Р Е Ш Е Н И Е
№
165
17.06.2021г. град Кюстендил
В
ИМЕТО НА НАРОДА
Кюстендилският административен съд
на тридесет и първи май две хиляди двадесет и първа
година
в
открито съдебно заседание в следния състав:
Административен съдия: МИЛЕНА АЛЕКСОВА-СТОИЛОВА
при секретаря Лидия Стоилова
като разгледа докладваното
от съдия Алексова-Стоилова
административно
дело № 6 по описа за 2021г. на съда
и за да се произнесе, взе предвид
следното:
Компетентността на съда е ангажирА. въз основа на определение
№297/10.12.2020г. по адм.д.№713/2020г. по описа на АС – Перник.
Производството е по реда на чл.259, ал.3 от ЗПУО и чл.19 от
Наредба №5/03.06.2016г. за предучилищното образование /обн. ДВ,
бр.46/17.06.2016г., изм. и доп./.
Адв.А.А. като пълномощник на „Ц.З.О.И К.“ ООД, ЕИК *********
със седалище и адрес на управление *** със законен представител управителя А. Д.
Д., със съдебен адрес:*** обжалва заповед №РД-06-99/17.09.2020г. на директора
на ДГ „Слънце“ – гр.Кюстендил В ЧАСТТА относно обявеното класиране на
участниците в конкурса за избор на изпълнител по допълнителна педагогическа
дейност /ДПД/ „Английски език“, като за спечелил кандидат е обявен
„Образователен център Реди – Е“ ООД. Релевира основанията за оспорване по
чл.146, т.2, т.4 и т.5 от АПК. Неспазването на установената форма е във връзка
с твърдението за липса на мотиви в заповедта и протоколите на комисията. Противоречието
с материалния закон е по отношение неспазване на приетите критерии за класиране
на офертите на участниците в конкурса по чл.17 от Правилата за условията и реда
за организиране на ДПД за децата в общинските детски градини на територията на
община Кюстендил, приети от ОбС – Кюстендил и по-конкретно – чл.17, т.1, б.“б“,
т.3 и т.4. Несъответствието с целта на закона се свързва с противоречие с чл.5
и чл.6 от ЗПУО за осигуряване на адекватни условия за качество на обучението.
Моли за отмяна на заповедта в оспорената част.
В с.з. пълномощникът на жалбоподателя поддържа жалбата.
Допълнително сочи незаконосъобразност на акта поради формална проверка на
офертите, довела до нарушение на чл.8 от Наредба №5/2016г., нарушения на
формата на Протокол №1 във връзка с времето за отваряне на една от офертите и
приключване работата на комисията и нарушение на процедурата, свързано с
липсата на отваряне на офертата на спечелилия кандидат в откритото заседание на
комисията. Претендира деловодни разноски по списък.
В с.з. и писмена защита адв.Й. Т. като пълномощник на
ответния директор на ДГ „Слънце“ – гр.Кюстендил оспорва жалбата като
неоснователна. Претендира деловодни разноски.
Заинтересованите страни „Образователен Център Реди - Е“ ООД
– гр.Радомир и В.И.Б. не изразяват становища по оспорването.
Кюстендилският административен съд,
след запознаване с жалбата, становищата на страните и събраните по делото
доказателства, обсъдени поотделно и в тяхната съвкупност, намира за установена
следната фактическата обстановка по спора:
Със заповед №РД-06-1206/27.08.2020г. на директора на ДГ
„Слънце“ – гр.Кюстендил на основание чл.259, ал.1 от ЗПУО във вр. с чл.19 от
Наредба от 03.06.2016г. за предучилищното образование и Правила за условията и
реда за организиране на ДПД за децата в общинските детски градини и решение на
педагогически съвет /Протокол №11/25.08.2020г./ е обявен конкурс за избор на
изпълнители на ДПД в детската градина, между които и за ДПД „Английски език“.
Определена е датата 10.09.2020г. от 9.30 часа за провеждане на конкурса от
комисия, определена от директора. Публикувана е обява за конкурса с
изискванията за участие, необходимите документи, критериите за оценка на
офертите и начина на провеждане на конкурса, идентични с посочените такива в
Правилата на ОбС.
Със заповед №РД-06-1241/04.09.2020г. на директора на ДГ е
определена комисия за конкурса в състав от председател /старши учител С. А./ и
четирима членове /председателя на УН, член на Обществения съвет, старши учител
и учител в градината/. Указано е на комисията да проведе първото заседание на
10.09.2020г. и да приключи работа на 16.09.2020г.
В Протокол №1/10.09.2020г. са обективирани резултатите от
заседанието на комисията при пълен кворум и единодушие на взетите решения. Комисията
е започнала работа в 09.30 часа. В 10.15 часа са отворени пликовете на
кандидатите В.И.Б. в нейно присъствие, на дружеството-жалбоподател в присъствие
на управителя А. И.Д. и на „Образователен център „Реди – Е“ ООД в отсъствие на
представител. Документите за участие са подписани от явилите се представители и
двама от членовете на комисията. В „Забележка“ на последната страница от
протокола е отразено обстоятелството, че пликовете на „Образователен център
„Реди – Е“ ООД са отворени, разгледани и подписани в отсъствие на кандидата от
членовете на комисията. След извършване на посочените действия комисията е
обявила за приключена публичната част на заседанието и е продължила работа в
закрито заседание. Комисията не е установила липсващи/неотговарящи на
изискванията документи, поставени в отделните пликове с надпис „А“ и надпис „Б“
на кандидатите и е допуснала до участие в конкурса за ДПД „Английски език“
всички кандидати. Работата на комисията е приключила в 11.30 часа с обявено
следващо заседание на 15.09.2020г.
В протокол №2/15.09.2020г. са обективирани резултатите от
закритото заседание на комисията по оценка на постъпилите оферти на допуснатите
кандидати. В протокола са отразени критериите и показателите, по които са
оценени офертите, които са идентични със заложените такива в Правилата на ОбС –
Кюстендил с изключение т.3 относно
програмата за обучение на децата в ДПД, като обявения максимален брой точки са
6, докато в Правилата на ОбС са 4, образувани по отделни показатели. Въз основа
на индивидуалното оценяване на всяка оферта, отразено в отделни карти за оценка
– неразделна част от протокола, и
предвид получените резултати по цитираните в протокола критерии,
комисията на основание чл.23 от Правилата е взела решение за класиране на
участниците. По ДПД „Английски език“ на първо място е класирана офертата на
„Образователен център Реди – Е“ООД с 23.00 брой точки, на второ място е
офертата на жалбоподателя с 18.85 брой точки и на трето място е офертата на В.И.Б.
с 13.00 брой точки. Протоколът от
комисията е подписан от всички членове. Картите за оценка на офертите на
кандидатите са приложени на л.284-285 от делото на АС – Перник и на л.78 от
настоящето дело. Видно от същите, оценките на жалбоподателя и „Образователен
център Реди – Е“ ООД по степен на квалификация на преподавателите,
професионален опит, програма за обучение на децата и социални преференции са
максимални с общ брой точки съответно 3т., 3т., 4т. и 3т. Разликата е по
критерий „Цена на определената ДПД“ - на жалбоподателя са дадени 5.85 точки, а
на спечелилия кандидат – 10 точки. В картата за оценка на офертата на В.И.Б. за
степен на квалификация на преподавателите е дадена 1т., 0т. за професионален
опит, 2т. за програма за обучение и 10т. за цена на дейността.
С оспорената заповед №РД-06-99/17.09.2020г. на директора на
детската градина на основание чл.259, ал.1 от ЗПУО във вр. с чл.19 от Наредба
от 03.06.20216г. за предучилищното образование и Правилата на ОбС – Кюстендил
органът е обявил класирането на участниците в конкурса за избор на изпълнители
за ДПД, като в частта за „Английски език“ на първо място е класирана офертата
на „Образователен център Реди – Е“ ООД, на второ място е офертата на жалбоподателя,
а на трето – офертата на В.И.Б.. Заповедта е връчена на жалбоподателя на
21.09.2020г., който я е оспорил с жалба вх.№137-В/05.10.2020г. пред кмета на
община Кюстендил. С решение №29-00-167/26.10.2020г. кметът е отхвърлил жалбата
като неоснователна. Решението на кмета е съобщено на жалбоподателя на
28.10.2020г., а жалбата по делото на АС – Перник е подадена на 04.11.2020г.
От приложените оферти на кандидатите, представляващи плик
„Б“ от конкурсната документация се установява следното:
-жалбоподателят разполага с 4 педагогически специалисти,
които ще осъществяват ДПД „Английски език“, притежаващи
образователно-квалификационна степен „магистър“ по английска филология с професионален
опит над 3 години и с допълнителна професионална квалификация в областта на ДПД
във вид на сертификати, свидетелства за професионална квалификация и
удостоверения. Предложената цена за учебен час на едно дете от 2-ра, 3-та и
4-та група в ДГ е съответно 2.40лв., 2.60лв. и 2.80лв. с ДДС. В цената са
включени сертификати за присъствие, комплекти за децата /учебник, стикери и
дигитален комплект/. В комплекта на учителя има учебник, CD с песни и други материали за слушане, карти за онагледяване
на историите, флаш карти и кукла Дино. Социалните преференции включват
безплатно обучение на деца с двама или един починали родители, 50% намаление за
второ и следващо дете от едно и също семейство и ежегодно безплатно обучение за
първи клас на децата от 4-та група. План - програмата е структурирА. по
възрастови групи в ДГ с годишен хорариум от 30 или 60 учебни часа 1 или 2 пъти
по 1 учебен час на седмица с продължителност от 30 минути. Включва цели на
обучението, лексика, понятия и ценности и методи и похвати на обучението за
всяка възрастова група. За 2-ра и 3-та възрастова група са посочени очакваните
резултати от обучението в края на учебната година, а за 4-та група освен
резултатите от обучението се предвижда индивидуална консултативна и
диагностична работа от учителя в началото и края на учебната година, запознаване
на родителите с резултатите от тази работа и изготвяне на информационно табло
за родителите в края на всеки учебен час относно взетия материал /вж. л.34-224
на делото на АС – Перник/.
-„Образователен център Реди – Е“ ООД разполага с 1
педагогически специалист за осъществяване на ДПД „Английски език“, който е
управител на дружеството. Специалистът притежава образователно-квалификационна
степен „магистър“ по английска филология с професионален опит над 3 години и с
допълнителна професионална квалификация във вид на удостоверение и сертификати.
Предложената индивидуална цена за обучение за един учебен час е според
възрастта на детето /деца от 4-, 5- и 6-годишна възраст/ в размер на 1.50лв. с
ДДС. В цената е включено издаване на сертификати за успешно преминали
обучението. Социалните преференции включват безплатно обучение на деца с двама
или един починали родители и деца от многодетни семейства с ниски доходи,
когато и двете деца са включени в обучението и 50% намаление за второ и
следващо дете от едно и също семейство. План-програмата е структурирана по
възраст на децата /за 4-, 5- и 6-годишни деца/ по отделни цели, очаквани
резултати, теми и области на обучение и очаквани резултати от обучението за
всяка възраст /вж. л.225-275 от делото на АС – Перник/.
-В.И.Б. е педагогическия специалист, който ще осъществява
обучението по ДПД „Английски език“. Лицето притежава
образователно-квалификационна степен „бакалавър“ по английски език без доказан професионален
опит и допълнителни квалификации. Предложената цена за обучение е за 4
възрастови групи по 1.50лв. на час за дете, като при над 50% отсъствие на
детето обучението ще бъде безплатно. Няма предвидени социални преференции от
посочените такива в чл.17, т.5 от Правилата на ОбС – Кюстендил. Програмата за
обучение включва цели, задачи и дейности и очаквани резултати общо за всички
възрастови групи.
В съдебното производство по делото са приети писмени
доказателства, част от офертата на спечелилото дружество, документи за висше
образование на част от членовете на комисията за конкурса, данни за броя на
групите в ДГ /12 групи в 5 сгради/ и писмо от ТД на НАП – София, офис Кюстендил
за липсата на регистрация по ДДС към 14.04.2021г. на „Образователен център Реди
– Е“ ООД.
В приетото заключение вещо лице М.К.В. е дала становище за
спазване на обявените критерии при оценяване на офертите с присъдени точки по
тях. Изводът на вещото лице е правен, поради което съдът не го взема предвид
при формиране на правните изводи по спора. В съдебно заседание вещото лице
допълва, че комисията не е взела предвид, че офертата на спечелилия кандидат не
е изготвена по възрастови групи, за разлика от тази на жалбоподателя. Вещото
лице е работило само с картите на двата участника без да вземе предвид документите
и картата на В.И.Б.. В този му вид заключението не формира нови фактически
установявания по спора, извън данните от писмените доказателства.
От разпита на св.А.Д. /директор на образователния център на
жалбоподателя и представлявала дружеството в конкурса/ се установява, че при
отваряне на пликовете за участие в конкурса не е отворена офертата на
спечелилия кандидат поради отсъствие на негов представител. Показанията на останалите
свидетели - членове на комисията св.Г., св.А. и св.В. не опровергават показанията
на св.Д., т.к. лицата не могат да си спомнят конкретика по случая. Обясняват,
че един от кандидатите не се е явил без повече подробности относно отварянето
на конкурсната документация и че са спазили правилата за оценяване на офертите,
като са прегледали програмите и единодушно са взели решение за
точкообразуването.
Показанията на свидетелите съдът намира за обективни и
достоверни, т.к. няма данни за тяхната предубеденост и заинтересованост.
Горната фактическа обстановка се установява и доказва от
посочените по-горе доказателствени средства.
С оглед така установената фактическа обстановка, съдът
намира жалбата за допустима като подадена от представител на надлежен правен
субект с право на обжалване по чл.147, ал.1 от АПК, пред компетентния за
разглеждането й съд и в преклузивния срок по чл.149, ал.3 от АПК. Разгледана по
същество, жалбата е основателна.
В резултат на служебната проверка по
чл.168, ал.1 от АПК съдът установява, че оспорената заповед е издадена от компетентен
орган в пределите на неговата законова компетентност по чл.259, ал.1 от ЗПУО и
чл.24, ал.1 от Правилата за
условията и реда за организиране на ДПД
за децата в общинските детски градини на територията на община Кюстендил.
Страните не спорят относно компетентността.
По формата на акта:
Спазена е формата на акта по чл.24, ал.1 от посочените
Правила на ОбС – Кюстендил. Заповедта съдържа реда за класиране на кандидатите,
броят точки за всеки от тях и спечелилият конкурса кандидат. В изпълнение на
общите правила по чл.59, ал.2 от АПК заповедта е мотивирана от правна и
фактическа страна, съдържа ясно волеизявление на органа и е подписана от него.
Като мотиви на заповедта следва да считат Протокола от заседанието на комисията
на 15.09.2020г. и картите за оценка на кандидатите.
По отношение на процедурата:
Конкурсът е проведен от комисия, определена от директора на
ДГ в състава по чл.18, ал.2 от Правилата на ОбС – Кюстендил. Представените от
кандидатите документи са посочените такива в чл.16 от Правилата, включени в
плик „А“ и плик „Б“ по см. на чл.19 от Правилата. Работата на комисията е
обособена в два вида заседания – открито по отваряне на пликовете и подписване
на документите и закрито – по оценяване на офертите и класиране на кандидатите.
В откритото заседание на комисията обаче е допуснато нарушение на процедурата,
т.к. съгласно показанията на св.Д. в публичната част от конкурса са отворени
документите само на двама от кандидатите. Не е отворена офертата на спечелилото
дружество, което не е имало свой представител на заседанието на комисията.
Присъствието на представители на участниците на откритото заседание на
комисията не е задължително, т.к. е право на лицата по см. на регламентацията
по чл.18, ал.2, изр.2 от Правилата, но изискването за публичност задължава
комисията в присъствието на явилите се лица да отвори всички пликове на
участниците, да провери наличието на необходимите документи за участие в
конкурса за всеки един от кандидатите и да обяви публично констатациите по
редовността на документацията. Нарушението на правилата за работа на комисията
е съществено, т.к. нарушава принципите за истинност, равенство, достъпност,
публичност и прозрачност по чл.7, чл.8 и чл.12, ал.1 и ал.2 от АПК. Нарушено е
правото на кандидатите да узнаят съдържанието на офертите на конкурентите и
пълнотата на документацията, а от там – да придобият знание за действителните
факти и обстоятелства по конкурса. Изложеното води до незаконосъобразност на
оспорената заповед на самостоятелно основание.
За пълнота на мотивите във връзка с възраженията на
оспорващия съдът ще посочи, че разминаването в часа на приключване на работата
на комисията в Протокол №1/10.09.2020г., записан като 11.30 часа спрямо часа за
разглеждане на офертите по ДПД „Метална аритметика“, записан като 12.00 часа,
не представлява съществено процесуално нарушение в работата на комисията, т.к.
се касае за техническа грешка при документалното оформяне на протокола.
По материалния закон:
Обучението по ДПД „Английски език“ е правно регламентирано в
чл.19 от Наредба №5/03.06.2016г. за предучилищното образование. Касае се
за педагогическа дейност, която не е
дейност на детската градина, но която се извършва в рамките на предучилищното
образование на децата. Предучилищното образование е организирано в четири на
брой възрастови групи по см. на чл.8, ал.1 от Наредбата. Първа възрастова група
обхваща децата от 2 до 4 години, а в случаите на чл.4, ал.2 – децата от 2 до 4
години. Втора възрастова група обхваща децата от 4 до 5 години. Трета
възрастова група обхваща децата от 5 до 6 години, а четвърта възрастова група –
децата от 6 до 7 години. Формирането на възрастови групи, включващи деца от няколко
възрасти съответства на предвиденото съдържание на предучилищното образование
по чл.69 от ЗПУО, което следва да създаде условия за придобиване на съвкупност
от компетентности – знания, умения и отношения, необходими за успешното
преминаване на детето към училищното образование, които компетентности са
определени с държавния образователен стандарт за предучилищно образование. Т.е.
предучилищното образование за всяка възрастова група цели придобиване на различни
компетентности. Именно тази разлика в целта на образованието следва да намери
отражение в офертите на кандидатите в конкурса и това е идеята, вложена в
изискванията за съдържанието на програмата на кандидатите по чл.17, т.3 от
Правилата на ОбС. Изискванията към програмите на кандидатите включват
формулиране на ясни цели и задачи и очаквани резултати от обучението по
възрастови групи, а не по отделни възрасти на децата. В случая по делото, в
програмата на спечелилия кандидат заложените данни са по възраст на децата,
което не отговаря на заложените правила за организиране на обучението по
възрастови групи в ЗУПО и държавния образователен стандарт за предучилищно
образование. Оценявайки офертата на „Образователен център Реди – Е“ ООД по
критерия по чл.17, т.3 от Правилата комисията е допусната нарушение на
материалния закон, т.к. офертата не е отговаряла на съдържанието на критерия,
независимо от привидното съответствие с показателите в този критерий. Отделно
от горното, този критерий, макар и оценяван със същия брой максимални точки в
картите за оценка на кандидатите какъвто има в Правилата на ОбС, в съдържанието
на Протокол №2 от работата на комисията е заложен с друг брой точки – 6т.,
разпределени по различен начин по отделни показатели от нормативно заложения
такъв в Правилата и картите за оценка. При това положение, обявявайки в Протокола
механизъм за формиране на оценките по различни правила за точкообразуване от
реално приложените такива в картите за оценка комисията е нарушила материалния
закон, т.к. липсва съответствие между формирА. и изразена воля за класиране на
кандидатите. Директорът на ДГ е издал оспорената заповед без да осъществи
предвидения контрол на резултатите от работата на комисията в нарушение на
чл.22 от Правилата на ОбС, т.к. противното означава връщане на преписката на
комисията за формиране на валидна воля за точкоопределяне, съответстващо на
Правилата на ОбС и документалното й оформяне в Протокола от работата на
комисията.
Отделно от горното, при класиране на офертите на кандидатите,
комисията формално е спазила останалите критерии по чл.17, т.1, 2, 4 и 5 от
Правилата на ОбС. Картите за оценка съдържат точкообразуване по всеки от
заложените критерии, но в картите и Протокол №2/15.09.2020г. няма обосновка за
броят точки по отделните критерии. Не е ясно защо офертите на жалбоподателя и
класираният на първо място кандидат са получили еднакъв брой точки по
критериите „образователно-квалификационна степен“, „професионален опит на
преподавателите“, „програма за обучение“ и „социални преференции“, имайки
предвид различията в офертите по преобладаващата част от посочените критерии.
Не е ясно как и дали е взето предвид различието в броя преподаватели, с които
двете дружества разполагат за обучение по ДПД и дали и как това се отнася към начина
на усвояване на компетентностите на децата и към големия брой групи, разкрити в
ДГ /12 групи в 5 сгради/, посещавани от голям брой деца. Не е ясно и дали е
взето предвид различието в обема на учебни помагала, предлагани от кандидатите
и допълнителните образователни и консултативни дейности при работата с децата
от 4-та възрастова група, които е предложил жалбоподателят. Няма яснота дали е
отчетена разликата в съдържанието на предложените цени. При ценообразуването на
жалбоподателя се включват повече учебни пособия и има яснота в обема на
ресурсите за учителя, което отсъства в офертата на спечелилия кандидат. По
начина на оценяване на офертите е видно, че е извършено сравнение на
документите на кандидатите без да се отчете тяхното същностно различие и как то
се отразява на формирането на очакваните компетентности на децата. Не случайно
в състава на комисията участват педагогически специалисти от детската градина,
чиято роля е осъществяване на нужната професионална експертиза дали и доколко
офертите на кандидатите отговарят на целите на осъществяваната педагогическа
дейност и начина на нейното осъществяване по възрастови групи. Посочените
неясноти при оценяване на офертите и отсъствието на съдържателна преценка на
различията в офертите на практика са довели до предимство в оценяването по
критерий „цена на определената ДПД“, което не е заложено в Правилата на ОбС.
Изводът от изложеното е че
класирането на кандидатите, макар и в рамките на оперативната самостоятелност
на органа, нарушава изискването за законосъобразност на административните
актове по чл.169 от АПК, т.к. не установява осъществяването на преследвА.та цел
по чл.4, ал.2 от АПК – формиране на заложените в ЗПУО компетентности на децата в
рамките на педагогическата дейност по чл.19, ал.1 от Наредба №5/03.06.2016г. за
предучилищното образование. По см. на чл.2, ал.1 от Правилата на ОбС, ДПД са
вид образователни услуги, поради което следва да преследват основните цели на
предучилищното образование по чл.5, ал.1 от ЗПУО.
Горното налага извод за незаконосъобразност на заповедта на
оргА. в оспорената част.
По реда на чл.173, ал.2 от АПК и във връзка със срока за
действие на договора за ДПД до 3 години по чл.25 от Правилата на ОбС е дължимо
изпращане на преписката на оргА. за ново провеждане на конкурса за избор на
изпълнител на ДПД „Английски език“ от етапа на оценяване на офертите на
кандидатите с извършване на нова, мотивирана оценка на офертите по обявените от
органа критерии при спазване на целите в ЗПУО.
На основание чл.143, ал.1 от АПК ответникът дължи заплащане
на жалбоподателя на деловодни разноски в размер на 645лв., включващи 50лв. ДТ,
360лв. адвокатско възнаграждение, 230лв. за вещо лице и 5лв. такса за съдебно
удостоверение.
Поради изхода от спора ответникът няма
право на деловодни разноски.
Мотивиран от горното, съдът
Р
Е Ш И:
ОТМЕНЯ
заповед №РД-06-99/17.09.2020г. на директора на ДГ „Слънце“ – гр.Кюстендил В
ЧАСТТА относно обявеното класиране на участниците в конкурса за избор на
изпълнител по допълнителна педагогическа дейност „Английски език“ в ДГ „Слънце“,
като за спечелил кандидат е обявен „Образователен център Реди – Е“ ООД.
ИЗПРАЩА
преписката на директора на ДГ „Слънце“ – гр.Кюстендил за постановяване на нов
административен акт при спазване на задължителните указания по тълкуването и
прилагането на закона, дадени в мотивите на решението.
ОСЪЖДА
ДЕТСКА ГРАДИНА „СЛЪНЦЕ“ – ГР.КЮСТЕНДИЛ да заплати на „Ц.З.О.И К.“ ООД /с
посочени данни/ деловодни разноски в
размер на 645лв. /шестстотин четиридесет и пет лева/.
Решението подлежи на касационно
обжалване от страните пред ВАС в 14-дневен срок получаване на съобщенията за
изготвянето му.
Решението да се съобщи на страните.
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪДИЯ: