РЕШЕНИЕ
№
гр. Русе, 16.04.2021 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд - Русе, в публично заседание на 14 април
през две хиляди и двадесет и първа година, в състав:
|
ПРЕДСЕДАТЕЛ: |
РОСИЦА БАСАРБОЛИЕВА |
|
ЧЛЕНОВЕ: |
ЕЛИЦА ДИМИТРОВА |
|
|
ДИМИТРИНКА КУПРИНДЖИЙСКА |
при секретаря НАТАЛИЯ
ГЕОРГИЕВА и с участието
на прокурора ГЕОРГИ МАНОЛОВ като разгледа
докладваното от съдия ДИМИТРОВА КАН
дело № 71 по описа за 2021
год., за да се произнесе, съобрази следното:
Производството е по чл. 63, ал. 1, изр. 2 от ЗАНН, във
връзка с чл. 208 и сл. от АПК.
Постъпила е жалба
от М.Х.М. против Решение № 260065 от 27.01.2021 г., постановено по АНД № 2031/2020
г. по описа на Районен съд - Русе, с което е потвърдено Наказателно постановление
(НП) № 11-01-182 от 29.10.2020 г., издадено от Директора на АДФИ, с което на М.Х.М.
*** на основание чл.128 Закона за
публичните финанси / ЗПФ/ вр.чл. 32, ал. 1, т. 1 от Закона за държавната
финансова инспекция (ЗДФИ) е наложено административно наказание „глоба“ в
размер на 200 (двеста) лева. В жалбата са изложени оплаквания, че въззивното
решение е постановено в нарушение на материалния и процесуалния закон. Иска се отмяна на обжалваното решение и
съответно отмяна на наказателното
постановление. Претендират се разноски.
Ответникът по касационната жалба, чрез процесуалния
си представител, счита жалбата за неоснователна. Претендира юрисконсултско
възнаграждение и прави възражение за прекомерност на поисканите от касационния
жалбоподател разноски.
Представителят на прокуратурата дава заключение, че
въззивното решение е правилно.
След като обсъди оплакванията в жалбата,
становищата на страните и събраните по делото доказателства и след касационна
проверка съгласно чл. 218 от АПК, Административният съд намира следното:
Касационната жалба е подадена в законния срок, от
надлежна страна и производството е процесуално допустимо.
Разгледана по същество, жалбата е неоснователна.
С оспореното решение Районен съд – Русе e потвърдил
НП 11-01-182 от
29.10.2020 г., издадено от Директора на АДФИ, с което на М.Х.М. в качеството му
на длъжностно лице като председател на ОбС-Ветово за мандат 2015-2019г., на
основание чл.128 ЗПФ вр. параграф 1 т.27 и параграф 2 ДР на ЗПФ вр.чл. 32, ал.
1, т. 1 от Закона за държавната финансова инспекция (ЗДФИ) е наложено
административно наказание „глоба“ в размер на 200 (двеста) лева
Нарушението, довело до прилагане на тази санкционна
разпоредба според, с оглед на възприетите от въззивния съд констатациии на актосъставителя,
според събраните гласни доказателства и становището на АНО, на база приложената
преписка съдържаща множество писмени доказателства, е на чл. 128 от Закона за
публичните финанси (ЗПФ). Съгласно тази разпоредба, не се допуска извършването
на разходи, натрупването на нови задължения за разходи и/или поемането на ангажименти за разходи, както и започването на
програми или проекти, които не са предвидени в годишния бюджет на общината.
Приетата от въззивния съд фактическа
обстановка е съответна на приложените писмени и гласни доказателства. Въззивният съд е посочил, че е
безспорно установено/ а и по фактите липсва спор/, че:
Касационният жалбоподател има качеството на
Председател на ОбС-Ветово за мандат
2015-2019г., избран е с Решение № 03 от
заседание на Общински съвет-Ветово, проведено на 09.11.2015 г.
С Решение № 23 от заседание на Общински
съвет-Ветово, проведено на 04.12.2015 г. М. , в качеството си на председател на
ОбС-Ветово е бил упълномощен да сключва договори за правна защита и съдействие
с адвокат при образуване на съдебни дела срещу ОбС-Ветово, да определя адвоката
и размера на неговото възнаграждение, като е възложил на Кмета на Община Ветово
да изплаща на процесуалния представител уговорената сума по посочения в
договора начин и срок.
При извършена проверка от инспектори към
АДФИ било установено, че към 14.11.2016 г., между Общински съвет гр. Ветово,
представляван от неговия председател – касатора М. и адвокати М. Карачорова и
Т. Бойчева от АК-Русе, бил сключен договор за правна защита и съдействие №
0142356 от 14.11.2016г. с предмет обжалване на Решение № 27/27.10.2016 г. по
АД№ 236/2016 г. на АдмС-Русе пред ВАС и договорено възнаграждение за двамата
адвокати в размер на общо 1200. 00 лв, платимо по банков път до 14.11.2016г. и
изпратено на Кмета на Община Ветово с писмо вх.№ 06-105-306/16.11.2016г.
Същевременно от писмените доказателства се
установява и наличието на сключен договор за правна защита и съдействие №
0142353 от 11.10.2016г., с предмет процесуално представителство по по АД№
236/2016 г. и договорено възнаграждение за двамата адвокати в размер на общо
1200.00 лв. платимо еднократно по посочена банкова сметка ***.10.2016г., който
договор е изпратен на Кмета на Община Ветово с писмо вх.№ 06-105-281 /
12.10.2016г.за извършване на плащане.
РРС е установил/ което като
факт не е било спорно/, че в периода от 25.01.2016 г. до 11.10.2016 г. между
Общински съвет гр. Ветово, представляван от неговия председател и посочените
адвокати, били сключени шест договора за правна защита и съдействие, по които
общото договорено възнаграждение било в размер на 9700 лв. Така към момента на
сключване на договора за правна защита и съдействие от 14.11.2016г. Община
Ветово е имала бюджет за 2016 г., приет с Решение № 173 по Протокол №
15/29.07.2016 г. на Общински съвет-Ветово. С оглед на посоченото решение на ОбС-Ветово
в бюджета на Община Ветово, за Общински съвет-Ветово в §§ 10-20 "Външни
услуги" били заложени 10000. 00 лв.
Въз основа на така
установеното в оспореното решение съдът е извел извод за съставомерно по чл.128
ЗПФ нарушение , извършено от касатора в качеството му на длъжностно лице –
Председател на Общински съвет-Ветово изразяващо се в поет ангажимент за разход
за 2016 г. в размер на 900 лв. /разликата между заложения бюджет от 10 000. 00
лв. и общите разходи за правна защита в размер на 10 900. 00 лв. /, непредвиден
в бюджета на Община Ветово за 2016 г.
В тази връзка настоящата
инстанция счита доводите за липса на качество на длъжностно лице у
жалбоподателя,чиято отговорност е именно в това му качество като Председател на
ОбС-Ветово за неоснователни. Съгласно чл.93 т.1б.а и б. б НК на М. е възложена
ръководна работа в служба на учреждение/ ОбС-Ветово/ Съгласно чл. 25 от ЗМСМА, той осъществява ръководни,
властнически, представителни и контролни функции, свързани с дейността на
общинския съвет. Според определението дадено в чл.
93, т. 1, буква а" от НК,
длъжностно лице е лице, на което е възложено да изпълнява със заплата или
безплатно, временно или постоянно, служба в държавно учреждение, с изключение
на извършващите дейност само на материално изпълнение, а съгласно б.“б“
длъжностно лице е това на което е възложена ръководна работа в обществена
организация. Общинския съвет е орган на местно самоуправление /чл.18 ЗМСМА /,
чиято компетентност е свързана с реализиране на задачите и целите на чл.17 и
чл.21 ЗМСМА в това число да определя политиката за изграждане и развитие на
общината ,включително и относно общинското
имущество, общинските предприятия, общинските финанси, данъци и такси,
общинската администрация
Решенията на общинските съвети, с които се приема
бюджетът на общината, са общи административни актове (ОАА). Същите подлежат на
предварително изпълнение по силата на закона (чл. 180, ал. 1 от АПК). Т.е.
решението, с което е приет бюджетът подлежи на изпълнение от адресатите си,
въпреки, че не е влязло в законна сила, с оглед на данните за неговото
обжалване и независимо от това, че на касационния състав е известно ,че с
влязло в сила решение по адм.д. 1164 от 16.10.2019г. на ВАС, решението ,с което
е приет бюджета е отменено окончателно.
Несъмнено съм 14.11.2016г. приетия с Решение № 173
по Протокол № 15 от 29.07.2016 г. на Общински съвет – Ветово бюджет на Община
Ветово за 2016г. подлежи на изпълнение от адресатите му, в това число и
ОбС-Ветово, тъй като в дейност 1.123 „ Общински съвет“ по && 10-20
„Външни услуги“ са утвърдени разходи общо в размер 10 000лв.
Нещо повече, бюджета е приет на база предложение
,внесено именно от касатора. В тази връзка настоящата инстанция счита за
неоснователни твърденията на касационния жалбоподател, че не е бил наясно какъв
размер на договорените от него възнаграждения е бил изплатен от Кмета на Община
Ветово на база представените му договори за правна защита и коментираното по
горе решение на ОбС-Ветово № 03 от 09.11.2015 г. Изявлението на касационният
жалбоподател в с.з. от 14.04.2021г по настоящето дело еднозначно сочи, че той в
качество на Председател на ОбС-Ветово и като упълномощител на посочените негови
представители, се е явавал/ явявали на посочените в списъка от ответника дела. Т.е
в доверителните им отношения е имало ясно съзнание за размера на договореното
адвокатско възнаграждение. В тази връзка настоящата инстанция счита за
неоснователен довода, касаещ явно субективната страна на нарушението за липса
на яснота относно размера на договореното адвокатско възнаграждение. Нещо
повече, отговорността на касатора е ангажирана за поемане на ангажимент за
разход, надвишаващ предвидения в общинския бюджет, а не за извършване на
разход.
Съответно, действията на наказаното лице в
качеството му на Председател на ОбС-Ветово по сключване на договор за правна
защита и съдействие с избрани от него адвокати и уговорено от него
възнаграждение на стойност 1200лв. / над възможно допустимите от 300лв./, е
поел ангажимент за разход за 2016 г. над 900лв. , без
същият да е предвиден в Годишния бюджет на Община Ветово за 2016 г. /обстоятелство,
което не е спорно и се доказва от материалите по преписката/, нарушава нормата
на чл. 128, ал. 1 от ЗПФ. Съобразно тази правна норма, не се допуска извършването
на разходи, натрупването на нови задължения за разходи и/или поемането на
ангажименти за разходи, както и започването на програми или проекти, които не
са предвидени в годишния бюджет на общината.
Същината на спора е свързан с твърдението за
нарушение на материалния закон, тъй като касационния жалбоподател М. в
качеството си именно на Председател на ОбС-Ветово, не е разпоредител на
общински бюджет,респ.не е наказателно отговорен по чл.128 ЗПФ.
На първо място нормата се намира в раздела
на ЗПФ ,касаещ изпълнение на бюджета и не сочи субект на отговорност, тъй като
е общо запираща- да не се извършват разходи или да не се поемат ангажименти за
такива, които не са предвидени в общинския бюджет, за разлика от нормата на
чл.98 ЗПФ, която безспорно касае друг субект, а именно кмета на Общината.
Систематичното й място обаче касае вече приет бюджет, при които съответните
бюджетни организации ,какъвто е и ОбС следва да се съобразяват с размерите на
разходите в съответната част на бюджета им. Безспорно чл.122 ЗПФ сочи ,че
изпълнението на общинския бюджет се организира от кмета на общината чрез кметовете
на кметства, райони и чрез ръководителите на бюджетни звена, финансирани от и
чрез общинския бюджет.
Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 6 от ЗМСМА,
Общинският съвет като колективен орган приема и изменя годишния бюджет,
осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му. Разпоредбата определя
правомощието на общинския съвет да определи какви приходи ще бъдат събирани и
какви разходи ще бъдат извършвани от общината през съответната година като това
следва да стане по точно определения от ЗПФ и Наредбата на ОбС ред и естествено
с оглед правомощието да приема и изменя годишния бюджет на общината, е да
осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му.
Разходите за издръжка на Общинския съвет са
предвидени в общинския бюджет. Кметът на общината е органът, който организира
изпълнението на общинския бюджет, съгласно чл. 44, ал. 1, т. 5
от ЗМСМА
и чл. 7, ал. 5 от ЗПФ. Ето защо по силата
на чл. 11, ал. 3 от ЗПФ, той е и
първостепенен разпоредител с бюджета на общината. Изрично е посочено в чл. 122, ал. 1 от
ЗПФ,
че изпълнението на общинския бюджет се организира от кмета на общината чрез
кметовете на кметства, райони и чрез ръководителите на бюджетни звена,
финансирани от и чрез общинския бюджет. Определено ОбС Ветово ,който е
ръководен от касатора, е финансиран от общинския бюджет на Община Ветово. Общинския
съвет се обслужва от администрацията на общината, захранва се със средства от
общинския бюджет, а няма свой собствен, самостоятелен бюджет, с който да може
еднолично и неконтролирано да се разпорежда. На практика сключвайки процесния/
а и други такива/ договор за правно съдействие и то не с един, а с двама
адвокати/ макар ,че е ноторно известно, че се присъждат като разноски
възнаграждение само за един адвокат- чл.78 ал.1 ГПК/ касатора е поел ангажимент
за разход в противоречие на изискването за финансова дисциплина, на финансиран от
общински бюджет орган за местно самоуправление извън одобрените и изпълняеми
разходи.
Практиката на ВАС неизменно и
последователно поддържа становището, че общинският съвет не е правосубектна
единица, различна от общината и не може чрез своя председател да встъпва в
гражданскоправни отношения с облигационен характер по аргумент от чл. 25 и чл. 21, ал. 1, т. 3 от ЗМСМА. Доколкото Общинският
съвет е административен орган, орган на местно самоуправление и съответно като
такъв - страна по административни дела, а не със статут на самостоятелно ЮЛ и съответно няма
самостоятелен бюджет,
в какъвто смисъл са разпоредбите на чл. 15, ал. 1 и чл. 29а, ал. 1 от ЗМСМА, то всички разходи по
неговата издръжка, както и материално техническото му осигуряване и
административно функциониране,са за сметка на общинския бюджет и общинската
администрация, т.е.неговия бюджет е част от бюджета на Община Ветово, а председателя на
Общинския съвет като негов ръководител и представляващ е длъжен да се съобрази
с предвидените от приетия от ОбС-Ветово бюджет в частта разходи за външни услуги.
Безспорно Кметът на общината е органът, който изпълнява решенията на общинския
съвет, организира изпълнението на общинския бюджет и осигурява
организационно-техническото му обслужване, съгласно разпоредбите на чл. 44, ал. 1, т. 5, т. 7 ЗМСМА и чл. 29а ЗМСМА, но в случая не се
касае за негово действие или бездействие и не се касае за негови действия като
първостепенен разпоредител на бюджетни средства/ напротив приложеното
постановление на Специализираната прокуратура на РБ сочи, че е изпълнявал и изплащал
, след осъдителни решения договорените възнаграждения/.
В тази връзка с оглед на характера на
вмененото нарушение с формата на изпълнително деяние „ поемане на ангажимент за
разход, надхвърлящ определения в общинския бюджет за 2016“ е без значение, че законодателят не е придал
качество на разпоредител с бюджет (първостепенен или второстепенен) на
общинския съвет или неговия председател, най-малкото поради факта, че приетия именно по
предложение на касатора бюджет в частта на разходите на ОбС-Ветово, го
задължава да го изпълнява и да не поема ангажименти за разходи ,надхвърлящи
предвидените за това. Именно в тази връзка е и нормата на чл.32 от ЗДФИ
Съгласно § 1, т. 27 от ДР към
ЗПФ
"Поети ангажименти за разходи" са клаузи
на договори, разпоредби на нормативни и административни актове, съдебни и
арбитражни решения, които обвързват
бюджетните организации с бъдещи плащания за разходи и/или нови задължения
за разходи с определима стойност, с изключение на: разходите за персонал,
пенсии и приравнени на тях плащания, лихви по дълга (включително по
гарантирания от държавата и общините дълг), както и разходите за данъци и други
публични държавни и общински вземания.
Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 3
от ЗМСМА
Общинският съвет избира и освобождава своя председател. Сред лимитативното
изброяване принципно не е включено правомощие за общинския съвет да предоставя
право на председателя си да сключва каквито и да било договори от облигационен
характер.Независимо, че АНО и въззивният съд са се позовали на Решение № 03 от
заседание на Общински съвет-Ветово, проведено на 09.11.2015 г. , което не е
атакувано , както и че настоящата инстанция не може на направи косвен съдебен
контрол, вкл. и за нищожност на посоченото решение, от което касатора черпи
своите правомощия да сключва договори с определени еднолично от него адвокати,
с оглед на посочената за нарушена норма на чл.128 ЗПФ и чл.32 от ЗДФИ, касаеща
финансовата дисциплина, следва да се подчертае с оглед възраженията на
жалбоподателя, че всички решения на общинския съвет, за чието изпълнение е
необходимо възникване на гражданскоправни отношения, се изпълняват от кмета на
общината, който встъпва в тях като неин представител. Що се отнася до
председателя на общинския съвет, той има правата по чл. 25 от ЗМСМА. Визираното в т. 6
на цитираната норма правомощие на председателя на ОбС да го представлява пред
външни лица и организации, посочено сред основанията за вземане на посоченото решение
и сключването на договорите за адвокатска защита с уговорените хонорари, именно
от бюджета на Общината, не включва права за сключване на облигационни
съглашения. Но дори да се приеме ,с оглед на влязлото в сила решение на ОбС за
делегиране на права, то М. именно в качеството му на Председател на ОбС-Ветово,
чийто бюджет като ОбщСъвет е определен от приетото решение за приемане на
бюджета на Общината, е бил длъжен да се съобрази с границите в него и да не
поема ангажимент за рахдо,надхвърлящ одоборените такива/ в което в същност се
изразява и неговото деяние/и именно за това е ангажирана отговорността му за
нарушаване на финансовата дисциплина по чл.32 ЗДФИ. Следва и да се отчете, че за
правното обслужване на общинския съвет е налице възможност в звеното по чл. 29а от ЗМСМА да бъде назначено
лице с необходимите образование и професионална квалификация, което да
подпомага правно работата на този орган и при необходимост да го представлява в
съдебни производства. Като орган на местно самоуправление общинският съвет не
може самостоятелно и неконтролирано да участва в гражданския оборот като страна
в едно гражданско правоотношение, свързано със задоволяване на нужди на
населението или с осъществяване на дейност по управление на имуществото на
общината, както е станало в случая и с което е нарушена финансовата дисциплина
при поемането на разходи, извън предвидените. Участник в гражданския оборот от
името и за сметка на общината може да бъде единствено и само кметът на
общината, след санкция на общинския съвет при необходимост, както и
определените от съвета второстепенни разпоредители с бюджетни средства, имащи
качеството на самостоятелни субекти с юридическа обособеност. Принципно ЗМСМА не урежда и
възможност общината да встъпва в граждански правоотношения чрез председателя на
общинския съвет/ Решение № 2727 от 20.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7885/2019
г., III о/.
Цитираните законови разпоредби водят до
категоричния извод, че със сключването от страна на Председателя на ОбС-Ветово
на процесния/ ,а и на много други, съгласно приложената справка/ договор за
правна защита и съдействие с уговарянето на посоченото адвокатско
възнаграждение и то за двама адвокати , е създадено задължение за Община Ветово
за публичен разход от бюджета на общината, надхвърлящ приетия с решението на
ОбС-Ветово бюджет за“ външни услуги“, респ. е и създадено задължение за кмета
на общината, с което е нарушена финансовата дисциплина. Кметът на общината е
органът, който има задължението да изпълнява решенията на общинския съвет, да
организира изпълнението на общинския бюджет и да осигурява
организационно-техническото обслужване на общинския съвет, съгласно
разпоредбите на чл. 44, ал. 1, т. 5, т. 7 ЗМСМА и чл. 29а ЗМСМА, но определено в
изпълнение на задълженията си по чл.122 и чл.128 ЗПФ не може и да извършва
разходи, извън предвидените в бюджета.
По този начин е нарушена и нормата на чл. 128, ал. 1
от ЗПФ,
вменяваща забрана за извършване на разходи, които не са предвидени в годишния
бюджет на общината, както и натрупването на нови задължения за разходи и/или
поемането на ангажименти за разходи, които не са предвидени в годишния бюджет
на общината. Жалбоподателят като председател на ОбС-Ветово, представляващ същия
орган е обвързан с разходите ,които са предвидени в гласувания бюджет на
Общинския съвет. Поемайки ангажимент за нови и надхвърлящи бюджета на ОбС
разходи, независимо, че не е изпълнител на бюджета, но като председател на
ОбС-Ветово, който съвет е на бюджетна издръжка от средства на общински бюджет ,
с действията си М. е нарушил именно забраната на чл.128 ЗПФ, още повече, че
поетите разходи не са свързани с правомощията му по чл.25 ЗМСМА. По изложените съображения са неоснователни възраженията
за липса на качество на наказателно отговорно лице.
Съдебният състав на РС - Русе е приложил правилно
материалния закон. Решението му се явява правилно и като такова следва да се остави
в сила
Касационната инстанция счита, че наведените доводи
за нарушения на процесуалните правила, посочени като противоречия във волята на
решаващият съд, не са основателни. Ясна и еднозначна е волята на РРС по
отношение на всички наведени в жалбата основания и при извършената проверка за
спазването на изискванията на ЗАНН в проведеното административнонаказателно
производство. АУАН и НП са в съответствие с този закон. Същите са постановени
от оправомощени лица, в кръга на тяхната материална и териториална
компетентност, при спазване на изискванията за форма и съдържание. Посочените в
НП фактически обстоятелства са безспорно установени в хода на съдебното производство.
Правилно са приложени и относимите законови разпоредби към установеното
административно нарушение. Не са налице допуснати съществени процесуални
нарушения, спазен е материалният закон. Липсва противоречие между мотиви и
диспозитив.Решението е подробно ясно и обосновано, при липса на отклонение във
формалната логика с ясно изразена воля при подробно обсъждане на възраженията
при разглеждане на делото, поради което е валидно и следва да бъде оставено в
сила
С оглед изхода на делото пред касационната инстанция и
на основание чл.63, ал.5, във вр. с ал.3 от ЗАНН в полза на ответника по
касация -АДФИ следва да бъде присъдено юрисконсултско възнаграждение, чийто
размер съдът определя на 80 лева.
Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2 и чл.
222, ал. 1 от АПК, съдът
Р Е Ш И :
ОСТАВЯ В
СИЛА Решение № 260065
от 27.01.2021 г., постановено по АНД № 2031/2020 г. по описа на Районен съд -
Русе,
ОСЪЖДА М.Х.М. ЕГН ********** *** да заплати
на Агенция за държавна финансова инспекция-София сумата от 80 лева – юрисконсултско възнаграждение.
Решението е окончателно.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.