Р Е Ш Е Н И
Е
№ 378
гр. Велико
Търново, 23.12.2022г.
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Великотърновският административен съд, Х-ти състав,
в публично заседание на двадесет и трети ноември две хиляди двадесет и втора година в състав:
Съдия: Ивелина Янева
при секретаря Д.
С., като разгледа докладваното от съдията И. Янева адм.дело N
554 по описа на Административен съд Велико Търново за 2022год., за да се произнесе, взе предвид:
Производството е по реда на чл. 145 и сл. от АПК.
Образувано е по жалба на П.С. *** Заповед №
РД-04-01-24 / 14.07.2022г., издадена от Областен управител на област с
административен център Велико Търново,
с която е прекратено служебното правоотношение с държавния служител на
основание чл.107, ал.1, т.5 от ЗДС. В
жалбата се твърди незаконосъобразност на оспорената заповед. Изложени са
подробни доводи за допуснати съществени нарушения на закона при издаване на
заповедта и липсата на соченото правно основание за прекратяване на служебното
правоотношение.
Моли се за отмяна на оспорания
административен акт и присъждане на сторените по делото разноски.
Ответната страна, чрез процесуалния си
представител, изразява становище за
неоснователност на жалбата. Моли за
потвърждаване на заповедта и присъждане на сторените по делото разноски.
Предмет
на настоящото съдебно производство e Заповед № РД-04-01-24
/ 14.07.2022г., издадена от Областен управител на област с административен
център Велико Търново, с която е прекратено служебното правоотношение с
държавния служител на основание чл.107, ал.1, т.5 от ЗДС.
След като разгледа оплакванията,
изложени в жалбата, доказателствата по делото, становищата на страните и в
рамките на задължителната проверка по чл.168 от
АПК,
административния съд приема за установено от фактическа страна следното:
П.С.Р. със
Заповед от 03.12.2001г. е назначена като държавен служител в Областна
администрация Велико Търново на длъжност старши юрисконсулт.
Със Заповед от
01.07.2007г. П.Р. е назначена на длъжност директор на дирекция Административно-правно обслужване,
финанси и управление на собствеността.
Съгласно
длъжностна характеристика на длъжността „директор на дирекция
Административно-правно обслужване, финанси и управление на собствеността“
контролиращ ръководител е областния управител, а пряк /оценяващ / ръководител е
главния секретар. Преките задължения на този държавен служител са:
1.
Осъществява непосредствено функционално ръководство на
дирекция Административно-правно обслужване, финанси и управление на
собствеността като планира, организира, координира и контролира дейностите и
служителите в дирекцията.
2.
Отговаря за изпълнението на функциите и задачите в
дирекцията, произтичащи от действащи нормативни актове, разпореждания на
висшестоящи органи и вътрешни нормативни актове с разпоредителен характер.
3.
Обезпечава, организира и ръководи ефективното
осъществяване на функциите и задачите, изпълнявани от дирекция Административно-правно
обслужване, финанси и управление на собствеността съгласно чл.15 и чл.16 от
Устройствения правилник на областните администрации и функционалната
характеристика на дирекцията.
4.
Ръководи методически и административно изпълнението на
конкретни задачи за постигане на целите, поставени от областен управител,
заместник областни управители и главен секретар.
5.
Отговаря за оперативното планиране на ниво дирекция,
бюджетно планиране и отчита изпълнението на целите и дейността на дирекцията
пред областен управител и главен секретар.
6.
Участва в стратегическо и оперативно планиране на ниво
областна администрация.
7.
Организира, съдейства и участва в разработването,
актуализацията на вътрешната нормативна уредба на Системите за финансово
управление и контрол, както и изготвя или съдейства за разработването на други
вътрешни правила и инструкции в областна администрация.
8.
Организира, координира и отговаря за идентифицирането,
анализа и оценката на рисковете на ниво дирекция, управление на риска на ниво
дирекция и документирането му в риск регистъра, въвеждане на контролни дейности
за управление на рисковете и ефективното им прилагане. Изпълнява и други задачи
съгласно утвърдената Стратегия за управление на риска на областна администрация
Велико Търново.
9.
Съгласува за законосъобразност всички документи,
индивидуални административни актове и вътрешни такива, изготвени и изходящи от
дирекция Административно-правно обслужване, финанси и управление на
собствеността.
10.
Оказва правна помощ за законосъобразното осъществяване
на правомощията на областния управител, осъществява и осигурява процесуалното
представителство пред органите на съдебната власт, изразява становища и
разработва предложения за решаване на правни проблеми, свързани с функциите на
областна управа.
11.
Разработва длъжностните характеристики на длъжностите
в дирекция Административно-правно обслужване, финанси и управление на
собствеността.
12.
Извършва безпристрастно и компетентно оценяването на
служителите в дирекцията за изпълнението на заеманите от тях длъжности съгласно
целите, процедурата, сроковете и критериите, регламентирани в Наредбата за
условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната
администрация.
13.
Осъществява контрол по спазването на дисциплината и
правилата на вътрешния трудов ред в дирекцията.
14.
Разпределя ежедневно насочената към него документация
чрез внедрената н администрацията система за документооборота и следа за
точното, своевременно и законосъобразно изпълнение на резолюциите, предоставяне
на административни услуги, обработка на писма, сигнали, жалби, предложения,
искания, молби и други.
15.
Организира и участва в дейности по Закона за
обществените поръчки.
16.
Контролира вписванията в Административния регистър по
отношение на структура, конкурси и правоотношения на служители в държавната администрация,
както и по отношение на предоставяните услуги. Вписва информация в ИИСДА
относно състоянието на администрацията и утвърждава вписванията в ИИСДА относно
състоянието на административното обслужване. Участва в изготвянето на доклада
за дейността на дирекция Административно-правно обслужване, финанси и
управление на собствеността.
17.
Ръководи, контролира и съгласува попълването на
Въпросника за състоянието на системите за финансово управление и контрол и
изготвянето на доклада за състоянието на системите за финансово управление и
контрол.
18.
Участва в прегледа от ръководството на интегрираната
система за управление, като оказва необходимото съдействие на представителя на
ръководството при поддържане на системата. Подпомага ръководството за
изпълнение на политиките и целите по качеството на сигурността.
19.
Участва в работата на комисии, в които е назначена със
заповед на областния управител, както и в други комисии, когато това е
предвидено в нормативен акт.
20.
Осъществява процесуално представителство по дела, заведени
от или срещу областния управител, както и по дела, заведени от или срещу
държавата. Осъществява други процесуални действия, необходими за правната
защита на областния управител.
21.
Следи за изпълнение на задълженията, произтичащи от
Наредбата за административното обслужване.
22.
Изпълнява основните процеси от дейността, при стриктно
спазване на установените в администрацията правила, норми и изисквания.
23.
Определя, анализира и отстранява основните причини за
възникване на несъответствия и незадоволително качество в дейността и докладва
на областен управител и главен секретар. Изготвя становища и предложения за
подобряване ефективността на работата в дирекцията.
24.
Поддържа на високо ниво своята квалификация,
професионални умения, съзнание и мотивация за изпълнение на служебните си
задължения.
25.
Осигурява непрекъсната сигурност на процесите и
активите в администрацията.
Със Заповед от
01.02.2018г. Р. е определена да осъществява по съвместителство функциите и
задълженията на незаетата длъжност „главен секретар“ за срок от 6 месеца,
считано от 01.02.2018г. до 01.08.2018г.
Съгласно
длъжностна характеристика на длъжността „главен секретар на областна
администрация“ той е пряко подчинен на областния управител който се явява
оценяващ и контролиращ ръководител. Политическият кабинет, включващ заместник
областните управители, също е пряко подчинен на областния управител, но няма
връзка с главния секретар. Преките задължения на главния секретар са следните:
1.
Ръководи, координира и контролира дейността на
администрацията за точното спазване на нормативните актове и на разпорежданията
на Областния управител
2.
Отговаря за планирането и отчетността при изпълнението
на ежегодните цели на администрацията.
3.
Създава условия за нормална и ефективна работа на
дирекциите в областната администрация
4.
Осигурява организационна връзка между политическия
кабинет и административните звена.
5.
Контролира и отговаря за работата с документите и
тяхното съхраняване и за опазване на служебната тайна.
6.
Утвърждава вътрешните правила за организация на административното
обслужване, които регулират взаимодействието на звената при осъществяване на
административното обслужване и последователността на извършваните от тях и в
тях действия.
7.
Утвърждава длъжностните характеристики на длъжностите
в областна администрация, без тези на длъжностите на пряко подчинение на
областния управител.
8.
Организира обучения във връзка с повишаване
професионалната квалификация на служителите и за подобряване на
административното обслужване.
9.
Изпълнява и други задачи, възложени му от областния
управител.
10.
Ръководи методически и административно изпълнението на
конкретни задачи за постигане на целите, поставени от ръководството.
11.
Участва в стратегическото и оперативно планиране на
ниво областна администрация.
12.
Организира, съдейства и участва в разработването,
актуализацията и мониторинга на организационната рамка /съвкупността от писани
правила, процедури и работни инструкции/ на Системите за финансово управление и
контрол, както и изготвя или съдейства за разработването на други вътрешни правила
и инструкции в областната администрация.
13.
Извършва ежегоден преглед на Стратегия за управление
на риска на Областна администрация Велико Търново и при необходимост прави
предложения за актуализирането й, изисква и анализира информация за напредъка
по изпълнението на предприетите за намаляване на рисковете мерки, извършва
други дейности, посочени в утвърдената Стратегия за управление на риска.
14.
Извършва безпристрастно и компетентно оценяването на
пряко подчинените му служители за изпълнението на заеманите от тях длъжности
съгласно целите, процедурата, сроковете и критериите, регламентирани в
Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в
държавната администрация.
15.
Извършва преглед на формулярите за оценка както и
дейностите при възражение на дадена оценка съгласно Наредбата за условията и
реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация.
16.
Изготвя и изпраща информация до Комисията за
предотвратяване на установяване на конфликт на интереси по разпореждане на
Областен управител или при поискване от комисията.
17.
Разпределя ежедневно насочените към него документи с
резолюция до съответните ръководители на обща и специализирана администрация
и/или до съответните експерти.
18.
Организира и контролира попълването на Доклада за състоянието
на администрацията и неговото влияние.
19.
Организира изготвянето на годишния Доклад за дейността
на областна администрация.
20.
Оказва съдействие на представителите на ръководството
при извършване на одити във връзка със сертификация по Системата за управление
на качеството и Системата за управление на сигурността на информацията.
Подпомага ръководството за изпълнение на политиките и целите по качеството и
сигурността.
21.
Дава насоки относно приложението на добри практики в
Областна администрация в областите на дейност.
22.
Участва в работата на комисии, в които е назначен със
заповед на областния управител, както и в други комисии, когато това е
предвидено в нормативен акт.
23.
Изпълнява основните процеси от дейността, при стриктно
спазване на установените в администрацията правила, норми и изисквания.
24.
Определя, докладва, анализира и отстранява основните
причини за възникнали несъответствия и незадоволително качество в дейността, изготвя
становища и предложения за подобряване ефективността на работата в областна
администрация.
25.
Поддържа на високо ниво своята квалификация,
професионални умения, съзнание и мотивация за изпълнение на служебните си
задължения.
26.
Осигурява непрекъсната сигурност на процесите и
активите в областна администрация.
Със заповед от
31.07.2018г. държавната служителка П.Р. е преназначена от длъжност „директор на
дирекция АПОФУС“ в Областна администрация Велико Търново на длъжност „главен
секретар“ в Областна администрация Велико Търново за срок от една година
считано от 01.08.2018г.
Съгласно
Формуляр за оценка на изпълнението на длъжността за висшите държавни служители,
служители, заемащи ръководни длъжности и експертни длъжности с аналитични и/или
контролни функции за 2018г. с оценката на Р. е, че изпълнението надвишава
изискванията.
Със заповед от
31.07.2019г. с която държавната служителка П.Р. е преназначена от длъжност
„директор на дирекция АПОФУС“ в Областна администрация Велико Търново на длъжност
„главен секретар“ в Областна администрация Велико Търново за срок от една
година считано от 01.08.2019г. до 01.08.2020г.
Съгласно
Формуляр за оценка на изпълнението на длъжността за висшите държавни служители,
служители, заемащи ръководни длъжности и експертни длъжности с аналитични и/или
контролни функции за 2019г. на Р. е дадена оценка „изпълнението напълно
отговаря на изискванията“.
Със Заповед от
30.07.2020г. държавната служителка П.Р. е преназначена от длъжност „директор на
дирекция АПОФУС“ в Областна администрация Велико Търново на длъжност „главен
секретар“ в Областна администрация Велико Търново за срок от една година
считано от 01.08.2020г. до 01.08.2021г.
Съгласно
Формуляр за оценка на изпълнението на длъжността за висшите държавни служители,
служители, заемащи ръководни длъжности и експертни длъжности с аналитични и/или
контролни функции за 2020г. на Р. е дадена оценка „изпълнението напълно отговаря на
изискванията“.
Със Заповед от
09.02.2021г. на държавния служител е повишавен в ранг.
Със Заповед от
28.07.2021г. държавната служителка П.Р. е преназначена от длъжност „директор на
дирекция АПОФУС“ в Областна администрация Велико Търново на длъжност „главен
секретар“ в Областна администрация Велико Търново за срок от една година
считано от 01.08.2021г. до 01.08.2022г.
При тази
професионална биография е издадена оспорената пред съда заповед, с която е
прекратено служебното правоотношение на държавния служител на длъжност „главен
секретар“ до 01.08.2022г. и след това заемаща длъжност „директор на дирекция
Административно-правно обслужване, финанси и управление на собствеността“ на
основание чл.107, ал.1, т.5 от ЗДС. Мотивите за издаване на заповедта се
съдържат в осем реда и буквално са – „обективна невъзможност държавният
служител да изпълнява задълженията си както за длъжността „главен секретар“,
така и за длъжността „директор на дирекция АПОФУС“, изразяваща се в системно
неизпълнение на служебните задължения, липса на комуникационни умения с
останалите служители на Областна администрация Велико Търново, липса на нужните
познания за изпълняване и на длъжността „главен секретар“ и на длъжността
„директор на дирекция АПОФУС“, неизпълнение на заповеди на Областния управител
на Велико Търново.
В хода на настоящото производство нови
доказателства не се представят от страните.
Пред съда показания дава С. Г.Б.,
заемала длъжността заместник областен управител на област с административен
център Велико Търново в периода 01 – 08.2022г.
При така установените факти съдът намира
от правна страна следното:
След извършване на служебна
проверка, съдът установи, че обжалвания акт
е издаден от компетентен орган и в изискуемата писмена форма.
Съдът намира за
основателно оплакването на жалбоподателя за липсата на фактическите основания,
послужили за издаване на административния акт. Съгласно текста на чл.108, ал.1
от ЗДС служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с
административен акт, който се издава в писмена форма и трябва да съдържа
правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на
държавна служба. В случаите по чл.107, ал.1, т.5 се посочват и фактическите
обстоятелства, обуславящи обективната невъзможност за изпълнение на служебните
задължения. Правилото е императивно и изисква при прекратяване на служебното
правоотношение на държавния служител без предизвестие органът по назначаване да
посочи освен правното основание, но и да изложи в съответния административен
акт фактическите обстоятелства, обуславящи обективната невъзможност на
служителя за изпълнение на служебните му задължения. Административният акт
следва да съдържа описание на фактическата обстановка, която да води до
невъзможност за изпълняване на задълженията по конкретната длъжност поради
причини непреодолими и за двете страни по правоотношението, като независещи от
тяхната воля, за да осъществява фактическия състав на чл.107, ал.1, т.5 от
ЗДСл.
Видно от
съдържанието на оспорената пред съда заповед като мотиви за издаването й са
посочени системно неизпълнение на служебните задължения, липса на
комуникационни умения с останалите служители на Областна администрация Велико
Търново, липса на нужните познания за изпълняване и на длъжността „главен
секретар“ и на длъжността „директор на дирекция АПОФУС“, неизпълнение на заповеди
на Областния управител на Велико Търново и разпоредбата на чл.107, ал.1, т.5 от
ЗДСл като правно основание за издаването й, името и длъжността на лицето, чието
служебно правоотношение се прекратява, неговият ранг и обезщетенията, които
следва да се изплатят. Липсват фактическите основания по смисъла на чл.108,
ал.1 от ЗДСл във вр. с чл.59, ал.2, т.4 от АПК за издаване на оспорената
заповед, като посочените мотиви не изпълняват изискванията на закона за
мотивиране на административния акт.
Според незагубило действието си
Тълкувателно решение № 16 / 1975г. на ОСГК на ВС, мотивите към административния
акт могат да бъдат изложени и отделно от самия акт - в съпътстващата
документация по неговото издаване или най-късно до изпращането на жалбата срещу
акта, в съпроводителното писмо или в друг документ към изпратената преписка, но
не могат да се излагат едва в съдебното заседание по оспорване на акта. Тези
документи следва да са част от административната преписка и органът се е
позовал на тях. В конкретния случай липсва позоваване на такива документи, а и
липсва представена от административния орган преписка по оспорената заповед.
Представено е единствено досието на държавния служител, от което се установят
факти по назначаването на жалбоподателката на различни длъжности и извършваните
през годините оценки на нейната работа.
От ответника са ангажирани гласни
доказателства относно основанията за прекратяване на служебното правоотношение.
Санирането на пропуска на административния орган да посочи фактите, въз основа
на които е издаден индивидуалния административен акт в хода на съдебното
производство е недопустимо. Още повече, че показанията на свидетелката също не
установяват факти, а навеждат общи твърдения. Отделно от това свидетелката няма
лични впечатления за работата на държавния служител на длъжност „директор на дирекция АПОФУС“, тъй като е била на длъжност заместник
областен управител едва 6 месеца, през които Р. е назначена единствено на
длъжността „главен секретар“.
Неизпълнението от
страна на органа по назначаване на императивното изискване на чл.108, ал.1, изр.
второ от ЗДСл за посочване на фактическите обстоятелства, довели до
издаване на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение, е абсолютно
и самостоятелно основание за нейната отмяната, поради неспазване на
установената в специалния закон форма.
Заповедта не
съответства и на материалния закон.
Разпоредбата
на чл.107, ал.1, т.5 от ЗДСл, посочена като правно основание за издаване на
оспорената заповед, изисква наличие на обективна невъзможност на държавния
служител да изпълнява задълженията си, извън случаите по чл.103, ал.1, т.3 от
с.з, регламентиращ хипотезите на прекратяване на служебното правоотношение поради
болест, довела до трайна неработоспособност, или по здравни противопоказания.
Тази невъзможност следва да е възникнала обективно, по време на служебното
правоотношение, да не е обусловена от действията на страните по него и
да е трайна. В ЗДСл липсва легална дефиниция на понятието "обективна
невъзможност", като в съдебната практика се приема, че се касае за
състояние, възникнало по причини, стоящи извън волята на страните по служебното
правоотношение, поради което те са непреодолими. За да е налице обективна
невъзможност по смисъла на посочената разпоредба, е необходимо да са налице три
кумулативно дадени условия: да е създадена нова фактическа обстановка, същата
да води до невъзможност на служителя да изпълнява служебните си задължения и
причините за тази невъзможност да не зависят от волята на страните по
правоотношението.
Във всеки
конкретен случай органът по назначаването следва да мотивира подробно заповедта
за едностранно прекратяване на служебното правоотношение на това основание, т.
е. да посочи фактическите обстоятелства, които обективират обективната
невъзможност на държавния служител да изпълнява служебните си задължения.
Разпоредбите на чл.107, ал.1, т.5 и чл.108, ал.1 от ЗДСл изискват такава
обективна промяна в обстоятелствата, която възниква въпреки и независимо от
волята на всяка от страните по правоотношението и която води до невъзможност за
изпълнение на задълженията на конкретната длъжност. За да е налице обективна
невъзможност по смисъла на чл.107, ал.1,
т.5 ЗДСл., същата следва да е
породена от причини, за настъпването на които нито една от страните не е
изразила изрична воля или не е съдействала за настъпването им по какъвто и да
било начин.
От
данните от служебното досие на жалбоподателката по никакъв начин не се установя
действителната невъзможност на Р. да изпълнява задължения си на главен секретар
и на директор на дирекция АПОФУС, а и същите тези доказателства са
неотносими към твърдяното и посочено от ответника в заповедта основание по
чл.107, ал.1, т.5 от ЗДСл за прекратяване на служебното правоотношение.
Изложените
лаконични мотиви навеждат на извод за неизпълнение на задълженията, което би
могло да е основание за ангажиране на дисциплинарна отговорност на държавния
служител, но не и до приложение на разпоредбата на чл.107, ал.1, т.5 от ЗДСл.
По изложените съображения настоящият състав намира оспорения акт постановен
в нарушение на материалния закон, поради което той следва да бъде отменен.
При този изход на спора основателно се явява искането на процесуалния
представител на жалбоподателката за присъждане на сторените по делото разноски
съгласно представен списък с разноските и доказателства за действителното им
заплащане.
Водим от горното, съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ Заповед № РД-04-01-24
/ 14.07.2022г., издадена от Областен управител на област с административен
център Велико Търново.
ОСЪЖДА Областна
администрация Велико Търново да заплати на П.С. *** сумата от 900лв.
/ деветстотин лева./.
РЕШЕНИЕТО подлежи на касационно обжалване пред Върховния административен съд в четиринадесет дневен
срок от получаването му.
Съдия: