Решение по дело №485/2025 на Административен съд - Плевен

Производството е по реда на чл.145 и сл. от Административно-процесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл.124 ал.1 от Закона за държавния служител (ЗДСл).

Делото е образувано по жалба от И. Д. В. от гр.Плевен, чрез адв.С. Д. от САК, против Заповед №РД-11-419/02.04.2025г. на Председателя на Управителния съвет на АПИ, с която на основание чл.100 ал.1 т.2 и ал.3 от ЗДСл оспорващата е отстранена от длъжността Началник на отдел ИРД, ОПУ-Плевен към АПИ-София, за времето от 02.04.2025г. до приключване на дисциплинарното производство.

В жалбата са наведени доводи, че заповедта е издадена при изключително съществено нарушение на административно-производствените правила, при противоречие с материалния закон и в несъответствие с целта на закона. Твърди се, че заповедта е бланкетно формулирана и не съдържа изискуемите законови реквизити. Твърди се още, че от буквалния прочит на разпоредбата на чл.100 ал.1 т.2 от ЗДСл е видно, че административният орган може да отстрани държавния служител в хипотезата на провеждащо се дисциплинарно производство срещу него, но не е длъжен да го направи, т.е. органът действа при условията на оперативна самостоятелност, а не обвързана компетентност. В тази връзка се счита, че органът следва да изложи мотиви, въз основа на които е взел решението за временно отстраняване от работа. Сочи се, че в конкретният случай е налице пълна липса на мотиви, както и са нарушени основни принципи в административния процес – принципите на съразмерност и на истинност. Посочва се, че неспазването на изискването за излагане на мотиви, когато органът е овластен да реши въпроса по свободна преценка, съставлява основание за отмяна на административния акт според т.2 от Тълкувателно решение №4/22.04.2004г. по т.д.№ТР-4/2002г. Счита се, че това тълкувателно решение на ВАС не е изгубило своето действие, като при липса на установено нещо различно в разпоредбата на чл.100 ал.1 от ЗДСл, то приложение намира общия процесуален закон – АПК и неговите правила. Сочи се съдебна практика. Твърди се още, че е нарушено изискването за изясняване на факти и обстоятелства по чл.35 от АПК, както и принципите по чл.4 и чл.7 от АПК. В заключение се моли за отмяна на оспорената заповед. Претендират се разноски. В допълнение към жалбата се посочва, че е налице правен интерес от оспорване на заповедта, тъй като за периода на временното отстраняване лицето не е получавало трудово възнаграждение.

От ответника не е депозиран писмен отговор по жалбата.

В открито съдебно заседание оспорващата не се явява, представлява се от адв.Д., който излага доводи за незаконосъобразност на заповедта. Моли за нейната отмяна и претендира присъждане на разноски, съобразно представен списък.

Ответникът в съдебно заседание не изпраща представител. По делото е депозирано писмено становище от процесуален представител, в което се излагат съображения за неоснователност на жалбата. Прави се възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение.

Административен съд - Плевен, четвърти състав, като обсъди събраните по делото доказателства, поотделно и в тяхната съвкупност, съобрази доводите на страните и извърши цялостна проверка на оспорения акт във връзка с правомощията си по чл.168 от АПК, приема за установено следното:

Жалбата е подадена в законоустановения срок, доколкото заповедта е връчена на 03.04.2025г., а жалбата срещу нея е подадена чрез административния орган на 14.04.2025г., от активно легитимирано лице и при наличие на правен интерес от търсената защита, поради което е допустима.

Разгледана по същество, жалбата е основателна.

От фактическа страна съдът приема за установено следното:

До Председателя на УС на АПИ е изготвен Доклад изх.№93-01-2410/02.04.2025г. от Главен секретар на АПИ и Председател на дисциплинарния съвет към АПИ, с който е направено предложение за образуване на дисциплинарно производство на служители от ОПУ Плевен, а именно К. Т. – началник отдел АО и И. В. – началник отдел ИРД. В доклада е посочено, че предложението се прави във връзка с настъпил тежък пътен инцидент на 31 март 2025г. на отсечка между селата Радомирци и Телиш, находяща се в обслужваната територия на ОПУ Плевен и установяване на евентуално извършени дисциплинарни нарушения от служителите, изразяващи се в това, че в качеството им на началници на отдели в ОПУ Плевен не са упражнили достатъчен контрол, съгласно вменените им с длъжностна характеристика задължения по ремонт и поддръжка на обслужваната от ОПУ Плевен републиканска пътна мрежа и съответния административен контрол.

Във връзка с горното е издадена Заповед №РД-11-416/02.04.2025г. от Председателя на УС на АПИ, с която е образувано дисциплинарно дело за извършени дисциплинарни нарушения от И. В. – началник отдел ИРД в ОПУ Плевен, които се изразяват в това, че във връзка с настъпил тежък пътен инцидент на 31 март 2025г. на отсечка между селата Радомирци и Телиш, находяща се в обслужваната територия на ОПУ Плевен се допускат евентуално извършени дисциплинарни нарушения от Върбенова, изразяващи се в това, че в качеството й на началник отдел ИРД в ОПУ Плевен не е упражнила достатъчен контрол, съгласно вменените й с длъжностна характеристика задължения по ремонт и поддръжка на обслужваната от ОПУ Плевен републиканска пътна мрежа. В заповедта е определен срокът за разглеждане на дисциплинарното дело и постановяване на решението – 30 работни дни, считано от датата на издаване на акта, като председателят на дисциплинарния съвет да представи решението на Председателя на УС на АПИ.

Във връзка с констатираните нарушения на служебните задължения, на основание чл.93 ал.1 от ЗДСл до Върбенова е изпратена Покана за писмени обяснения в тридневен срок от получаването й, както и за изслушване на устните обяснения на 04.04.2025г. В поканата е посочено, че при неизпратени писмени обяснения в срок и неявяване на изслушването, ще се счита, че е налице отказ за даване на обяснения.

От Председателя на УС на АПИ е издадена Заповед №РД-11-419/02.04.2025г., с която на основание чл.100 ал.1 т.2 и ал.3 от ЗДСл и във връзка с образувано дисциплинарно дело със Заповед №РД-11-416/02.04.2025г. И. В., заемаща длъжността Началник отдел ИРД в ОПУ Плевен към АПИ, е отстранена от работа, за времето от 02.04.2025г. до приключване на дисциплинарното производство. В заповедта изрично е отразено, че на основание чл.100 ал.3 от ЗДСл лицето не получава заплата за времето, през което е било отстранено.

Именно тази заповед е предмет на съдебен контрол в настоящето производство.

Между страните не съществува спор, че към датата на издаване на оспорената заповед И. В. е заемала длъжността Началник отдел „Инвестиционно-ремонтни дейности“ в ОПУ-Плевен към АПИ-София по силата на служебно правоотношение.

По делото е приложена и длъжностна характеристика за длъжността Началник отдел „Инвестиционно-ремонтни дейности“ в ОПУ-Плевен към АПИ-София.

От фактическа страна по делото се установява още, че със Заповед №РД-11-458-1/09.04.2025г. на Председателя на УС на АПИ е прекратено дисциплинарното дело срещу И. В..

Установява се също, че със Заповед №ЧР-СП-339/09.04.2025г. на Председателя на УС на АПИ е прекратено служебното правоотношение на И. В. за длъжността Началник отдел ИРД в ОПУ Плевен към АПИ, считано от 09.04.2025г. Заповедта е обжалвана от Върбенова и е образувано адм.дело №413/2025г. по описа на Административен съд Плевен, което не е приключило с влязъл в сила съдебен акт.

Приложена е и Заповед №РД-02-17-906/18.03.2025г. на Министъра на регионалното развитие и благоустройство, с която на Й. В. - Председател на УС на АПИ е разрешено да ползва 5дни редовен платен годишен отпуск, считано от 31.03.2025г. до 04.04.2025г., като по време на отпуската ще бъде заместван от С. Д. Н. – член на УС на АПИ.

Така установеното от фактическа страна води до следните правни изводи:

Съгласно чл.100 ал.1 т.2 от ЗДСл, държавният служител може да бъде временно отстранен от работа от органа по назначаването, когато срещу него е образувано дисциплинарно дело.

Заповедта е издадена от компетентен орган – председател на УС на АПИ, при условията на заместване, видно от Заповед №РД-02-17-906/18.03.2025г., който съгласно чл.21г т.2 от Закона за пътищата е орган по назначаването и освобождаването на служителите на Агенцията.

Заповедта е издадена в писмена форма, но в нарушение на разпоредбата на чл.59 ал.2 т.4 от АПК, поради липса на надлежни мотиви и при допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила. Съображенията за това са следните:

От съдържанието на нормата на чл.100 ал.1 т.2 от ЗДСл е видно, че същата е диспозитивна и преценката на органа по назначаване е при оперативна самостоятелност. Т.е. целта на разпоредбата е да ограничи възможността на лицето, срещу което е образувано дисциплинарното дело, да повлияе или да попречи, поради длъжността, която заема, на развитието на воденото дисциплинарно производство.

Според чл.169 от АПК, при оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове. Изискванията за законосъобразност на административните актове се съдържат в чл.146 от АПК.

В т.2 от ТР №4/22.04.2004г. на ВАС е прието, че в случаите, когато административният орган е овластен да реши въпроса по свободна преценка, необсъждането на възраженията и обясненията на заинтересованите граждани и организации, които пряко касаят решаващия въпрос, и/или неизлагането на мотиви съставляват основания за отмяна на административния акт по смисъла на чл.12 т.2 и т.3 от ЗВАС вр. чл.11 ал.1 и чл.15 ал.1 и ал.2 т.3 от ЗАП. Необходимостта и задължителността на излагането на мотиви при издаване на акт от административния орган са решени с разпоредбата на чл.15 ал.1 и ал.2 т.3 от ЗАП, като по този начин се дава възможност на адресата на акта и заинтересованите лица да научат какви са фактите, мотивирали органа, да приложи една или друга правна норма. Мотивите дават възможност на по-горестоящия административен орган и съда да извършат проверка за законосъобразност на акта. Липсата на мотиви във всички случаи е основание за отмяна на издадения административен акт. В случаите, когато административният орган действа при условията на обвързана компетентност, посочените в нормативния текст условия са такива за материална законосъобразност на административния акт. Когато органът действа при оперативна самостоятелност, предвидените нормативни условия също са задължителни. Обсъждането на възраженията и обясненията на заинтересованите граждани и организации, които пряко касаят решавания с административния акт въпрос, е негово задължение съгласно чл.11 ал.1 от ЗАП, който не въвежда различни режими при различните форми на компетентност на органа. Въпреки предоставеното от закона право на действие при оперативна самостоятелност неизлагането на мотиви по въпроса защо е избрано едно от няколкото възможни законосъобразни решения и/или необсъждането на възраженията и обясненията на заинтересованите граждани и организации, които пряко касаят решаващия с административния акт въпрос, съставляват съществени нарушения на административно-производствените правила и са основания за отмяна на акта. Актът се проверява по съдебен ред за неговата законосъобразност, а тя освен преценката дали органът не е нарушил съответните законови рамки включва в себе си и отговор на въпроса дали той не е упражнил превратно така предоставеното му право на оперативна самостоятелност и съответства ли взетото решение на целта на закона.

ТР №4/22.04.2004г. на ВАС не е загубило действието си, тъй като изискванията за уведомяване на заинтересованите страни и обезпечаването на възможността им за обяснения и възражения, съответно – обсъждането им от органа и излагането на мотиви са установени и в АПК, а именно чл.26, чл.35, чл.59 ал.2 т.4, чл.169 от АПК. След като нормата на чл.100 ал.1 от ЗДСл, който е специалния приложим закон, не установява изрично нещо различно, то приложение намира общия процесуален закон – АПК.

В процесната заповед за отстраняване от длъжност на Върбенова не се съдържат никакви мотиви относно необходимостта служителят да бъде отстранен от работа до приключване на дисциплинарното дело срещу него. Фактическите основания относно вероятността, заемайки длъжността, да може да повлияе на изхода на дисциплинарното производство не се съдържат и в заповедта, с която се образува това производство. Според Заповед №РД-11-416/02.04.2025г. за образуване на дисциплинарно дело, същата се издава за евентуално извършени дисциплинарни нарушения, изразяващи се в това, че в качеството й на началник отдел ИРД в ОПУ Плевен не е упражнила достатъчен контрол, съгласно вменените й с длъжностна характеристика задължения по ремонт и поддръжка на обслужваната от ОПУ Плевен републиканска пътна мрежа. Служебните задължения и правомощия на държавния служител са разписани в длъжностната характеристика, но в процесния случай не е отразено какви са нейните задължения и какво точно евентуално не е изпълнила, нито са посочени доказателствата, чрез които е установено това неизпълнение.

Поради липса на мотиви и в Заповед №РД-11-416/02.04.2025г. за образуване на дисциплинарно дело, от които да може да се установи защо административният орган е приел, че следва да отстрани държавния служител от заеманата работа до приключване на дисциплинарното производство, не намира приложение Тълкувателно решение №16/31.03.1975г. на ОСГК на Върховния съд.

Целта на мотивите е да се разкрият съображенията, по които е издаден административния акт, което от една страна дава възможност на съда да упражни ефективен съдебен контрол върху законосъобразността на акта, а от друга осигурява на страните – адресати или заинтересовани от него своевременно да организират защитата си. В този смисъл е съдебната практика – Решение №333/17.01.2022г. на ВАС по адм.дело №10537/2021г. Също така изискването за излагане на фактически основания, в случаите на оперативна самостоятелност, се съдържат и в т.7 от Постановление №4/22.09.1976г. по гр.д. №3/76г. на Пленума на ВС.

Следва да се посочи, че липсата на мотиви прави невъзможна и преценката за спазване на принципа за съразмерност/пропорционалност в случая. Според чл.6 от АПК, административните органи упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо, като административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която се издава актът. Когато с административният акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако по този начин се постига целта на закона. Когато са налице две или повече законосъобразни възможности, органът е длъжен да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото, като трябва да се въздържа от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъразмерими.

Нещо повече, принципът на правовата държава, залегнал в чл.4 ал.1 от КРБ изисква съразмерност/пропорционалност на въведените ограничения на индивидуални права и свободи. Принципите на пропорционалност и разумност гарантират съгласуваност между прилагането на закона и постигането на целта му, като се гарантира неговата справедлива употреба. Липсата на мотиви за издаване на процесния акт прави невъзможна преценката за спазване на принципа за пропорционалност и справедлива употреба на закона. Няма как да се установи налице ли е баланс между ограниченото с заповедта право на труд на Върбенова като държавен служител и общият/ общественият интерес, чийто изпълнител се явява държавният служител.

Необходимо е да се посочи също, че по делото не са налични доказателства административният орган да е уведомил държавния служител за началото на производството по издаване на оспорената заповед и да му е дадена възможност за обяснения и възражения в разумен срок, като изпратеното писмо от 02.04.2025г. до лицето за представяне на писмени обяснения касае заповедта за прекратяване на служебното правоотношение. Процесната заповед е издадена в деня на образуване на дисциплинарното дело срещу Върбенова. Т.е. налице е допуснато съществено нарушение на административно-производствените правила, което също е основание за отмяна на заповедта за отстраняване от работа.

С оглед на изложеното, жалбата на И. В. е основателна, а оспорената от нея заповед следва да бъде отменена.

При този изход на делото и своевременно направено искане за разноски следва в полза на И. В. да се присъдят направените по делото разноски в общ размер на 1010лева, от които 10лв. платена държавна такса и 1000лева договорено и заплатено в брой адвокатско възнаграждение. Възражението за прекомерност е неоснователно, тъй като адвокатското възнаграждение е съобразено с чл.8 ал.3 от Наредба №1/2004г. за възнагражденията за адвокатска работа.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 предл.второ от АПК, съдът

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ Заповед №РД-11-419/02.04.2025г. на Председателя на Управителния съвет на АПИ, с която на основание чл.100 ал.1 т.2 и ал.3 от ЗДСл И. Д. В. от гр.Плевен е отстранена от длъжността Началник на отдел ИРД, ОПУ-Плевен към АПИ-София, за времето от 02.04.2025г. до приключване на дисциплинарното производство.

ОСЪЖДА Агенция „Пътна инфраструктура“-София да заплати на И. Д. В. от гр.Плевен, ул.“Георги Кочев“ №63, ет.4, ап.12, [ЕГН], направените по делото разноски в размер на 1010лева /хиляда и десет лева/.

Решението подлежи на обжалване с касационната жалба, чрез Административен съд Плевен, пред Върховен административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

Препис от решението да се изпрати на страните.