Определение по адм. дело №498/2025 на Административен съд - Русе

Производството е по чл.45, ал. 4 вр.чл.21а от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ .

Образувано е по жалба от Областен управител на Област Русе срещу решение № 657/26.06.2025г. на Общински съвет Русе по протокол № 22/26.06.2025г. със съдържание : „ 1. Насрочва конкурс за избор на обществен посредник на територията на Община Русе, 2. Избира комисия от 11 члена, която да проведе конкурс с посочени поименно членове, 3. Възлага на председателя на ОбС-Русе да обяви конкурса публично чрез електронните и печатни медии най-малко 1 /един месец/ преди провеждането на конкурса“, като се иска отмяната на това решение.

Твърди се, че оспореното Решение № 657/26.06.2025 г. е прието в нарушение на административнопроизводствените правила, на материалния закон и Правилника за организацията и дейността на обществения посредник на територията на община Русе, тъй като не са били налице правни и фактически основания за насрочване на конкурсна процедура за избор на нов обществен посредник. Сочи, че в мотивите на Докладна записка с вх. № 06С-757/09.06.2025 г. на Общински съвет - Русе е записано информативно, че действащият обществен посредник е избран с Решение № 1325 от 18.05.2023 г., което на практика не съдържало определяне на срок на пълномощията му, които са възникнали с полагането на клетва съгласно чл. 8, ал. 5 от Правилника и в тази връзка се оспорва твърдението на вносителят на предложението, като мотиви на решението, че съобразно §2 от Преходните и заключителни разпоредби на Правилника на 18.05.2025 г. е изтекъл 2 годишния срок на мандат, за който е избран първия общественият посредник. Оспорващият счита, че Общинският съвет без да се произнася изрично е приел, че са били прекратени пълномощията на избрания обществен посредник,но без да приеме изричен акт за предсрочното им прекратяване или за прекратяване поради изтичане на предварително посочен срок. Твърди, че в Правилника липсва изрична норма, която да посочва, че прекратяването на пълномощията на обществения посредник, неправилно посочен като „омбудсман“ настъпва по силата на нормативния акт с изтичането на съответния срок и в тази връзка е допуснато нарушение на закона, тъй като не би могло да се пристъпи към провеждане на нова процедура за избор на следващ обществен посредник без изрично да са прекратени пълномощията на действащия към момента. От друга страна сочи, че само Общинският съвет е компетентен да приеме такъв административен акт за прекратяване на пълномощията, тъй като само той може да извършва избор на обществен посредник в Общината съгласно чл.21а, ал.1 от ЗМСМА.

В този смисъл в жалбата се твърди непълнота и необоснованост и немотивираност на оспореното решение и противоречие на материален закон по следните обобщени аргументи, като не се твърди липса на компетентност и неспазен кворум: 1.Общинският съвет е следвало да приеме изричен акт за прекратяване на пълномощията на обществения посредник, поради липсата на изрична разпоредба в ЗМСМА и в подзаконовия нормативен акт с местно значение (правилник), която да указва, че по силата на закона се считат за автоматично прекратени пълномощията на действащия обществен посредник след изтичането на срока, за който е избран, 2. Липсата на акт за прекратяване засяга правата на лицето, изпълняващо длъжността обществен посредник, тъй като то не е уведомено по надлежния ред, че органът по избора прекратява пълномощията му, съответно му е отнета гарантираната от закона възможност за защита - да възрази и/или да обжалва пред съд и са нарушени негови права и законни интереси, 3. Неправилно позоваване на §2 от Преходните и заключителни разпоредби на Правилника (двугодишен срок), а не чл. 9, ал. 1 (четиригодишен срок) от същия подзаконов нормативен акт, респ. липса на правни и фактически основания за насрочване на конкурс за избор на следващ обществен посредник в Община Русе, 4. Излагат се доводи за липсата на основания за приемане на §2 от Преходните и заключителни разпоредби на Правилника, уреждаща кратък 2-годишен срок на мандат при избиране на първия обществен посредник. В този смисъл се поставя под въпрос дали кандидатът, избран с Решение № 1325/18.05.2023 г. на Общински съвет - Русе, е „първият обществен посредник", тъй като това не е изрично записано в текста на решението по изора му, за да се приеме , че срокът за изпълнение на правомощията от лицето е 2 години съгласно цитирана нормата на §2 от ПЗР на Правилника, която е посочена в споразумение № 20 от 09.06.2023 г., сключено между избрания кандидат и кмета на общината на основание чл. 8, ал. 8 от Правилника. Твърди, че макар и подписването на подобен договор да е предвидено в Правилника, включването в него на 2-годишен срок на основание §2 от ПЗР на Правилника е неправилно и в противоречие със съдържанието на Решение № 1325/18.05.2023 г. и Решение № 1217/24.01.2023 г. на Общински съвет - Русе, където липсва разпореждане относно продължителността на изпълнение на правомощията на избрания кандидат. Така косвено се оспорват разпоредби от приетия Правилник за организацията и дейността на обществения посредник на територията на община Русе с подробно развити съображения, като се акцентира на липсата на волеизявление на ОбС-Русе за прекратяване на правомощията на действащия обществен посредник, предхождащо решението за насрочване на нов конкурс.

В допълнителни съображения жалбата се поддържа, като се уточнява, че не се оспорва изборът на комисия, а решението в неговата цялост. Позовавайки се на ТР № 5/10.12.2008г. по т.д. 20/2007г. на ВАС областният управител счита оспорването за допустимо. Сочи, че оспореното Решение № 657/26.06.2025 г.на ОбС-Русе има организационен характер, чрез което се насрочва конкурс, определя се конкурсна комисия и се възлагат действия за публично оповестяване. Сочи, че това са действия с правно значение, засягащи обществения интерес и функционирането на обществения посредник и попада в обхвата на съдебен контрол.Същевременно сочи, че оспореното решение е общ административен акт и се иска отмяната му на посочените основания на чл.146 т.3 и т.4 АПК.

След като съобрази изложеното в жалбата и събрания по делото доказателствен материал, Административен съд Русе, намира за установено следното от фактическа и правна страна:

Решение № 657/26.06.2025 г.на ОбС-Русе по Протокол№ 22 е прието на основание чл.21а, ал.1 от ЗМСМА и чл.6 и сл. от Правилника за организацията и дейността на обществения посредник на територията на Община Русе и Докладна записка вх. № ОбС-757 от 09.06.2025 г. на Общински съвет - Русе.

Пълният текст на Решение № 657 по Протокол № 22 от 26.06.2025 г. на Общински съвет Русе е следният:

„1. Насрочва конкурс за избор на обществен посредник на територията на Община Русе.

2. Избира комисия от 11 /единадесет/ члена, която да проведе конкурса за избор на Обществен посредник на територията на Община Русе, както следва: Д. И. - Председател, Й. С., А. М., Й. Д., Р. С., И. В., А. С., М. Д., Е. Н., Е. Д., А. Д..
3. Възлага на председателя на общинския съвет да обяви конкурса публично чрез електронните и печатни медии най-малко 1 /един/ месец преди провеждане на конкурса".

Видно от докладна записка вх. № ОбС-757 от 09.06.2025 г. на Общински съвет – Русе, вносителят – председател на ОбС-Русе е внесъл предложение за стартиране на процедура по избор на обществен посредник и приемане на решение за насрочване на конкурс за избор на обществен посредник на територията на Община Русе с мотиви, че действащият обществения посредник е избран с решение № 1325 по протокол № 48/ 08.05.2023г на ОбС-Русе, когато и е положил клетва, като съгласно §2 от ПЗР на Правилника „ първият обществен посредник се избира с мандат 2 години“ и първият мандат е приключил. Посочил е, че съгласно чл.10 ал.5 от Правилника „ Общественият посредник продължава да изпълнява правомощията си до встъпване в длъжност на новоизбрания обществен посредник“.

Съгласно Протокол № 22, на заседанието на 26.06.2025 г. са присъствали 47 от общо 51 общински съветници. Предложението е докладвано и поддържано с аргументите на вносителя, че е изтекъл срока на мандата на обществения посредник, като съгласно Правилника той ще продължи да изпълнява функциите си до встъпването на нов, като в правомощията на ОбС е насрочването на конкурс. Решението е прието след извършено поименно гласуване по точка 32 от дневния ред, в което са участвали 41 общински съветници. Общинските съветници са гласували по предложения проект на решение както следва: „за" - 39 общински съветници, „против" - няма и „въздържали се" - 2, т.е прието е с квалифицирано мнозинство при изискуем кворум, което не се оспорва, както и не се оспорва правомощието на ОбС съгласно чл.21а ал.1 ЗМСМА и чл.6 и сл.Правилника за организацията и дейността на обществения посредник на територията на Община Русе.

В Правилника в чл.6, чл.7 и чл.8 е регламентирана процедурата за избор на обществен посредник- решение на ОбС след провеждане на конкурс от две части от специално създадена за целта комисия, изслушване от ОбС на допуснатите кандидати и приемане на решение с квалифицирано мнозинство.

С Писмо вх. № 08-01-68 от 03.07.2025 г., към което е приложен електронен документ, съдържащ Протокол № 22 от проведено заседание на Общински съвет Русе на 26.06.2025 г. от председателя на Общински съвет Русе на областния управител е изпратено и цитираното решение. Областният управител е изискал допълнителни документи относно приемането на Решение № 657/26.06.2025 г.на ОбС-Русе, които са представени в срок.

В резултат на проверката Областния управител установил, че Решение № 657 е незаконосъобразно, прието в нарушение на чл. 9. ал. 1 и чл. 10, ал. 1, т. 2 от Правилника за организацията и дейността на обществения посредник на територията на Община Русе (Правилника) във връзка с чл. 21а, ал. 3 от ЗМСМА и чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК и не е съобразено с Решение № 1325 по Протокол № 48 от 18.05.2023 г. на Общински съвет – Русе, поради и което е оспорено по реда на чл.45 ал.4 ЗМСМА в законоустановения 14 дневен срок.

С приложеното по преписката Решение № 1325 по протокол № 48/ 18.05.2023г. на ОбС-Русе за обществен посредник на територията на Община Русе е избран В. Д. Д. и е положил клетва. На 09.06.2023г. на основание чл.21 а ЗМСМА, чл.6 ал.1, чл.8 ал.5, ал.8, чл.23 ал.2 и §2 от ПЗР на Правилника за организацията и дейността на обществения посредник на територията на община Русе след влизане в сила на посоченото решение, между Община Русе, представлявана от кмета и избрания обществен посредник В.Д. е подписано споразумение за встъпване в длъжност за срок от 2 години на основание §2 от ПЗР на Правилника, считано от 12.06.2023г.

С решение по чл. 21а от ЗМСМА общинският съвет избира обществен посредник, а организацията и дейността му е мандатна и се урежда с правилник, приет от общинския съвет. Едноличната мандатна дейност изисква непрекъсваемост на функционирането й за съответния времеви порядък и в този смисъл е и чл.10 ал.5 от Правилника. Съгласно чл. 9 от Правилника - общественият посредник се избира за срок от 4 години, като не се допуска действието му за повече от два последователни мандата. Съгласно §2 от ПЗР на Правилника, приет с решение №60/22.05.2013г.,изм. с решение № 911/20.02.2014г. на ОбС-Русе „ Първият обществен посредник се избира с мандат 2 години“. В чл.10 от Правилника са разписани хипотезите на освобождаване от длъжност, в т.ч. изтичане на срока, за който е избран, както и хипотези на предсрочно прекратяване на мандат, като само за тях се изисква решение на ОбС с квалифицирано мнозинство, а хипотезите на оставка, смърт или осъждане се обявяват от председателя на ОбС.

При тези фактически установявания съдът прави следните изводи:

Действително съгласно чл.45 ал.4 от ЗМСМА областният управител упражнява контрол за законосъобразност на актовете на общинските съвети, т.е относно изискванията за компетентност, спазването на административнопроцесуалните правила и съответните материалноправни норми при издаването им, освен ако в закон е предвидено друго, без да обосновава наличието на правен интерес, като е прието, че правомощията на областния управител се отнасят за всички правни актове/решения/ на общинския съвет, без значение какъв е техният характер. В този смисъл са указанията в Тълкувателно решение № 5/10.12.2008 г. по тълк. дело № 20/2007 г. на ВАС. Той може да върне незаконосъобразните актове за ново обсъждане в общинския съвет или да ги оспорва пред съответния административен съд, като оспорването спира изпълнението на индивидуалните и на общите административни актове и действието на подзаконовите нормативни актове. По аргумент за противното от чл. 45, ал. 4, изречение трето от ЗМСМА, това оспорване не спира действието на други актове, извън индивидуалните и общите нормативни актове и действието на подзаконовите нормативни актове, с които е била формирана волята на общинския съвет при упражняване на правомощията му.

Процесуалната легитимация на областният управител да оспорва пред съд се отнася до юридически актове на ОбС. Спорът относно допустимостта на съдебен контрол на решенията на общинските съвети, разискван в мотивите на ТР 2/ 16.04.2013г по т.д. 4/2011г.на ОСК на ВАС се свежда до това, налице ли е административен акт по смисъла на АПК, или на специален закон, който подлежи на оспорване за законосъобразност пред съд - по аргумент на чл. 159, т. 1 АПК, довършен административен акт ли е разглежданото решение на общинския съвет или е етап на друг краен административен акт – чл.21, ал. 5 АПК, изключена ли е възможността да бъде оспорено това решение по съдебен ред по силата на обща разпоредба- чл.64 и чл.21 ал.5 АПК или чл.21а ал.3 ЗМСМА.

Няма спор, че на контрол за законосъобразност ще подлежат само актове по смисъла на АПК, в това число и волеизявления, с които се декларират или констатират възникнали права и задължения, когато е от значение за признаване, упражняване или погасяване на права и задължения. Оспореното решение не съдържа подобно волеизявление. По същество основна част от аргументите на Обл.управител са за липса на изричен текст в оспореното решение, че правомощията на обществения посредник са прекратени поради изтичане на мандат, макар и това да са мотивите към решението, което е било основание да се поиска допълване на оспореното решение .

Оспореното решение има за предмет насрочване на конкурс за избор на обществен посредник на територията на Община Русе, като за целта е избрана комисия от 11 /единадесет/ члена, която да проведе конкурса и се възлага на председателя на общинския съвет да обяви конкурса публично чрез електронните и печатни медии най-малко 1 /един/ месец преди провеждане на конкурса.

Оспореното решение противно на твърдението на обл.управител не е общ адм.акт по смисъла на чл.65 от АПК- не се засягат права, задължения или законни интереси на неопределен брой лица и определено не отговаря на характеристиките на чл.21 ал.1 и ал.2 АПК.

Както самият областен управител посочва това е „ организационно решение“ по процедура и като такова не подлежи на самостоятелно оспорване .

Според чл. 21, ал. 5 от АПК „Не са индивидуални административни актове волеизявленията, действията и бездействията, когато са част от производствата по издаване или изпълнение на индивидуални или общи административни актове или са част от производствата по издаване на нормативни актове. Не са индивидуални административни актове волеизявленията, с които се обявяват условията за участие в състезателно административно производство по издаването на индивидуални административни актове, освен ако в специален закон е предвидено друго“. Съгласно чл.64 от АПК административнопроизводствените волеизявления на административния орган по издаване на акта не подлежат на самостоятелно обжалване, освен ако в този кодекс или в специален закон е предвидено друго. Всъщност, в доктрината както проф. Д. Х., така и проф.К.Л., проф.И. Т. Административен процес, 2018г. стр. 158/, посочват чл. 21, ал. 5 АПК не създава нищо различно в сравнение с чл. 21, ал. 1 – тя само уточнява и конкретизира това, което недву­смислено следва и от ал. 1 – а именно, че актовете, които не пре­дизвикват материалноправни последици, не са индивидуални административни актове, като предизвикването на процесуални последици по принцип не е основа­ние за самостоятелно обжалване.

В оспореното решение противно на становището на обл.управител дори не са обявени условията на състезателната процедура и не е общ адм.акт, а поставя началото на процедура, която се извършва по приетите правила в Правилника от конкурсна комисия и приключва след публично изслушване с решение на ОбС, което като краен акт е ИАА. Виждането на оспорващия, че на­чалото на производството за издаване на индивидуален административен акт се поставя от общ административен акт е правно неиздържано. А всъщност това е процесуалният акт, с който се слага началото на производството по издаване на индивидуален административен акт. Именно този акт е неделима част от динамичния фактически състав, от който последова­телно възникват следващите процесуални действия. Те поставят началото на производството и съответствието им със законовите изисквания би следвало да се разглежда само в светлината на законосъобразността на крайния акт за приключване на производството (бил той за определяне класиране или прекратяване на процедурата).

Твърденията за незаконосъобразност на текстове от Правилника целят недопустим косвен съдебен контрол, а оспореното волеизявлението на колективния орган за местно самоуправление като административен орган не притежава белезите на индивидуален или общ акт. Избора на комисия и възлагането като задължение към председателя на ОбС- Русе за обяваването на конкурса в публичното пространство също не е адм.акт, а част от процедура, която не подлежи на оспорване и е в рамките на оперативната самостоятелност на ОбС Русе за делегиране на задължения в рамките на бъдещо административно производство и има характер на организационен и вътрешнослужебен акт.

Оспореното решение в правомощията на ОбС, като част от цялостната процедура по насрочване и провеждане на конкурс за заемане на длъжност обществен посредник, не подлежи на самостоятелно обжалване съобразно нормата на чл. 64 от АПК и чл.21 ал.5 АПК, доколкото и специалният закон –чл.21а от ЗМСМА, не е предвидил подобно изключение.

Поради изложеното и на основание чл.159 т.1 АПК съдът

ОПРЕДЕЛИ:

ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ жалба, подадена от Областен управител на Област Русе срещу решение № 657/26.06.2025г. на Общински съвет Русе по протокол № 22/26.06.2025г. със съдържание : „ 1. Насрочва конкурс за избор на обществен посредник на територията на Община Русе, 2. Избира комисия от 11 члена, която да проведе конкурс с посочени поименно членове, 3. Възлага на председателя на ОбС-Русе да обяви конкурса публично чрез електронните и печатни медии най-малко 1 /един месец/ преди провеждането на конкурса“, като се иска отмяната на това решение.

ПРЕКРАТЯВА производството по адм.дело 498/2025г по описа на АС-Русе.

Определението подлежи на обжалване в 7 дневен срок от съобщаването с частна жалба пред ВАС при заплащане на д.т. от 30 лева по сметка на ВАС