Р Е Ш Е Н И Е
№ 23
гр.Плевен, 09.01.2020
год.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд-гр.Плевен, тричленен състав, в открито
съдебно заседание на шестнадесети декември две хиляди и деветнадесета година, в
състав:
Председател:
Даниела Дилова
Членове: Цветелина
Кънева
Снежина Иванова
При секретаря Цветанка Дачева и с участието на
прокурора Нанка Рачева, като разгледа докладваното от съдия Кънева адм.дело
№901 по описа за 2019год. на Административен съд-Плевен и за да се
произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл.185-196 от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.
Производството по делото е образувано по протест на
Йорданка Антонова-прокурор при Окръжна прокуратура Плевен срещу чл.22 ал.2;
чл.44; чл.46 ал.2 т.5 и чл.54 ал.1, ал.2 и ал.4 от Наредба за управление на
дейностите по отпадъците на територията на Община Долна Митрополия, приета с
Решение №688/31.07.2014г. на Общински съвет Долна Митрополия.
В протеста се сочи, че чл.22 ал.2 от наредбата е в
противоречие с разпоредбата на чл.15 ал.1 т.1, т.3, т.4, т.5 и т.10 от
Наредбата за управление на строителни отпадъци и за влагане на рециклирани
строителни материали, приета с решение от 05.12.2017г. на МС, която е по-висок
по степен нормативен акт. Твърди се, че с чл.22 ал.2 от наредбата са предвидени
значителни по-малки размери на РЗП от предвидените в наредбата на МС, поради
което са незаконосъобразни. Сочи се, че чл.44 и чл.46 ал.2 т.5 от наредбата в
частта „…по събиране, транспортиране….“ са в противоречие с чл.35 ал.2 т.2 и
чл.35 ал.5 от Закона за управление на отпадъците, в който за дейностите по
събиране и транспортиране на отпадъци не е въведен разрешителен режим, а е
предвиден регистрационен режим. Сочи се също, че чл.54 ал.1, ал.2 и ал.4 от
наредбата, които са административно-наказателни разпоредби, са приети извън
делегираната материална компетентност на общинските съвети по чл.22 от ЗУО.
Предвид последното се счита, че същите са нищожни. Сочи се, че те са и в
противоречие с административно-наказателните разпоредби от ЗУО относно размера
на глобите и имуществените санкции. В заключение се иска протестираните норми да
бъдат отменени.
От ответника по делото-Общински съвет-Долна Митрополия
не е депозиран писмен отговор по протеста.
В съдебно заседание се явява лично протестиращият
прокурор Йорданка Антонова, която поддържа искането за отмяна на чл.22 ал.2;
чл.46 ал.2 т.5 и чл.54 ал.1, ал.2 и ал.4 от наредба на заявените основания в
подадения протест. Сочи, че по отношение на чл.44 от наредбата е налице влязло
в сила решение на АС-Плевен, с което същата е отменена. Претендира присъждане
на направените по делото разноски в размер на 20лева за публикуване в ДВ.
За ответника в открито съдебно заседание се явява адв.Д.,
която счита протеста за неоснователен. Сочи, че при приемане на протестираните
разпоредби са спазени изискванията, като същите са приети в интерес на жителите
на общината.
Участващият на основание чл.192 от АПК в делото
прокурор дава заключение за основателност на искането за отмяна на чл.22 ал.2;
чл.46 ал.2 т.5 и чл.54 ал.1, ал.2 и ал.4 от Наредба, като сочи, че същите са в
противоречие с норми от по-висок ранг. Поддържа искането за присъждане в полза
на прокуратурата на разноски.
Оспорването е съобщено по реда на чл.181 ал.1 и ал.2
от АПК във вр. с чл.188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.72/13.09.2019г.
на „Държавен вестник” и в сайта на Върховен административен съд, както и чрез
поставяне на обявление в сградата на Административен съд-Плевен. По делото не
са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл.189, ал.2 от АПК.
Съдът, след като прецени събраните по делото доказателства
и обсъди доводите на страните, приема за
установено следното от фактическа и правна страна:
С Предложение вх.№258/24.07.2014г. Кметът на Община
Долна Митрополия е предложил на Общински съвет Долна Митрополия на основание
чл.21 ал.1 т.23 и ал.2 от ЗМСМА във вр. с чл.22 от ЗУО да бъде приета Наредба
за управление на отпадъците на територията на Община Долна Митрополия.
На 30.07.2014г. са проведени заседания на постоянните
комисии при ОбС-Долна Митрополия, на които са разгледани точки от дневния ред
на предстоящо заседание на общинския съвет на 31.07.2014г., под т.4 на което е
приемане на проект на Наредба за управление на отпадъците на територията на
Община Долна Митрополия.
С Решение №688 по Протокол №63 от 31.07.2014г.
Общински съвет Долна Митрополия е отменил Наредба за управление на отпадъците,
приета с Решение №425/30.06.2009г. и е приел нова Наредба за управление на
отпадъците на територията на Община Долна Митрополия. На проведеното заседание
са присъствали 21 общински съветници,
като всичките са гласували „За“, „Против“ –няма
и „Въздържал се“ –няма.
При така установеното от фактическа страна, съдът
прави следните правни изводи:
Наредба за управление на отпадъците на територията на
Община Долна Митрополия е подзаконов нормативен акт, приемането на който е от
компетентността на Общинския съвет като орган на местната власт и местното
самоуправление. Предмет на оспорване в настоящето производство са чл.22 ал.2;
чл.44; чл.46 ал.2 т.5 и чл.54 ал.1, ал.2 и ал.4 от наредбата, които като
самостоятелни разпоредби от подзаконов нормативен акт тяхното оспорване пред
съд е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл.185-194 от АПК. Те
съдържат вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за
регулиране на обществени отношения в границите на съответната община. Съгласно
чл.186 ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат
гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси
са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът може да подаде
протест срещу акта. Т.е. законодателят е предоставил правомощията по
оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без
разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с
оглед общата компетентност на прокуратурата по чл.127 т.5 от Конституцията на
РБ и чл.16 ал.1 т.1 от АПК. В този
смисъл е и Тълкувателно решение №4/16.07.2009г. на ВАС по т.д.№2/2009г. Ето
защо прокурорът при ОП-Плевен притежава процесуална легитимация за оспорване на
норми от Наредба за управление на отпадъците на територията на
Община Долна Митрополия.
Съобразно чл.187 ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни
актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. От изложеното
следва извода, че производството е резултат от валидно и допустимо сезиране на
съда по отношение на чл.22 ал.2; чл.46 ал.2 т.5 и чл.54 ал.1, ал.2 и ал.4 от
наредбата.
По отношение на чл.44 от наредбата протестът е
недопустим и следва да бъде оставен без разглеждане, тъй като тази разпоредба е
отменена с Решение №592/30.10.2019г. по адм.дело №696/2019г. по описа на
Административен съд Плевен, влязло в законна сила на 22.11.2019г и не
съществува. Производството по делото в тази част следва да бъде прекратено.
Разгледан по същество, протестът по отношение на чл.22
ал.2; чл.46 ал.2 т.5 и чл.54 ал.1, ал.2 и ал.4 от наредбата е основателен.
Според чл.168, ал.1 от АПК, приложим в настоящото
производство по силата на препращащата разпоредба на чл.196 от АПК, съдът не се
ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от протестиращия, а е
длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери
законосъобразността на протестираните норми на всички основания по чл.146 от АПК.
Редът за издаване на нормативни административни актове
е регламентиран в чл.75-80 от АПК, а за неуредените въпроси се прилага
субсидиарно Закона за нормативните актове по аргумент от чл.80 от АПК.
Общинският съвет като орган на местно самоуправление
на територията на Община Долна Митрополия, решава самостоятелно въпросите от
местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По
силата на чл.76, ал.3 от АПК вр. чл.8 от ЗНА и чл.21, ал.2 от ЗМСМА и в
изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава
административни актове, сред които и нормативни административни актове под
формата на Наредби. А съгласно чл.22 ал.1 от Закона за управление на отпадъците,
общинският съвет приема наредба, с която определя условията и реда за
изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането,
претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни
отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово
разпространени отпадъци, на територията на общината, разработена съгласно
изискванията на този закон и подзаконовите нормативни актове по прилагането му,
както и заплащането за предоставяне на съответните услуги по реда на Закона за местните данъци и такси.
Наредбата е приета на заседание на 31.07.2014г. при наличие на изискващия се заседателен кворум съгласно
чл.27 ал.2 от ЗМСМА в относимата редакция – присъстват повече от половината
общински съветници, като приемането е станало с гласовете на повече от
половината от присъстващите съветници съгласно чл.27 ал.3 от ЗМСМА, в
относимата редакция. Спазена е и
изискуемата от закона специална форма-в решението, с което е приета е посочен
видът на акта, органът, който го е приел и е отразен главният му предмет.
Посочено е и правно основание за приемане, а именно чл.21 ал.2 от ЗМСМА и чл.22
от ЗУО.
Изложеното по-горе във връзка с компетентността на
общинския съвет се отнася за разпоредите на чл.22 ал.2 и чл.46 ал.2 т.5 от
наредбата, но не и за разпоредбите на чл.54 ал.1, ал.2 и ал.4 от наредбата, по
следните съображения:
Чл.54 ал.1, ал.2 и ал.4 от наредбата са административно-наказателни
разпоредби и съгласно ал.1 длъжностните лица и гражданите, нарушили
разпоредбите на наредбата се наказват с глоба от 50 до 500лева, според ал.2 на
ЕТ и юридическите лица, нарушили разпоредбите на наредбата се налага
имуществена санкция от 500 до 1000лева, а в ал.4 е предвидено, че за повторно
нарушение се налага глоба, съответно имуществена санкция в двоен размер.
В чл. 21, ал. 2
от ЗМСМА е предвидено, че общинският съвет приема правилници,
наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения, а ал. 4 на чл.
22 от този закон сочи, че за нарушаване на наредбите могат да се
предвидят глоби в размер до 5000 лв., а за еднолични търговци и юридически лица
- имуществени санкции в размер до 50 000 лв., като наказателните постановления
се издават от кмета на общината или от негов заместник въз основа на акт,
съставен от длъжностни лица, посочени в наредбата (ал. 5 на чл. 22). ЗМСМА
обаче като общ закон, не намира приложение в случая. Законът за управление на отпадъците
е специалният закон, който в случая намира приложение, а той не предоставя
правомощия на общинския съвет да урежда този вид обществени отношения, уредени
вече със самия ЗУО. Чл. 22 от ЗУО
предоставя, но в точно определени граници правомощия на общинския съвет да
приема наредба за управление на отпадъците, като както е посочено по-горе, съгласно
ал. 1 от този текст общинският съвет приема наредба, с която определя условията
и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането,
претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни
отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово
разпространени отпадъци, на територията на общината, разработена съгласно
изискванията на този закон
и подзаконовите нормативни актове по прилагането му, както и заплащането за
предоставяне на съответните услуги по реда на Закона за местните данъци и такси,
а според ал.2 – с наредбата по ал.1 се уреждат и изискванията към площадките за
предаване на отпадъци от хартия и картон, пластмаси и стъкло, в т. ч. условията
за регистрация на площадките, както и условията за предаване на отпадъци на
площадките по чл. 19, ал. 3, т. 11. В този смисъл правомощията на Общинския
съвет по чл. 22 от ЗУО
не включват и правомощия по приемане на наредба, в която да се определят
наказания за неизпълнение на задължения във връзка с управление на отпадъците.
Тоест, извън правомощието на общинския съвет е да приеме текстове на наредбата
с такова съдържание на основание чл.22 от ЗУО,
като компетентността му следва да се съсредоточи в определените с разпоредбата
на чл. 22 от ЗУО
рамки. В случая обаче текста на чл. 54 ал.1, ал.2 и ал.4 от наредбата излиза от
рамката на чл. 22 от ЗУО
досежно компетентността на общинския съвет и навлиза в сферата на налагане на
административни наказания за нарушения, свързани с управление на отпадъци,
каквато компетентност по този текст общинският съвет няма. Изложеното
обосновава извод, че чл.54 ал.1, ал.2 и ал.4 от наредбата са нищожни разпоредби,
като приети извън правомощията на общинския съвет, предоставени с текста на чл. 22 от ЗУО
и протеста в тази част е основателен.
По отношение спазване на процедурата
по приемане на протестираните чл.22 ал.2 и чл.46 ал.2 т.5 от наредбата съдът
съобрази следното:
Процедурата по приемането на
действащите в страна нормативни актове е уредена в Закона за нормативните
актове. В чл.8 от ЗНА се дава право на всеки Общински съвет да издава наредби,
с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредените
от тях обществени отношения с местно значение. Независимо от обстоятелството,
че действието на тези актове се ограничава само върху територията на
съответната община, при съставянето и приемането им следва да се спазват
изискванията, заложени в ЗНА. Доколкото оспорените
разпоредби са приети през 2014г., то следва законосъобразността на процедурата
по приемането й да се съобрази със закона към този момент – 31.07.2014г.
В конкретната хипотеза в действията по внасяне на
предложението и приемане на наредбата са допуснати съществени нарушения на
закона. На първо място е допуснато нарушение на чл.26 ал.2 от ЗНА, в относимата
редакция на ДВ бр. 46/2007г., съгласно която норма преди внасяне на проект за
нормативен акт заявителят на проекта е длъжен да го публикува на интернет
страницата на съответната институция заедно с мотивите, за да могат
заинтересованите страни най-малко в 14-дневен срок преди разглеждането му да се
запознаят с него и да правят евентуални възражения и предложения. По делото не
се представени доказателства в тази насока, въпреки дадената възможност за
това, като е налице само твърдение за това обстоятелство направено от П.Ц.-Кмет
на Община Долна Митрополия при приемане на Решение №688/31.07.2014г. на
ОбС-Долна Митрополия. Констатираното е и нарушение на чл.22 ал.3 от ЗУО, в
относимата редакция. В подкрепа на този извод е факта, че предложението за
приемане на наредбата е от 24.07.2014г., а решението, с което е приета
наредбата е от 31.07.2014г. Това изискване на закона е императивно и с него се
цели осъществяване на принципа на достъпност и публичност на административните
актове, въведен с чл.12 ал.1 от АПК. С посоченото по-горе не са спазени и
принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност,
регламентирани в чл.26 ал.1 от ЗНА, които са задължителни при изработването на
проект за нормативен акт. Тези
изисквания на закона не са били спазени, което е особено съществено нарушение
на процесуалните правила и съставлява самостоятелно основание на отмяна на
протестираните норми.
При преценка съответствието
на чл.22 ал.2 и чл.46 ал.2 т.5 от наредбата с материалния закон към момента на
постановяване на съдебния акт (чл.192а от АПК) съдът съобрази следното:
Според
разпоредбата на чл.22 ал.2 от наредбата, изискването за изготвяне на План за
управление на строителни отпадъци не се прилага за:1.разрушаване на сгради с
разгъната застроена площ (РЗП) под 100кв.м.; 2.реконструкция, основен ремонт
и/или промяна предназначението на строежи с РЗП, по-малка от 500кв.м.; 3.строеж
на сгради с РЗП, по-малка от 300кв.м. и 4.разрушаване на негодни за ползване
или застрашаващи сигурността строежи, когато тяхното премахване е наредено по
спешност от компетентен орган. Тази разпоредба не съответства на чл.15 ал.1 т.1, т.3, т.4, т.5 и т.10 от Наредба за
управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни
материали, приета с ПМС №267/05.12.2017г., обн. В ДВ бр.98/08.12.2017г. Според
последните, План за управление на
строителните отпадъци не се разработва и не се прилагат изискванията на тази
глава при:1. премахване на сгради с разгъната застроена площ (РЗП), по-малка от
300 кв. м; 3. реконструкция и основен ремонт на строежи с РЗП, по-малка от 700
кв. м; 4. промяна на предназначението на строежи с РЗП, по-малка от 700 кв. м;
5. строеж на сгради с РЗП, по-малка от 700 кв. м; 10. премахване на негодни за
ползване или застрашаващи безопасността строежи, когато е наредено по спешност
от компетентен орган, с РЗП, по-малка от 300 кв. м. Видно е, че с чл. 22 ал.1
т.1, т.2, т.3 и т.4 от наредбата на Община Долна Митрополия са предвидени
значително по-малки размери на РЗП, от тези в наредбата на МС. От изложеното се
налага извод, че разпоредбата на чл.22 ал.2 е в противоречие с разпоредби на
по-висок по степен нормативен акт, поради което е незаконосъобразна и следва да
бъде отменена. Уредбата, която дава общинската наредба, следва да уточнява и
конкретизира тази на нормативния акт от по-висока степен съобразно местните
условия, без обаче да установява положения, които да са в противоречие с тези актове,
или да урежда обществени отношения по начин, различен от уредения с тях. Протеста
в тази част е основателен.
Според
разпоредбата на чл.46 ал.2 т.5 от наредбата на Община Долна Митрополия, заповедта
на Кмета на Община Долна Митрополия или упълномощени от него длъжностни лица за
принудително преместване на излязло от употреба моторно превозно средство се
изпълнява от лицата, с които общината има сключен договор и притежаващи
разрешително по чл.35 от ЗУО за извършване на дейности по събиране, транспортиране,
временно съхраняване и разкомплектоване на ИУМПС за сметка на собственика.
Съгласно чл.35 ал.1 от
ЗУО, за извършване на дейностите по третиране на отпадъци се изисква
разрешение, издадено по реда на глава пета, раздел първи или комплексно
разрешително, издадено по реда на глава седма, раздел втори от Закона за
опазване на околната среда. В чл.35 ал.2 от ЗУО са посочени случаите, в които
не се изисква разрешение, както и съответните изключения, като в т.2 е
предвидено, че разрешение не се изисква за дейностите по събиране и
транспортиране на отпадъци по смисъла на § 1, т. 41 и 43 от допълнителните
разпоредби. Съобразно чл.35
ал.3 от ЗУО, за извършване на дейностите по ал.2 т.2 се изисква регистрация и
издаване на документ по реда на глава пета, раздел втори, а според чл.35 ал.5
от с.з. регистрационният документ за
дейности по ал.2 т.2 се издава самостоятелно от останалите разрешителни и
регистрационни документи. Т.е. за дейностите по събиране и транспортиране на
отпадъци не е въведен разрешителен режим, а регистрационен такъв. Ето защо оспорения
текст от общинската наредба, в частта относно изискването за притежаване на
разрешително за извършване на дейности по събиране и транспортиране на ИУМПС е
в противоречие със ЗУО и това е така, тъй като Общински съвет Долна Митрополия,
в противоречие с нормативен акт от по-висока степен е въвел изискване за
притежание на разрешително /лиценз/ за дейности, които съгласно закона подлежат
само на регистрация. Това прави протестираната разпоредба в тази й част незаконосъобразна.
Предвид горепосоченото съдът намира, че нормите на
чл.22 ал.2 и чл.46 ал.2 т.5 от наредбата следва да бъдат отменени като приети
при съществено нарушение на административно-производствените правила и в
несъответствие с материалния закон, а чл.54 ал.1, ал.2 и ал.4 следва да бъдат
обявени за нищожни, като приети от некомпетентен орган.
При този изход на делото на основание чл.143 ал.1 във
вр. с чл.196 от АПК следва в полза на Окръжна прокуратура Плевен да бъдат
присъдени направените по делото разноски в размер на 20лева, представляващи
внесена държавна такса за обнародване на съобщението за делото в ДВ.
Воден от горното и на основание чл.193, ал.1, пр.второ
от АПК, Административен съд-Плевен, тричленен състав
Р Е Ш И :
ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ протеста на прокурор при
Окръжна прокуратура Плевен срещу чл.44 от Наредба за управление на дейностите
по отпадъците на територията на Община Долна Митрополия, приета с Решение
№688/31.07.2014г. на Общински съвет Долна Митрополия и ПРЕКРАТЯВА производството
по делото в тази му част.
ОБЯВЯВА ЗА НИЩОЖНИ разпоредбите на чл.54 ал.1, ал.2 и
ал.4 от Наредба за управление на дейностите по отпадъците на територията на
Община Долна Митрополия, приета с Решение №688/31.07.2014г. на Общински съвет
Долна Митрополия.
ОТМЕНЯ чл.22 ал.2 и
чл.46 ал.2 т.5 от Наредба за управление на дейностите по отпадъците на
територията на Община Долна Митрополия, приета с Решение №688/31.07.2014г. на
Общински съвет Долна Митрополия.
ОСЪЖДА Община Долна Митрополия да заплати в полза на
Окръжна прокуратура Плевен сумата от 20 (двадесет) лева разноски по делото.
РЕШЕНИЕТО в прекратителната му част, може да се
протестира пред Върховен административен съд в 7-дневен срок от съобщението за
изготвянето му, в останалата част решението може да се оспори пред Върховен
административен съд с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на
страните.
Препис от същото да се изпрати на страните.
Решението да се разгласи по реда на чл.194 от АПК при
неподаване на касационна жалба или протест или ако те са отхвърлени, като от
Общински съвет-Долна Митрополия се представят доказателства пред
Административен съд-Плевен за изпълнение на това задължение.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ:1. 2.