РЕШЕНИЕ
№ ……….
Гр. Варна, ………………... 2020 година
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд –
гр. Варна, Трети състав, в открито съдебно заседание на деветнадесети ноември две
хиляди и деветнадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Дарина
РАЧЕВА
при секретаря Калинка Ковачева и с участието на
прокурора от
ВОП , като разгледа докладваното от съдията адм. дело № 2592 по описа на Административен
съд – гр. Варна за 2019 година, за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по чл. 145 и следв. от АПК, вр.
чл. 186, ал. 4 от ЗДДС.
Образувано
е по жалба от „Либретиста“ ЕООД – с. К., обл. Варненска, ЕИК *****,
срещу Заповед № 290-ФК/13.08.209 г. на Началника на отдел
„Оперативни дейности“ – гр. Варна в ГД „Фискален контрол“ при ЦУ на НАП, с
която на дружеството е наложена принудителна административна мярка
„запечатване“ на обект – механа „Калимански хан“ в с. К., ул. „В.“ *** и забрана
на достъпа до него за срок от 30 дни.
В жалбата се твърди, че прилагането на принудителна
административна мярка е правно оправдано единствено при наличието на състояние
на непосредствена опасност, което е условие за законосъобразността на
принудителната мярка. Жалбоподателят счита, че заповедта не съдържа мотиви
относно наличието на непосредствена опасност и кои обществени отношения биха
били засегнати от нарушението, освен това конкретната мярка не съответства на
целта на закона и нарушава принципа на съразмерност. Жалбоподателят посочва, че
липсват мотиви относно срока за налагане на мярката. Позовава се и на
непоправими последици от мярката за дружеството, предвид естеството на
съхраняваната и предлагана за продажба стока, която е бързоразваляща се. Моли
за отмяна на заповедта и присъждане на направените в производството
съдебно-деловодни разноски.
Ответникът в производството, Началник на отдел
„Оперативни дейности“ – гр. Варна в Главна дирекция „Фискален контрол“ при ЦУ
на НАП изразява становище за
неоснователност на жалбата. Твърди, че дружеството многократно е извършвало нарушения
на Наредба № Н-18/2006 г., за което е било санкционирано. Моли заповедта да
бъде потвърдена като правилна и законосъобразна.
Съдът, след като се
съобрази с изложените в жалбата основания, доводите на страните и събраните
доказателства, приема за установено следното:
Жалбата е подадена в
срока по чл. 149, ал. 1 от АПК от лице с правен интерес от обжалването, поради
което се явява допустима. Разгледана по същество жалбата е основателна.
Предмет на обжалване е Заповед № 290-ФК/13.08.209 г. на Началника на отдел „Оперативни
дейности“ – гр. Варна в ГД „Фискален контрол“ при ЦУ на НАП, с която на
дружеството е наложена принудителна административна мярка „запечатване“ на
обект – механа „Калимански хан“ в с. К., ул. „В.“ *** и забрана на
достъпа до него за срок от 30 дни на основание чл. 186, ал. 1, т. 1, б. а) и
чл. 187, ал. 1 и 4 от ЗДДС.
От обстоятелствената част на обжалваната заповед се
установява, че при контролна покупка на стоки на 10.08.2019 г. в 12,28 ч в
обекта било извършено плащане в брой на сума 7,50 лева, за което не бил издаден
фискален бон от наличното в обекта устройство, а нефискална бележка в 12,25 ч. Тези
обстоятелства са квалифицирани като нарушение на чл. 25, ал. 1, вр. чл. 3, ал.
1 от Наредба № Н-18/13.12.2006 г. Въз основа на това административният орган
приема, че са налице предпоставки за прилагане на принудителна административна
мярка по чл. 186, ал. 1, т. 1 б. а) от ЗДДС за срок от 30 дни.
Като
мотиви за продължителността на срока на принудителната мярка е посочено, че нарушението
е повторно, предвид влязлото в сила на 29.03.2019 г. Наказателно постановление
№ 411189-F463754/21.02.2019 г., и в
случая се прилага чл. 187, ал. 4 от ЗДДС. Изложени са и съображения за тежестта
на нарушението, за
фискалната дисциплина и целта на ПАМ да гарантира, че всички лица ще спазват
законовите норми, че при неналагане на ПАМ има възможност от извършване на нови
нарушения и ще настъпят значителни и труднопоправими вреди за фиска. Конкретно
е описано, че за да бъде създадена
нормална организация за отчитане на дейността от търговеца и да бъде променен
начинът на извършване на дейността, е необходим определен
срок, като прекият резултат е правилно отразяване на оборота, спазване
отчетността на относимите към ФУ документи и предаване на изискуемите данни към
НАП, а индиректният – недопускане на вреда за фиска.
От представените в
преписката документи се установява, че при проверка в обекта на 10,08.2019 г. в
12,28 ч е извършена контролна консумация на обща стойност 7,50 лева, платени в
брой от орган по приходите, за която не е издаден касов бон от наличния и
функциониращ касов апарат, а нефискален бон от принтер. След засичане на
касовата наличност е установена положителна касова разлика от 7,35 лева, при
отчетен касово оборот от 0,00 лева. Констатациите са отразени в протокол серия
АА № 0352412 от същата дата. На 23.08.2019 г. е съставен акт за установяване на
административно нарушение по чл. 25, ал. 1, т. 1, вр. чл. 3, ал. 1 от Наредба №
Н-18/2006 г., както и акт за установяване на административно нарушение по чл.
33, ал. 1 от същата наредба във връзка с нерегистрирана във фискалното
устройство операция за служебно въведени суми за разликата от 7,35 лева. За
двете нарушения са издадени наказателни постановления от 24.09.2019 г.
С писменото становище
на ответника по делото са представени Наказателно постановление № 411189-F463754/21.02.2019 г., влязло в законна сила на 29.03.2019 г., с което
дружеството е санкционирано за нарушение на чл. 25, ал. 1, т. 1 от Наредба №
Н-18/2006 г., извършено на 22.12.2018 г., и Наказателно постановление № 444639-F486480/27.06.2019 г., за нарушение на чл. 25, ал. 1, т. 1, вр. чл. 3 от
Наредба № Н-18/2006 г., извършено на 03.05.2019 г., за което няма данни за
влизане в сила. За последното нарушение е издадена заповед за налагане на ПАМ
запечатване за срок от 10 дни от 08.05.2019 г., потвърдена с решение на
Административен съд – Варна по адм.д. № 1458/2019 г. На съда е служебно известно обстоятелството, че до датата на приключване на
устните състезания това решение не е влязло в сила поради наличието на висящо
производство по касационно обжалване пред Върховния административен съд.
След като разгледа оплакванията, изложени в
жалбата, доказателствата по делото, становищата на страните и в рамките на
задължителната проверка по чл. 168 от АПК, съдът приема следното:
Жалбата е допустима, като подадена в срока по
чл. 149, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс, вр. чл. 186, ал. 3 от ЗДДС, от лице с правен интерес – адресат на акта.
Като индивидуален административен акт по смисъла
на чл. 21, ал. 1 от АПК, заповедта следва да отговаря на изискванията на
законосъобразност по кодекса – да е издадена от компетентен орган, при спазване
на установената форма и процедура, при правилно приложение на материалния закон
и в съответствие с целта на закона.
Съдът намира, че обжалваният акт е издаден от
компетентен орган – Началник на отдел „Оперативни дейности“ – гр. Варна в
Главна дирекция „Фискален контрол“ при Централно управление на Националната
агенция за приходите,
на когото съгласно Заповед № ЗЦУ-ОПР-16/17.05.2018 г. на Изпълнителния директор на НАП е възложено
издаването на заповеди за налагане на ПАМ по чл. 186 от ЗДДС.
Не се установяват съществени нарушения на
административно-производствените норми при издаване на акта. Обжалваният акт
отговаря на изискванията за писмена форма и съдържа фактическите и правните
основания за издаването си в достатъчно подробен вид, позволяващ съдебен
контрол.
Правното
основание за налагане на обжалваната принудителна административна мярка е чл.
186, ал. 1, т. 1 б. „а” от ЗДДС, съгласно който запечатване на обект за срок до
един месец се прилага на лице, което не спази реда или начина за издаване на
съответен документ за продажба, издаден по установения ред за доставка/продажба.
Освен
това правно основание, в заповедта е посочен и чл. 187, ал. 1 и ал. 4 от ЗДДС,
като с текста на изр. последно от чл. 187, ал. 4 от ЗДДС е обоснован срокът на
запечатването, а именно един месец, поради наличието на повторно нарушение.
Съдът намира, че обжалваната
принудителна мярка е немотивирана, наложена при неправилно приложение на
материалния закон и в нарушение на целта
на закона.
Материалноправното
основание на принудителната административна мярка е чл. 186 от ЗДДС, който
предвижда условията и начина за налагане, както и за обжалване на
принудителната мярка. В конкретния случай административният орган се позовава
на чл. 186, ал. 1, т. 1 б. а) от ЗДДС, като от доказателствата по делото
безспорно се установява, че дружеството не е изпълнило задължението си да
издаде съответен документ за продажба, издаден по установения ред.
Според твърденията на
ответника, при констатиране на административно нарушение на реда за отчитане на
оборотите в търговските обекти административният орган е длъжен във всеки
случай да наложи принудителна мярка по чл. 186 от ЗДДС. Дори това да е така,
при определяне на срока на мярката административният орган действа в условията
на оперативна самостоятелност, като законът определя възможна продължителност
на принудата до един месец, без да фиксира критериите, които административният
орган трябва да приложи.
От своя страна чл.
187 от ЗДДС урежда начина и условията за прилагане на принудителната мярка и за
нейното прекратяване, тоест последиците от налагане на мярката. Той не
предвижда самостоятелно нито условия, нито срок за налагане на мярката, както
твърди в обжалваната заповед административният орган. Чл. 187, ал. 4, изречение
последно от ЗДДС се отнася до последващите действия на органа след налагане на
мярката, но не и до определянето й. Поради това, обстоятелството, че в него е
посочен едномесечен период между запечатването и отпечатването на обекта в
случай на повторно нарушение не означава, че срокът за налагане на мярката при
повторно нарушение винаги и задължително е само 30-дневен. Ако смисълът на чл.
187, ал. 4, последно изречение от ЗДДС беше, че винаги при повторно нарушение
срокът на мярката се определя на 30 дни, това би било посочено изрично от
законодателя в чл. 186 от ЗДДС, който урежда срока на мярката. В случая
административният орган е приложил по аналогия чл. 187, ал. 4, последно
изречение, каквато аналогия в производства за прилагане на държавна принуда е
недопустима. Ето защо позоваването на тази разпоредба като материалноправно
основание за определяне на срока на принудителната мярка е неправилно
приложение на материалноправната норма, която урежда единствено последиците от
налагане на мярката.
Предвид това, съдът
намира, че в обжалваната заповед липсват същински мотиви относно
продължителността на срока.
Такива мотиви в
обжалваната заповед липсват, като единственото позоваване на конкретни
обстоятелства е наличието на повторно нарушение, което според органа на
основание чл. 187, ал. 4 от ЗДДС го задължава да съобрази срока с тази
разпоредба, което по изложените по-горе съображения представлява неправилно
приложение на материалноправната норма. Дори и в случаите на повторност,
административният орган не е освободен от задължението при упражняване на
оперативната самостоятелност за индивидуализация на срока на принудителната
мярка да изложи достатъчно мотиви, които да позволят на съда да провери дали
органът е упражнил тази предоставена му оперативна самостоятелност правилно, в
обществена полза и в съответствие с целта на закона, за каквато проверка
изрично го задължава чл. 146, т. 5 от АПК.
Останалите мотиви са общи съображения, идентични до последната
точка с мотивите по предходната заповед за налагане на принудителна
административна мярка на същото дружество за същото по вид нарушение, в който
случай обаче срокът е определен на 10 дни, а не на 30 дни.
Мотивите във връзка с
продължителността на срока следва да посочват конкретни обстоятелства, въз
основа на които административният орган е направил извода, че мярката ще
постигне целта на закона именно когато е наложена в съответния размер, както и
съждения относно засегнатите от акта и неговото изпълнение права и законни
интереси и съпоставка с целта, която следва да бъде постигната. Тези задължения
за административния орган следват от чл. 13 от АПК, който въвежда принципите на
последователност и предвидимост, според които административните органи трябва
своевременно да огласяват публично критериите, вътрешните правила и
установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност, и от
чл. 6, ал. 2 от АПК, който въвежда принципа на съразмерност, според който
административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни
интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, с която актът се
издава.
Съдът отбелязва, че
мотивите относно продължителността на наложената мярка не посочват никакви конкретни обстоятелства, освен общото
посочване, че нарушението е извършено повторно и от значение са тежестта на
извършеното нарушение, последиците от същото и необходимостта да се защити
обществения интерес и да се предотврати възможността за извършване на други
нарушения.
Тези мотиви са абстрактни, тъй като не е ясно как оценява органът тежестта на извършеното нарушение, какви са установените
последици от него и какви са изводите от тези конкретни факти.
Изложени са и общи съображения относно фискалната дисциплина, която
данъчнозадължените лица следва да спазват, от неуточнени факти е направен извод, че
деянието показва поведение на лицето, насочено срещу фискалната дисциплина и
организация в търговския обект, която няма за цел да спазва данъчното
законодателство, и необходимост от време за промяна в организацията на
дейността в конкретния обект. Направено е изявление, че при определянето на
срока е съобразен принципа на съразмерност, според който административният
орган упражнява правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо,
а срокът е съобразен с целената превенция за преустановяване на
незаконосъобразните практики в обекта и необходимото време за създаване на нормална
организация за отчитане на дейността от
търговеца. Както беше посочено по-горе, с напълно идентични мотиви при
предходното нарушение органът е наложил принудителната мярка за срок от 10 дни,
въпреки безспорните факти, че нерегистрираната стойност на продажбата тогава е
била неколкократно по-висока (а вероятно и последиците за фиска), и дружеството
е имало други задължения към бюджета, каквито в настоящия случай не са отразени.
При това положение съдът счита, че липсват
конкретни мотиви относно необходимостта
от административната принуда и специфичната нейна цел в случая. Не е ясно кое от
констатираните обстоятелства е мотивирало административния орган да достигне и
до извода, че дружеството укрива значителна
част от своите продажби, или че е въвело
организация, която няма за цел спазване на данъчното законодателство,
съответно тези твърдения са недоказани и не могат да обосноват необходимостта
от принудата. За да мотивира такива изводи, административният орган е следвало
да се позове на изводи от завършили ревизионни производства, да съпостави
стойността на неотчетената продажба с регистрираните дневни обороти от
предходни дни, разчетения оборот от фискалното устройство за определен минал
период или други достъпни при проверката данни.
Сами по себе си, изложените мотиви относно
продължителността на срока не
представляват същински мотиви, а общи формални изявления относно значимостта на
охраняваното обществено отношение, тежестта на извършеното нарушение (за която
не е ясно каква е според административнонаказващия орган), последиците от
нарушението (които също не са посочени) и необходимостта да се осигури защитата
на обществения интерес, като се предотврати възможността за извършване на нови
нарушения. Същите мотиви на практика се повтарят без изключение във всяка
от заповедите на административния орган, преминали през съдебния контрол на
настоящия състав, и могат да се отнасят за всеки търговец и всяка дейност,
независимо от конкретните констатации. Тези мотиви не съдържат никакъв
конкретен извод на административния орган каква е тежестта на нарушението,
какви са последиците от него и какви са
спецификите, налагащи точно такъв срок на запечатване на обекта и следващи от
необходимостта за осигуряване на обществения интерес.
Мотивите относно съразмерността също са
напълно формални, като за съда остава напълно неясно по какъв начин
твърдението, че „административният орган упражнява правомощията си по разумен
начин, добросъвестно и справедливо“ обосновава извод, че принудителната мярка
не засяга права и законни интереси в по-голяма степен от необходимото за целта,
за която се налага, каквото е изискването на чл. 6, ал. 2 от АПК.
Ориентир
за проведена изобщо преценка за съразмерност от страна на органа липсва, като в
същото време липсват и законоустановени или обявени от администрацията
критерии, вътрешни правила или установена практика за определяне на срока
съобразно задължението на административния орган по чл. 13 от АПК за
последователност и предвидимост при упражняване на своята оперативна
самостоятелност. На
съда е служебно известно, че в изобилната практика на същия административен
орган определяният срок на запечатването варира от 3 до 14 дни, без всякаква възможност от практиката да
бъде изведено работещо правило как се определя срокът и без всякаква връзка с
размера на неотчетените продажби. Това създава опасност от произволно
упражняване на оперативната самостоятелност на административния орган да
определя срока на принудителните мерки, което при липсата на всякакви реални
мотиви за определянето му, препятства възможността на съда да извърши преценка
относно съответствието на наложената мярка с целта на закона.
Съдът намира, че наложената мярка е
незаконосъобразна и като несъответна на целта на закона. Преценката за
съответствие на ПАМ с целта на закона следва да се извършва в съответствие със
спецификите на мерките във всяка конкретна хипотеза на
нарушение по чл. 186, ал. 1 от ЗДДС. Налагането на принудителната
административна мярка в конкретния случай не отговаря на нито една от целите на
ПАМ, които са закрепени в ЗАНН. Съобразно изричния текст на чл. 22 от ЗАНН, който урежда общите
правила, относими към ПАМ, принудителните административни мерки могат да имат за цел да
предотвратят или да преустановят нарушението,
както и да предотвратят или да отстранят вредните последици от него. Тоест законодателят изрично е предвидил, че
принудителната административна мярка задължително е свързана с конкретно
нарушение и неговите вредни последици и не може да изпълнява цели, свързани с
нарушенията „по принцип“ или „изобщо за в бъдеще“, и още по-малко, „да осуети
възможността на дееца да извърши други
противоправни деяния“, както твърди ответникът.
Предотвратяването
и преустановяването на нарушенията по принцип и за в бъдеще е цел и задача на
правната уредба,
тоест на законодателя и останалите нормотворчески органи. Принудителните
административни мерки нямат и не могат да имат характер на санкция и на тях не
могат да бъдат възлагани посочените в мотивите на обжалваната заповед функции „предупреждаване и превъзпитание на нарушителя и
възпитание и предупреждение върху останалите правни субекти“, които от своя страна са цел и задача на
административнонаказателната дейност. В
случая, специалната превенция е осъществена чрез наложените за извършените административни
нарушения имуществени санкции в значителни размери.
Съдът намира, че при издаване на обжалваната
заповед административният орган е действал в нарушение на принципа на съразмерност, и по-специално на правилото, закрепено в член 6, ал. 5 от АПК,
съгласно което административните органи трябва да се въздържат от актове и
действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел.
Приложената
мярка преди всичко предотвратява извършването на
търговска дейност в
обекта и реализирането на
приходи от
нея. Освен че ограничава правата на търговеца, това води и до пропуснати приходи
за държавата от данъчни и осигурителни плащания, като се има предвид, че никъде
в законодателството не е уредена презумпция, че бъдещата дейност на търговеца
ще бъде в нарушение на правилата за отчитане на продажбите. В случая, административната
принуда засяга не само права на данъчнозадълженото лице, но и интересите на
фиска от извършване на регистрирани продажби, в резултат от които да бъдат
генерирани данъчни приходи, поради което административният орган е следвало да
претегли тези противоречиви интереси и да мотивира защо за фиска е по-важно
търговецът да не работи тридесет дни и какви противоправни деяния ще бъдат
предотвратени за този период, съпоставени със значителната и трудно поправима
вреда от неотчетената продажба на стойност 7,50 лева.
Въз основа на всичко гореизложено, съдът приема, че заповедта
е необоснована,
издадена в противоречие
с целта на закона и в нарушение на принципа за съразмерност, поради което
следва да бъде отменена.
При този изход на производството в
съответствие с направеното искане, в полза на дружеството следва да бъдат
присъдени направените разноски в размер на 50 лева за платена държавна такса и 300 лева за адвокатско възнаграждение.
По гореизложените съображения и на основание чл. 172
от АПК, съдът
РЕШИ:
ОТМЕНЯ по жалба от „Либретиста“ ЕООД – с. К., обл. Варненска, ЕИК *****, срещу Заповед №
290-ФК/13.08.209 г. на Началника на отдел „Оперативни дейности“ –
гр. Варна в ГД „Фискален контрол“ при ЦУ на НАП, с която на дружеството е
наложена принудителна административна мярка „запечатване“ на обект – механа „Калимански хан“ в с. К., ул. „В.“ *** и забрана на достъпа до него
за срок от 30 дни.
ОСЪЖДА Националната
агенция за приходите да заплати на „Либретиста“ ЕООД – с. К., обл. Варненска,
ЕИК *****, сумата 350 (Триста и петдесет) лева.
Решението подлежи на
обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването
му на страните.
Съдия: