подпис
на адресата му,в случая на жалбоподателя, като издаденото предписание е в
електронна форма, по отношение на която не се изисква подпис на издателя на
акта, като не отрича липсата на такъв електронен подпис.
Тезата за законосъобразност на оспореното предписание
като издадено в изискуемата форма и при наличието на мотиви и посочени
основания, съдът намира за неоснователна.
Действително съгласно т. 19 от заповед №
РД-01-610/22.10.2020 г. на министъра на здравеопазването, предписанията, с
които се поставят под карантина лицата, влезли на територията на страната от
други държави, посочени в заповедта по чл.
61, ал. 2 и чл. 63, ал. 4 от
ЗЗ, могат да се издават в електронна форма при
наличие на техническа възможност като запознаването със
съдържанието се удостоверява с полагане на подпис върху електронно устройство и
подписване на декларация за запознаване със съдържанието на предписанието. Използваният израз "електронна форма" няма
легална дефиниция в българското законодателство. Като израз се използва в
чл.258 в Закона за електронните съобщения, но по отношение на телефонните
указатели. Както и в чл. 5. на Закона за
електронния документ и електронните удостоверителни услуги (ЗЕДЕУУ),съгласно който адресат
на електронното изявление може да бъде лице, което по силата на закон е длъжно
да получава електронни изявления или за което въз основа на недвусмислени
обстоятелства може да се смята, че се е съгласило да получи изявлението в електронна форма.
Това налага да бъде извършен анализ предвидените в закона
форми на административен акт. Формата е нормативно регламентирано изискване към
външното представяне на волеизявлението, съдържащо се в административния акт.
Общо правило е индивидуалните административни актове да се издават в писмена
форма. Разпоредбата на чл. 59, ал. 2 от АПК отделя хипотезата "когато
административният акт се издава в писмена форма" от останалите случаи,
които са намерили регламентация в ал. 3 от същата норма и която сочи, че устни
административни актове, както и административни актове, изразени чрез действия,
бездействия или знаци, се издават само когато е предвидено в закон. Специалните
закони могат да предявяват допълнителни или различни изисквания към формата на
административните актове, които се издават въз основа на тях. Цитираната
нормативна регламентация налага извода, че ако в специален закон няма изрично
изискване за форма или изрично отказване от формата, индивидуалните
административни актове по този закон следва да спазват изискванията на чл. 59, ал. 2 от АПК. В случая специалният Закон за
здравето не въвежда изключения от общото правило за
писмена форма на индивидуалните административни актове по този закон, поради което същата е задължителна, респективно
предписанието следва да съдържа задължителните реквизи по чл. 59, ал. 2 от АПК и в частност – подпис на издателя.
Изискването за писмена форма на предписанието се установява и от съдържащото се
в чл. 61, ал. 11
от ЗЗ указание досежно начина на получаване на
акта, а именно карантинираното лице може да получи предписанието лично след
изтичането на срока на изолацията, съответно на карантината. В срока на
изолацията, съответно на карантината предписанието може да се получи само чрез
упълномощено от лицето по ал. 1, 2 или 3 лице. Безспорно е, че само
административен акт в писмена форма може да бъде получен от лицето лично или
чрез пълномощник.
Извод за установеност на писмената форма на
индивидуалните административни актове се извежда и от разпоредбите на Закона за
електронния документ и електронните удостоверителни услуги (ЗЕДЕУУ). Съдържащите се в ЗЕДЕУУ правила целят да установят
правното значение на електронния документ и електронния подпис, както и
условията, при които същите се приравняват на писмени такива. Според чл. 3, ал. 2 от
ЗЕДЕУУ писмената форма се смята за спазена, ако е
съставен електронен документ, легална дефиниция за какъвто е дадена в чл. 3,
ал. 1 от с. з. Електронен документ е електронно изявление, записано
върху магнитен, оптичен или друг носител, който дава възможност да бъде
възпроизвеждано /чл. 3, ал. 1 от ЗЕДЕП/.
Електронно изявление е словесно изявление, представено в цифрова форма чрез
общоприет стандарт за преобразуване, разчитане и визуално представяне на
информацията.
Съгласно разпоредбата на чл. 13, ал. 1 от ЗЕДЕП
електронен подпис е всяка информация в електронна форма, добавена или логически
свързана с електронното изявление, за установяване на неговото авторство.
Притежателят на електронен подпис удостоверява пред определени лица и
институции, че конкретно електронно волеизявление изхожда от точно определено
лице като електронният подписподпис има значението на саморъчен подпис.
Законът придава значение на подписан документ на този
електронен документ, към който е добавен квалифициран електронен подпис.
Неговата доказателствена сила е такава, каквато законът признава на подписания
писмен документ (чл. 13, ал. 3 ЗЕДЕУЕ).
По делото не се установява, а и не се твърди че
обжалваното предписание е издадено като електронен документ, подписано с
електронен подпис,напротив ответната страна сочи, че липсва електронен подпис
от издателя му , поради което не е необходимо да се изследва наличието и
изпълнението на визираните в ЗЕДЕУУ предпоставки за валидност на електронното
волеизявление.
В тази връзка и поради гореизложените доводи и
съображения, съдът приема, че оспореният акт е постановен при съществено
нарушаване на изискванията за форма, предвид липсата на подпис на неговия
издател, обосноваващо наличието на основания същият да бъде прогласен за
нищожен.
За пълнота на изложението и предвид задължението на съда
за пълна служебна проверка на акта, следва да се посочи, че съдът констатира
,че не
е посочена конкретната точка от заповед № РД-01-278/29.04.2021
г. на министъра на здравеоопазването, посочена като основание за издаването му,
т. е. липсва правно основание, а посоченото като фактическо
основание –Пристигане от рискова зона-Германия не съответства на опоменатите в т.3 и т.1 от заповедта зони,които се считат
рискови, т.е фактическото основание не съответства на посочените в заповедта. В частност съдът намира, че в обжалвания акт са посочени само
частично правните и фактическите
основания, мотивирали неговото издаване и то при констатирана противоречивост.
Изискването за мотивиране на акта е гаранция за правото на защита на адресата
му, а така също и за съдебната му проверка. В случая
мотиви за издаването на предписанието не се съдържат и в друг документ
съставен с оглед предстоящото издаване на акта. Посочването общо
на Заповед на министъра на здравеопозването, която съдържа множество
разпоредби, включително и забрани за влизане в страната , без дори посочването
на действителното основание, а именно чл.61 ал.2 изр.2 от ЗЗ и нещо повече
конкретната разпоредба от заповедта на министъра на здравеопазването/ в случая
т.10 вр.т.5 и т.6/, в чиято хипотеза евентуално жалбоподателя попада ,без дори
да са изследвани изключенията по т.9 от заповедта и без да са описани
действителните и относими правни и фактически основания . В тази връзка е и
основателно възражението по жалбата за допуснати съществени нарушение на
административнопроизводствените правила както досежно формата, така и относно
липсата на мотиви и правни и фактически основания в оспорения адм.акт.
За пълнота на изложението ,съдът приема за неоснователно възражението
относно липсата на правно действие на посочената в предписанието заповед на МЗ.
По аргумент от чл.
61, ал. 2 от ЗЗ директорите на
съответните РЗИ действат в условията на обвързана компетентност – длъжни са да
издадат предписание за поставяне под карантина на лица, които не представят
документ по т. 5 или 6/ ваксинация, PSR, бърза
антигенен тест
в указаните срокове/ без да е необходимо административният орган да установи, че лицето е било
контактно на лице, болно от посочената болест или че самото то е заразоносител,
за да постанови акт в съответствие с целта на закона. Доколкото заповедта на министъра на здравеопазването се отнася за
всички лица, които влизат на територията на страната, а не само за тези, за
които има съмнение, че са заразени, така предвидената със заповедта здравна
мярка е различна от мярката по чл. 5, т. 7 от Наредбата за условията и реда за
провеждане на граничен здравен контрол на РБ, която дава правомощие на органите
на граничен здравен контрол да поставят под карантина физически лица, само ако
има съмнение, че са заразени. Посочената заповед съгласно чл.63 ал.11 ЗЗ е общ
административен акт, който се
издава по реда на чл. 73 от Административнопроцесуалния
кодекс, публикува се на интернет страницата на Министерството
на здравеопазването, съответно на интернет страницата на регионалната здравна
инспекция и подлежи на предварително изпълнение, без да е необходимо неговото обнародване в ДВ.
Въпреки това, поради констатирания съществен порок в
съдържанието на предписанието, изразяващ се в липсата на подпис на неговия
издател, същото следва да бъде прогласено за нищожно.
Възражението за прекомерност на претендираните разноски
за адвокатско представителство е основателно. Правния спор не се отличава с
фактическа и правна сложност, поради което и претендираните разноски за
адвокатско възнаграждение следва да се присъдят в минимален размер съгласно
При този изхода на делото основателно е искането на
жалбоподателя за разноски. Възражението за прекомерност на претендираните
разноски за адвокатско представителство е основателно. Правния спор не се
отличава с фактическа и правна сложност, поради което и претендираните разноски
за адвокатско възнаграждение следва да се присъдят в минимален размер съгласно чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1/2004 г.
за минималните размери на адвокатските възнаграждения в размер на 500лв и 10 лв. платена държавна такса
Водим от горното
съдът
Р Е Ш И:
ОБЯВЯВА нищожността на Предписание № 210503/648644 на
директора на РЗИ – Русе, с което на основание чл. 61, ал. 6 от
Закона за здравето и Заповед № РД-01-278/29.04.2021
г. на министъра на здравеопазването е предписано на В.А.А. поставянето му под
карантина за срок от 10 дни с начална дата 03.05.2021 г.
ОСЪЖДА Регионална здравна инспекция – Русе да заплати на В.А.А. с ЕГН **********,
направените по делото разноски в размер на 510 лева.
Решението подлежи на касационно обжалване пред Върховния
административен съд на Република България - гр. София в 14-дневен срок от
съобщаването чрез изпращане на препис по реда на чл. 137 от АПК.
СЪДИЯ: