Решение по дело №137/2024 на Административен съд - Перник

Производството е по реда на чл. 145 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/, във връзка с чл. 124, ал. 1 от Закона за държавния служител /ЗДСл/.

Образувано е по жалба на Г. Г. Р., с [ЕГН], постоянен адрес: [населено място], [улица], чрез адвокат И. В. от АК Перник, със съдебен адрес: [населено място], [улица], [адрес] срещу Заповед № РД-05-7 от 16.02.2024 година, издадена от директора на Областна дирекция „Земеделие“ Перник, с която на основание чл. 107, ал. 1, т. 5 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателя.

Жалбоподателят счита, че оспорената заповед за прекратяване на служебното му правоотношение е незаконосъобразна, тъй като в периода [рег. номер] 2024 година това е четвъртото прекратяване на служебното му правоотношение и на практика не е налице нова фактическа обстановка, която да го постави в невъзможност да изпълнява служебните си задължения. Счита, че същата е издадена в противоречие с целта на закона и при несъобразяване с изискванията досежно формата на издадения административен акт. Моли съда да отмени оспорената заповед по подробно изложени съображения.

В проведеното на 25.03.2024 година съдебно заседание, жалбоподателят редовно призован не се явява, представлява се от адвокат И. В. от АК Перник, която поддържа жалбата. Моли съда да отмени оспорената заповед по подробно изложени съображения. Претендира присъждане на направените по делото съдебни разноски.

В проведеното на 25.03.2024 година съдебно заседание ответникът по жалбата – директорът на Областна дирекция „Земеделие“ Перник, редовно призован не се явява, представлява се от Л. Л. – служител с юридическа правоспособност, която оспорва жалбата като неоснователна. Моли съда да отхвърли жалбата.

А. съд – Перник, в настоящият съдебен състав, след като обсъди доводите на страните и прецени по реда на чл. 235, ал. 2 от ГПК, във връзка с чл. 144 от АПК приетите по делото писмени доказателства, приема за установено от фактическа страна следното:

Въз основа на представената по делото административна преписка се установява, че жалбоподателят Г. Г. Р. е бил първоначално назначен на длъжност „младши експерт“, V младши ранг в Министерство на земеделието и продоволствието, Областна дирекция „Земеделие и гори“ Перник, Общинска служба по земеделието и горите Перник въз основа на Заповед № РД-44-1730 от 03.09.2007 година, издадена на основание чл. 15, ал. 1, във връзка с чл. 12, ал. 1 от Закона за държавния служител, издадена от заместник – министъра на земеделието и продоволствието. Последвали са четири заповеди за преназначаване, като последователно той е заемал следните длъжности: със Заповед № РД-44-1790 от 01.10.2007 година е преназначен на длъжност „младши експерт“ V младши ранг в Отдел „Регионална политика“ към Областна дирекция „Земеделие и гори“ Перник; със Заповед № РД29 от 05.02.2010 година е преназначен на длъжност: „младши експерт“ V младши ранг в Главна дирекция „Аграрно развитие“ към ОД „Земеделие“ Перник; със Заповед № РД-118 от 01.08.2012 година е преназначен на длъжност: „старши експерт“ IV младши ранг в Главна дирекция „Аграрно развитие“ към ОД“Земеделие“ Перник; със Заповед № РД-8/01.04.2013 година е преназначен на длъжност: „старши експерт“ IV младши ранг в Общинска служба по земеделие Перник към ОД „Земеделие“ Перник. Последвали са заповеди за изменение на заповедта за назначаване във връзка с изменение на ранга му, а така също и с размера на възнаграждението му, последната от които е Заповед № РД-14 от 23.03.2020 година, с която на същият е определен ранг V старши ранг. В тази връзка следва да се приеме, че към датата на издаване на заповедта за прекратяване на служебно правоотношение жалбоподателят е заемал длъжност: „Старши експерт“, V старши ранг в Общинска служба по земеделие Перник към ОД „Земеделие“ Перник.

Няма данни жалбоподателят да е наказван дисциплинарно за нарушения в качеството му на „Старши експерт“ V старши ранг в Общинска служба по земеделие Перник към ОД „Земеделие“ Перник, но по отношение на същият са издадени четири заповеди за прекратяване на служебното правоотношение, както следва:

Със Заповед № РД-42 от 05.04.2021 година е прекратено служебното правоотношение на Г. Г. Р. на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 и чл. 108 от Закона за държавния служител, като причина за прекратяване на служебното правоотношение е посочено – съкращение на длъжността. Заповедта е била връчена на жалбоподателя на 06.04.2021 година. След извършена служебна справка от страна на съда се установи, че във връзка с тази заповед е депозирана жалба с вх. № 1355/15.04.2021 година, в следствие на която Заповед № РД-42 от 05.04.2021 година е била отменена като незаконосъобразно с Решение № 200 от 22.10.2022 година, постановено по адм. дело № 207 по описа за 2021 година на А. съд – Перник, оставено в сила с Решение № 4266 от 05.05.2022 година, постановено по адм. дело № 12221 по описа за 2021 година на Върховен административен съд.

На 13.05.2022 година, жалбоподателят е подал Заявление с вх. № ЧР-16-4488/13.05.2022 година до директора на ОД „Земеделие“ Перник с искане да бъде възстановен на длъжност. Във връзка с това заявление е издадена Заповед № РД-05-01-6 от 13.05.2022 година на основание чл. 122, ал. 1 от Закона за държавния служител, с която Г. Г. Р. е бил възстановен на длъжност: „Старши експерт“, V старши ранг в Общинска служба по земеделие Перник към ОД „Земеделие“ Перник. Заповедта е връчена на 13.05.2022 година, в 11:22 часа. Със Заповед № РД-05-01-8 от 13.05.2022 година, издадена на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 и чл. 108 от Закона за държавния служител е прекратено отново служебното му правоотношение, като в мотивите на заповедта е посочено отново съкращение на длъжността. Заповедта е връчена на същата дата, а именно 13.05.2022 година, в 11:25 часа. След извършена служебна справка от страна на съда се установи, че във връзка с тази заповед също е депозирана жалба от страна на лицето с вх. № 1703 от 23.05.2022 година, по повод на която е постановено Решение № 234 от 13.12.2022 година, постановено по адм. дело № 226 по описа за 2022 година на А. съд – Перник, с което оспорената заповед е била отменена като незаконосъобразна. Решението на А. съд – Перник е оставено в сила с Решение № 5889 от 05.06.2023 година, постановено по адм. дело № 1079 по описа за 2023 година на Върховен административен съд.

В следствие на отменения административен акт – Заповед № РД-05-01-8 от 13.05.2022 година, жалбоподателят е поискал отново да бъде възстановено служебното му правоотношение, въз основа на Заявление № ЧР-16-3702 от 16.06.2023 година. Издадена е Заповед № РД-05-01-2 от 16.06.2023 година въз основа на чл. 122 от ЗДСл, с която е бил възстановен на същата длъжност. Заповедта е връчена на 16.06.2023 година. Последвала е нова заповед за прекратяване на служебно правоотношение – Заповед № РД-05-01-3 от 16.06.2023 година. Като основание за прекратяване на служебното правоотношение е посочена разпоредбата на чл. 107, ал. 1, т. 5 и чл. 108 от Закона за държавния служител, а в мотивите е посочено, че причина за прекратяването е наличие на обективна невъзможност държавния служител да изпълнява служебните се задължения, извън случаите по чл. 103, ал. 1, т. 3 от Закона за държавния служител. Заповедта е връчена на лицето на 16.06.2023 година. След извършена служебна справка от страна на съда се установи, че във връзка с тази заповед също е депозирана жалба от страна на лицето, по повод на която е постановено Решение № 153 от 06.10.2023 година, постановено по адм. дело № 182 по описа за 2023 година на А. съд – Перник, с което оспорената заповед е била отменена като незаконосъобразна. Решението на А. съд – Перник е оставено в сила с Решение № 1673 от 13.02.2024 година, постановено по адм. дело № 11 536 по описа за 2023 година на Върховен административен съд.

В следствие на отменения административен акт – Заповед № РД-05-01-3 от 16.06.2023 година, жалбоподателят е поискал отново да бъде възстановено служебното му правоотношение, въз основа на Заявление № РД-12-02-7431-1 от 16.02.2024 година. Издадена е Заповед № РД-05-6 от 16.02.2024 година въз основа на чл. 122, ал. 1 от ЗДСл, с която е бил настоящия жалбоподател е възстановен на същата длъжност. Заповедта е връчена на 16.02.2024 година, в 11:30 часа. Последвала е нова заповед за прекратяване на служебно правоотношение – Заповед № РД-05-7 от 16.02.2024 година. Като основание за прекратяване на служебното правоотношение е посочена разпоредбата на чл. 107, ал. 1, т. 5 и чл. 108 от Закона за държавния служител, а в мотивите е посочено, че причина за прекратяването е наличие на обективна невъзможност държавния служител да изпълнява служебните се задължения, извън случаите по чл. 103, ал. 1, т. 3 от Закона за държавния служител. Заповедта е връчена на лицето на 16.02.2024 година, в 11:31 часа. Именно Заповед № РД-05-7 от 16.02.2024 година е предмет на настоящият съдебен контрол за законосъобразност.

По делото като доказателство е представена длъжностна характеристика за длъжност: „Старши експерт“, която е подписана от страна на жалбоподателя и е с дата 01.04.2013 година.

При така установените факти, настоящият съдебен състав на А. съд – Перник, като извърши по реда на чл. 168, ал. 1 от АПК цялостна проверка за законосъобразност на оспорения индивидуален административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК достигна до следните правни изводи:

Оспорената Заповед № РД-05-7 от 16.02.2024 година за прекратяване на служебно правоотношение, издадена от директора на ОД „Земеделие“ Перник е връчена на жалбоподателя на 16.02.2024 година. Жалбата срещу нея е депозирана на 29.02.2024 година. С оглед на това следва да се приеме, че същата е подадена в законоустановения за това срок по чл. 149, ал. 1 от АПК, насочена е срещу подлежащ на обжалване съдебен акт, адресат на който е жалбоподателят. Предвид изложеното същата се явява процесуално допустима и като такава следва да бъде разгледана по същество.

Разгледана по същество жалбата е основателна.

Съгласно разпоредбата на чл. 108, ал. 1 от ЗДСл служебното правоотношение се прекратява от страна на органа по назначаването. Видно от Заповед № РС-44-1730 от 03.09.2007 година, жалбоподателят е бил назначена на длъжност „младши експерт“ с ранг V младши. Тази заповед за назначаване е издадена от заместник – министъра на земеделието и продоволствието /понастоящем министъра на земеделието и храните/. От друга страна заповедта, която се обжалва – Заповед № РД-05-7 от 16.02.2024 година за прекратяване на служебното правоотношение е издадена от директора на Областна дирекция „Земеделие“ Перник. В конкретният случай заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на Г. Г. Р. е издадена от материално компетентен орган, а това е така, защото с Постановление на Министерски съвет № 265 от 10.11.2009 година е приет Правилник за устройството на Министерство на земеделието и храните за създаване на Областни дирекции по земеделие. Постановлението е в сила от 13.11.2009 година и съгласно чл. 2, ал. 1 от него се създават областни дирекции „Земеделие“ като специализирани териториални администрации към Министъра на земеделието и храните чрез преобразуване на областните дирекции „Земеделие“ и общинските служи по земеделие в структурата на Главна дирекция „Земеделие“ на Министерство на земеделието и храните. Съгласно § 1 от ПМС № 265/2009 година „трудовите и служебните правоотношения на служителите в областните дирекции „Земеделие“ и в общинските служби по земеделие в структурата на Главна дирекция „Земеделие“ на Министерство на земеделието и храните преминават към областните дирекции „Земеделие“ по реда на чл. 123 от КТ и чл. 87а от ЗДСл. Съгласно чл. 3, ал. 3, т. 8 от Устройствения правилник на Областните дирекции „Земеделие“ в правомощие на Директора на дирекцията е да назначава държавни служители, да изменя и прекратява служебните правоотношения. Към датата на издаване на настоящата заповед, а именно 16.02.2024 година е отменен § 1 от ДР на този Устройствен правилник, който предвиждаше, че ресорният министър, в настоящият случай органа по назначаване, има изключителна компетентност за прекратяване на служебни правоотношения, като отмяната на тази разпоредба е в сила от 17.09.2010 година. След отмяната на този текст изцяло в правомощие на директора на съответната областна дирекция е да постановява прекратяване на служебно правоотношение, при наличие на материалните предпоставки за това. Въз основа на изложеното именно чл. 3, ал. 3 от Устройствения правилник, приет с ПМС № 265 съдържа материално правно основание, което обуславя компетентността на директора на Областна дирекция „Земеделие“ Перник за издаде акт за прекратяване на едно служебно правоотношение с държавен служител от общинска служба „Земеделие“. Въз основа на изложеното съдът счита, че оспореният индивидуален административен акт е издаден от материално и териториално компетентен за това административен орган, предвид което не констатира да е налице основание за отмяна по смисъла на чл. 146, т. 1 от АПК.

Оспорената заповед е издадена в изискуемата от закона писмена форма, но настоящия съдебен състав констатира, че в същата не се съдържат фактически основания, които са послужили за издаването й. Съгласно текста на чл. 108, ал. 1 от ЗДСл „служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма и трябва да сдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба, а в случаите по чл. 107, ал. 1, т. 5 следва да бъдат посочени и фактическите обстоятелства, обуславящи обективната невъзможност за изпълнение на служебните задължения“. Тази разпоредба е императивна, което означава, че в настоящият случай, доколкото основанието за прекратяване на служебно правоотношение е именно чл. 107, ал. 1, т. 5 от ЗДСл, то административният орган е бил длъжен да опише фактическата обстановка, която води до невъзможност за изпълнение на задълженията по конкретната длъжност поради причини непреодолими и за двете страни по правоотношението. Видно от съдържанието на оспорената заповед, в същата като причина за прекратяване на служебното правоотношение е посочено единствено, че е налице обективна невъзможност държавният служител да изпълнява служебните си задължения извън случаите по чл. 103, ал. 1, т. 3 от Закона за държавния служител. Посочено е също името на служителя, неговият ранг и че в конкретният случай не му се дължат обезщетения. Въпреки това следва по категоричен начин да се приеме, че липсват фактически основания по смисъла на чл. 108, ал. 1 от ЗДСл, във връзка с чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК за издаване на оспорената заповед, като само посочването на текста на разпоредбата на чл. 107, ал. 1, т. 5 от ЗДСл не може да изпълни изискуемото се от страна на законодателя мотивиране на административния акт.

Според незагубилото действието си Тълкувателно решение № 16 от 31.03.1975 година на ОСГК на ВС, мотивите към административният акт могат да бъдат изложени и отделно от самия акт, в съпътстващата документация по неговото издаване или най – късно до изпращането на жалбата срещу акта, в съпроводително писмо или в друг документ към изпратената преписка и не могат да се излагат едва в съдебно заседание по оспорване на акта. Тоест тези документи трябва да са част от самата административна преписка и съответно административният орган следва да се е основал на тях при издаване на административния акт. В конкретният случай съдът счита, че такива мотиви не могат да се извлекат от представената административна преписка. В обстоятелствената или диспозитивната част на процесния акт липсва изрично посочване на някакъв акт или становище,към който административният орган препраща и на чиито мотиви се позовава. От друга страна от съдържащите се в преписката документи не може да бъде направен какъвто и да било извод досежно наличието на факти, които водят до обективна невъзможност жалбоподателят да изпълнява служебните си задължения. По делото е представено длъжностно разписание на ОДЗ Перник, в сила от 26.03.2021 година, което е било налично и по предходните прекратявания на служебното правоотношение на настоящия жалбоподател. В тази връзка съдът счита, че следва да посочи, че мотивите на административният орган не могат да бъдат заместени с тълкувания, предположения или други съждения от страна на съда или на страните в процеса и е недопустимо съдът да формира предположения, какви са били действителните съображения на административния орган за издаване на обжалвания административен акт. Липсата на точно и ясно посочени фактически основания, освен че нарушава правото на защита на засегнатото от издадения административен акт лице, така също и затруднява възможността за осъществяване на реален съдебен контрол във връзка с фактическите и правни основания за постановяване на оспорения акт.

Въз основа на изложеното настоящият съдебен състав счита, че неизпълнението от страна на органа по назначаване на императивното изискване на чл. 108, ал. 1, изр. второ от ЗДСл за посочване на фактически обстоятелства, довели до издаване на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение е абсолютно и самостоятелно основание за отмяната й, поради неспазване на установената в специалния закон форма. Предвид това се констатира, че е налице основание за отмяна на оспорения административен акт по смисъла на чл. 146, т. 2 от АПК.

При издаване на заповедта не се установи да са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които да доведат до отмяната й на основание чл. 146, т. 3 от АПК.

Относно съответствието на издаденият административен акт с материалния закон съдът счита, че е налице основание по чл. 146, т. 4 от АПК, а аргументите за това са следните:

Разпоредбата на чл. 107, ал. 1, т. 5 от ЗДСл посочва като правно основание за издаване на оспорената заповед, наличие на обективна невъзможност на държавния служител да изпълнява задълженията си, извън случаите по чл. 103, ал. 1, т. 3 от ЗДСл /посочваща хипотезите на прекратяване на служебно правоотношение поради болест, довела до трайна неработоспособност, или по здравни противопоказания/. Тази невъзможност следва да е възникнала обективно, по време на служебното правоотношение, да не е обусловена от действията на страните по него и да е трайна. Легална дефиниция на понятието „обективна невъзможност“ не се съдържа, но в константата съдебна практика се приема, че се касае за състояние, което е възникнало по причини, които стоят извън волята на страните по служебното правоотношение, поради което тези причини се считат за непреодолими. Тоест, за да е налице обективна невъзможност по смисъла на чл. 107, ал. 1, т. 5 от ЗДСл е необходимо да са налице кумулативно три условия: 1) да е създадена нова фактическа обстановка; 2) същата да води до невъзможност на служителя да изпълнява служебните си задължения; 3) причините за тази невъзможност да не зависят от волята на страните по правоотношението.

Съдът намира, че въпреки дадените указания с Определение от 29.06.2023 година ответникът, върху който пада доказателствената тежест не е успял да докаже наличието на обективна невъзможност държавният служител да изпълнява служебните си задължения, като съгласно чл. 171, ал. 4 от АПК не е ангажирал доказателства, които да установят тази невъзможност. Както и по – горе се посочи като причина за прекратяване на служебното правоотношение е посочено само бланкетно наличие на обективна невъзможност, като всъщност освен дословно цитиране на правното основание за издаване на заповедта не са посочени други съображения. В административната преписка по издаване на оспорената заповед за прекратяване на служебното правоотношение се съдържат множество други документи, в това число заповед за назначаване, няколко заповеди за преназначаване и заповеди за изменение на заповедта за назначаване, длъжностни характеристики, заявление за започване на работа и необходимата документация за това, дипломи, декларации, заявления. Те обаче по никакъв начин не сочат на наличие на действителна невъзможност жалбоподателят да изпълнява служебните си задължения, предвид което същите са неотносими към твърдяното от страна на ответника наличие на основание за издаване на заповед по чл. 107, ал. 1, т. 5 от ЗДСл.

От друга страна не се твърди да е извършвана промяна в основните изисквания за заемане на длъжността, които за обусловят наличие на такава обективна невъзможност, а напротив от приложените по делото доказателства се установява, че за да бъде назначен за държавен служител на конкретната длъжност, жалбоподателят е отговарял на минималните изисквания за образователна степен, професионален опит и ранг за заемане на длъжността, като не се твърди че са налице специфични изисквания за заемане на длъжността, които да са предвидени в нормативен акт на който той да не отговаря. За пълнота обаче съдът ще посочи, че дори да са били налице промени в изискванията за заемане на длъжност, то е непротиворечива практиката на Върховния административен съд, че промяна във фактическото положение, каквото е например въвеждането на нови изисквания за длъжност, не се дължи на обективна причина, а на субективна преценка от една от страните по правоотношението и тогава отново няма да е налице хипотезата на чл. 107, ал. 1, т. 5 от ЗДСл.

Въз основа на това следва да се приеме, че е налице основание за отмяна на оспорения административен акт по чл. 146, т. 4 от АПК.

Относно съответствието на административния акт с целта на закона:

Нарушаването на материалния закон предполага и несъответствие с целта на закона, поради превратното му прилагане, а това е така доколкото прекратяването на служебното правоотношение на жалбоподателя е предприето на основания, които не се обхващат от законовата норма, респективно правомощието на административния орган за освобождаване на служителя не е добросъвестно.

Както е посочено в мотивите на Решение № 1673/13.02.2024 година, постановено по адм. дело № 11536/2023 година на Върховен административен съд при прекратяването на служебното правоотношение с оспорената заповед е налице недобросъвестно, до степен превратно упражняване на правомощието на органа по назначаването. В случая настоящото производство се явява четвърто за настоящия жалбоподател, заемащ длъжността „Старши експерт“, в Областна дирекция „Земеделие“ – Перник, за оспорване на прекратяване на служебно правоотношение от страна на назначаващия орган. Хронологията на издаваните заповеди и резултата от съдебното им обжалване, сочат на категоричен извод за целенасочени действия от страна на административния орган за прекратяване на служебното правоотношение на служителя на всяка цена, независимо от наличието или не на законово правно основание за това. С оглед на така изложените мотиви, настоящият съдебен състав счита, че атакуваната заповед е издадена от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма, при липса на нарушения на административнопроизводствените правила, но същата е немотивирана, издадена в противоречие с материалния закон и неговата цел, което я прави незаконосъобразна и като такава следва да бъде отменена.

Относно разноските:

С оглед изхода на делото е основателно направеното искане на процесуалния представител на жалбоподателя за присъждане на направените съдебни разноски, представляващи платено адвокатско възнаграждение, поради което ответника по жалбата следва да му заплати сумата в размер на 1 200 лева.

Мотивиран от изложеното и на основание чл.172, ал.2, пр. последно от АПК настоящият съдебен състав на А. съд- Перник

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ Заповед № РД-05-7 от 16.02.2024 година, издадена от директора на Областна дирекция „Земеделие“ Перник, с която на Г. Г. Р., с [ЕГН], с адрес: [населено място], [улица]на основание чл. 107, ал. 1, т. 5 от Закон за държавния служител е прекратено служебното му правоотношение, като незаконосъобразна.

ОСЪЖДА Областна дирекция „Земеделие“ Перник да заплати на Г. Г. Р., с [ЕГН], с адрес: [населено място], [улица]съдебни разноски в размер на 1 200 /хиляда и двеста/ лева.

РЕШЕНИЕТО може да се обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от връчването му на страните.