Решение по дело №530/2025 на Административен съд - Плевен

Производството е по чл. 208 и следващите от Административно-процесуалния кодекс вр. чл.63в от Закона за административните нарушения и наказания.

Образувано е по касационна жалба на Председателя на Сметната палата, чрез юрисконсулт Б. срещу Решение № 238/17.04.2025 г. на Районен съд – Плевен, постановено по а.н.д. № 2266/2024 г. по описа на съда.

С решението си съдът е отменил НП № ЗОП-82#4/05.11.2024г. на Председателя на Сметната палата, с което на Г. Л. С. от гр. Плевен на осн. чл. 247 ал.1 от ЗОП (ДВ бр. 86/2018г., в сила от 01.03.2019г.) е наложено административно наказание „глоба“ в размер на 10 000 лв. за нарушение на чл.2 ал.2 от ЗОП вр. чл. 59 ал.2 от ЗОП (ред. ДВ- бр. 13/2016г.), затова че на 04.07.2023г. в гр. Плевен в качеството си на кмет на Община Плевен и публичен възложител на обществени поръчки с Решение № F393784/04.07.2023г. за откриване на „открита процедура“ за възлагане на обществена поръчка с предмет : „Текущ ремонт на уличната и пътната инфраструктура на територията на гр. Плевен, кметствата без самостоятелен бюджет, общинската пътна мрежа и местни пътища с три обособени позиции“ е одобрил обявлението за оповестяване откриването на процедурата и документацията за участие в обществената поръчка, с които е ограничил конкуренцията чрез включване на изискване, което необосновано ограничава участието на стопански субекти в обществената поръчка и което не е съобразено с предмета и сложността на обществената поръчка като е поставил изискване участниците да притежават регистрация в Централния професионален регистър на строителя към Камарата на строителите в Република България за изпълнение на строежи от минимум втора група, втора категория съгл. чл. 137 ал.1 т.2 б.“а“ и б. „и“ – пътища ІІІ клас от републиканската пътна мрежа, първостепенна улична мрежа І и ІІ клас и съоръженията към тях, както и тяхната реконструкция и основен ремонт, или еквивалентна - за чуждестранните лица, вместо минимално изискуемото вписване в регистъра в самостоятелна пета група с подразделение, съответстващо на КИД-2008 „Строителство“ на осн. чл. 6 от Правилника за реда за вписване и водене на Централен професионален регистър на строителя.

Касаторът обжалва решението с доводи за неговата неправилност поради нарушение на материалния закон – касационно отменително основание по чл. 348 ал. 1 т. 1 от НПК. Счита, че съдът избирателно е цитирал решение на СЕС по дело С-195/21г., и неправилно е приел, че НП не е съобразено с него, като възлагащият орган има свобода на преценка при определянето на критериите за подбор и предвид високата стойност на обществената поръчка е допустимо да бъдат поставени завишени изисквания към участниците, като това не води до ограничаване на конкуренцията. В решението на СЕС няма извод, че стойността на поръчката обуславя нейната специфика. Изрично в решението на СЕС се поставя условието „тези изисквания да са необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка, да са свързани с предмета на поръчката и да са пропорционални на този предмет.“ Неправилно РС – Плевен сочи, че в НП не е аргументирано защо поставеното изискване не е съобразено с предмета и сложността на обществената поръчка. Изрично е посочено в акта и в НП, че строителните дейности са с характер на текущ ремонт и могат да бъдат извършвани и от строители, които са вписани по чл. 6 от Правилника, а поставянето на по-високо изискване ограничава участието на тези лица. Не е ясно защо съдът приема, че това изискване е съобразено с предмета и сложността на поръчката. Обстоятелството, че в процедурата са участвали петима кандидати не представлява доказателство, че не е нарушена конкуренцията, защото при поставяне на минималните изисквания потенциално биха участвали още повече. Моли да се отмени решението на РС – Плевен и по същество да се потвърди НП като законосъобразно по изложените в него подробни мотиви. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Ответникът по касация – Г. Л. С. излага доводи за неоснователност на касационната жалба. Счита, че решението на РС – Плевен е правилно и законосъобразно и моли да се остави в сила, тъй като не е налице соченото нарушение и мотивите на съда са съобразени с решението на СЕС и българското законодателство и са обосновани. Поставеното към строителните фирми изискване е обосновано с необходимостта да се осигури качествено изпълнение на ремонтните дейности на пътната настилка. Всички, предвидени в обхвата на поръчката видове строителни работи се изпълняват и при строителство на нови улици и пътища и техните основни ремонти или реконструкция, затова е поставено изискване към участниците съобразно категорията на самите обекти и тяхната обществена значимост, с цел да се гарантира високо качество на изпълнението, което не може да се постигне с участието на лица, регистрирани в Камарата на строителите само за отделни видове работи съгласно класификатора на икономическите дейности в сектор строителство. По този начин се гарантира, че участниците са действащи фирми с необходимия професионален опит, капацитет и икономически възможности конкретно в областта на пътното строителство и могат да дадат нужните парични гаранции, обезпечаващи качествена работа и изпълнение в срок. С изискването не е ограничена конкуренцията, защото е постигнато високо ниво на конкуренция и по трите обособени позиции. Позовава се на мотивите в решението на СЕС, според което възлагащият орган има широко право на преценка при определянето на критериите за подбор и преценява свободно изискванията за участие, които от негова гледна точка са необходими, за да се гарантира по-специално изпълнението на поръчката със стандарт на качество, който той счита за подходящ и може да постави по-високи изисквания спрямо минималните нормативни изисквания.

Прокурорът от Окръжна прокуратура - Плевен дава заключение, че касационната жалба е неоснователна. Обжалваното решение е правилно, обосновано и законосъобразно, не са допуснати нарушения на материалния закон, поради което предлага да се остави в сила.

Настоящият състав на Административен съд – Плевен, като прецени допустимостта и основателността на касационната жалба, доводите на страните, както и след служебна проверка на осн. чл. 218 ал.2 АПК за валидност, допустимост и съответствие на решението с материалния закон, въз основа на установените факти, приема следното от правна страна:

Касационната жалба е подадена в срока по чл.211 ал.1 АПК, от надлежна страна и затова е процесуално ДОПУСТИМА.

Разгледана по същество, жалбата е НЕОСНОВАТЕЛНА.

Решението на Районен съд – Плевен е валидно, допустимо и правилно с оглед доказателствата по делото и закона.

Съдът е възприел изцяло за доказана от приложената административно-наказателна преписка и свидетелските показания установената и подробно описана в обстоятелствената част на акта и НП фактическа обстановка, която не се оспорва. За да отмени НП като незаконосъобразно, съдът се е позовал на решение на СЕС по дело С-195/21г., който приема за допустимо при възлагане на обществена поръчка възложителят да наложи като критерии за подбор по-стриктни изисквания от тези на националното право, стига те да са необходими, за да се гарантира, че кандидатът има техническите и професионални способности да изпълни възлаганата поръчка и да са пропорционални на този предмет. Счел е, че не е установено неравнопоставено или дискриминационно отношение спрямо икономическите оператори при възлагането на обществената поръчка, за да е налице нарушение на разпоредбата на чл.2 ал.2 вр. чл. 59 ал.2 ЗОП. Според първоинстанционния съд е неясно защо според наказващия орган поставеното изискване за вписването на участниците в обществената поръчка в Централния професионален регистър на строителите не е съобразено с предмета и сложността на обществената поръчка. Съдът се е съобразил обхвата на обществената поръчка по три обособени позиции със значителен обем от дейности и на значителна стойност. Затова е счел, че при разходването на такъв значителен ресурс е обосновано да бъдат поставени завишени изисквания към изпълнителите на обществената поръчка, като това не трябва да води до ограничаване на конкуренцията. А в случая е видно, че за възлагане на обществената поръчка са се конкурирали пет стопански субекта, като всички те са допуснати до участие и затова съдът не е констатирал нарушение на чл. 2 ал.2 ЗОП.

В заключение е направил извод за незаконосъобразност на НП, тъй като наказващият орган при проверката не се е съобразил с цитираното решение на СЕС и Директива 2014/24/ЕС, които позволяват свобода на преценка на възлагащия орган на етапа на определяне критериите за подбор.

Изложените от районния съд мотиви за отмяна на НП като цяло се споделят от настоящия касационен състав.

Разпоредбата на чл. 2 ал.2 ЗОП изяснява съдържанието на основен принцип при възлагане на обществените поръчки като забранява на възложителите да ограничават свободната конкуренция чрез включването на условия или изисквания, които дават необосновано предимство или необосновано ограничават участието на стопански субекти в обществените поръчки и които не са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на обществената поръчка.

Тези принципи са намерили конкретно изражение в останалите разпоредби на закона. Относно критериите за подбор в чл. 59 ал.1 ЗОП е посочено, че възложителят може да определи по отношение на кандидатите или участниците критерии за подбор, които се отнасят до: т.1. годността (правоспособността) за упражняване на професионална дейност; т.2. икономическото и финансовото състояние; т.3. техническите и професионални способности. Разпоредбата е диспозитивна и дава свобода на преценка на възложителя съобразно предмета на конкретната обществена поръчка какви изисквания за доказване на възможностите на кандидатите и гаранции за качеството на изпълнение на поръчката следва да постави във всеки конкретен случай. Оперативната самостоятелност на възложителя не е неограничена. Обективните й предели са очертани в чл. 59 ал.2 ЗОП – възложителите могат да използват спрямо кандидатите или участниците само критериите за подбор по този закон, които са необходими за установяване на възможността им да изпълнят поръчката. Поставените критерии трябва да са съобразени с предмета, стойността, обема и сложността на поръчката. Последното кореспондира с чл. 2 ал.2 ЗОП. В чл. 60 ал.1 ЗОП е предвидено за доказване на годност (правоспособност) за упражняване на професионална дейност, възложителите да изискват от кандидатите или участниците да са вписани в търговския регистър и/или в съответен професионален регистър, а за чуждестранни лица – в аналогични регистри съгласно законодателството на държавата членка, в която са установени.

В светлината на цитираното по-горе решение на СЕС и съобразно разпоредбите на националното законодателство, възложителите могат да поставят към изпълнителите изисквания за доказване на критериите за подбор, в това число за доказване на годност или правоспособност за изпълнение на дадена обществена поръчка и по-високи от минимално необходимите нормативни изисквания, при условие, че са необходими за установяване възможността им да изпълнят поръчката и са съобразени с предмета, стойността, обема и сложността на поръчката. Това означава във всеки конкретен случай законосъобразността на преценката на възложителя да бъде съобразена и обоснована с наличието на тези обстоятелства.

Предметът на поръчката е „Текущ ремонт на уличната и пътната инфраструктура на територията на гр. Плевен, кметствата без самостоятелен бюджет, общинската пътна мрежа и местни пътища в три обособени позиции“ с обща прогнозна стойност 11 000 000 лв. и представлява „строителство“ по смисъла на чл. 3 ал.1 т.1 ЗОП – изпълнение или проектиране и изпълнение на строителство, свързано с една от дейностите по Приложение №1 – т.45.23 обхваща всички дейности свързани с пътно строителство и ремонт на пътища, без значение дали се отнася за основен или текущ ремонт. В §2 т.51 от ДР на ЗОП е дадена легална дефиниция на понятието „строеж“ по смисъла на този закон – „строеж“ е резултатът от строителни работи или дейности в областта на строителството, който е достатъчен сам по себе си да изпълнява икономическа или техническа функция. Тази дефиниция по ЗОП обхваща както строителството, така и основния и текущ ремонт на сгради и съоръжения на техническата инфраструктура и се отличава от легалното определение за строеж по смисъла на §5 т.38 ЗУТ, в който се включват и всички надземни възстановителни работи на мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура, както и техните основни ремонти, за които се изисква издаване на разрешение за строеж на осн. чл. 148 ЗУТ. Съгласно чл. 151 ал.1 т.2 ЗУТ не се изисква разрешение за строеж за текущ ремонт и поддържане на елементите на транспортната техническа инфраструктура по чл. 64 ал.1, с който не се променят трасето и техническите характеристики. По тази причина е направено разграничението в ЗУТ на понятието „строеж“, включващ и основен ремонт, а текущият ремонт на сгради и съоръжения не представлява „строеж“ по смисъла на ЗУТ и за него не се изисква разрешение за строеж. Но по смисъла на ЗОП в обхвата на поръчката с предмет „строителство“ се включва, както изграждането на сгради и съоръжения, в т.ч. и на пътна инфраструктура, така и техния основен и текущ ремонт, което изисква от изпълнителите доказването на професионална компетентност и технически възможности за изпълнението на пътно-строителни работи.

Основните видове строителни работи, включени в предмета на обществената поръчка съгласно техническата спецификация са: подготвителни работи – фрезоване, разкъртване, изкоп и превоз; бордюри и тротоари – доставка и монтаж на различни видове бордюри, направа и ремонт на тротоарни настилки; пътна основа от инертни материали; подготовка на асфалтова настилка; асфалтиране – ръчно и машинно с неплътна и плътна асфалтобетонова смес; съоръжения – ремонт и направа на бетонови канали, РШ, оттоци; механизация и превози. Текущият ремонт, предмет на поръчката, включва основни видове дейности при строеж и ремонт на пътища.

Съгласно чл. 137 ал.1 ЗУТ в зависимост от характеристиките, значимостта, сложността и рисковете при експлоатация строежите се категоризират в отделни категории. Във втора категория по т.2 б. „а“ и б. „и“ попадат и пътища ІІІ клас от републиканската пътна мрежа, първостепенната улична мрежа І и ІІ клас и съоръженията към тях, както и реконструкцията и основния ремонт на строежите от тази категория. Както се изясни по-горе за текущ ремонт не се изисква разрешение за строеж и затова ЗУТ не го третира като строеж. Но по смисъла на ЗОП и текущият ремонт се включва в понятието строителство като предмет на обществена поръчка.

Според чл.3 ал.2 от Закона за камарата на строителите и чл. 4 от Правилника за реда за вписване и водене на Централния професионален регистър на строителя на вписване в регистъра подлежат строителите, които изпълняват строежи на територията на страната от първа до пета категория съгласно чл. 137 ал.1 от ЗУТ или отделни видове строителни и монтажни работи (СМР), посочени в Класификация на икономическите дейности (КИД-2008), позиция „Строителство“.

В НП не е посочено в коя група от КИД-2008 според наказващия орган следва да попадне текущия ремонт на пътища. В тази класификация с код 42 „строителство на съоръжения“ попада и строителството на пътища – с код 42.1 и не е ясно в коя друга от изброените групи следва да попадне текущия ремонт на пътната мрежа, предмет на обществената поръчка, предвид включените в поръчката различни видове СМР, относими към пътното строителство. Такива отделни видове работи не са изброени в КИД-2008 и не могат да се класифицират другаде, освен с посочения код 42.1, който съответства на строежи от втора категория.

Затова изводите на наказващия орган, че според нормативната уредба възложените строителни дейности с характер на текущ ремонт могат да бъдат извършвани и от строители, които са вписани в камарата на строителите за извършване на отделни видове СМР т.нар. пета самостоятелна група и притежаващи такова удостоверение, са необосновани и несъответни на действащата нормативна уредба.

Поставеното от възложителя изискване участниците да притежават регистрация в Централния професионален регистър на строителя към Камарата на строителите в Република България за изпълнение на строежи от минимум втора група, втора категория или еквивалент за доказване на професионалната годност (правоспособност) за изпълнение на поръчката с предмет „текущ ремонт на уличната и пътната инфраструктура“ с оглед включените в обхвата на поръчката различни видове СМР в пътното строителство е съобразено с нормативната уредба и е необходимо за установяване възможността им да изпълнят поръчката с посочения предмет и с необходимото качество, изискуемо от възложителя. Затова поставеният критерий, изискващ доказване на квалификация в областта на пътното строителство е съответен на предмета на обществената поръчка, нейната значителна стойност, обем и сложност и не е ограничителен. Доказателство за това е постигнатото много добро ниво на конкуренция, тъй като са подадени пет предложения и по трите позиции и всички участници са отговаряли на поставеното изискване. В този смисъл кметът на община Плевен в качеството си на възложител на обществената поръчка не е извършил нарушение на чл.2 ал.2 вр. чл. 59 ал.2 ЗОП при възлагането на строителството, затова издаденото НП е незаконосъобразно.

По тези съображения решението на Районен съд – Плевен е правилно, на са налице касационни основания за неговата отмяна и следва да се остави в сила.

Водим от горното и на основание чл. 221 ал.2 от АПК съдът

Р Е Ш И :

ОСТАВЯ В С. Решение № 238/17.04.2025 г. на Районен съд – Плевен, постановено по а.н.д. № 2266/2024 г. по описа на съда.

РЕШЕНИЕТО е окончателно.

ПРЕПИС от решението на осн. чл. 138 ал.1 АПК да се изпрати на страните и Окръжна прокуратура – Плевен.