РЕШЕНИЕ
№ 1496
гр. София, 26.12.2021 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
СОФИЙСКИ РАЙОНЕН СЪД, 9-ТИ СЪСТАВ, в закрито заседание на
двадесет и шести декември през две хиляди двадесет и първа година в
следния състав:
Председател:В.СТ. КО.
като разгледа докладваното от В. СТ. К.Административно наказателно дело
№ 20211110213155 по описа за 2021 година
Производството е по реда на чл. 59 и следващите от ЗАНН.
Обжалвано е НАКАЗАТЕЛНО ПОСТАНОВЛЕНИЕ (НП) за налагане
на глоба с изх. № РД-05-0085/13.07.2021 г. на Директора на Столична
РЗИ, с което на основание чл. 53 от ЗАНН на Г. Т. Т. , ЕГН ********** за
административно нарушение на т. I от т. 7 от Заповед № РД-01-51/26.01.2021
г. издадена от Министъра на здравеопазването във връзка с чл.63, ал.1 и ал.4
от Закона за здравето (обн. ДВ бр70/2004 г., изм. и доп.ДВ бр.42/2010 г. във
връзка с чл.209а, ал.4 и чл.209, ал.1 от Закона за здравето е наложено
административно наказание „глоба“ в размер на 300.00 лева.
Недоволен от НП е останал жалбоподателя, който го обжалва в срок. В
жалбата излага съображения против санкционен акт. Твърди се, че
обжалваното наказателно постановление е неправилно и незаконосъобразно,
като постановено при съществени процесуални нарушения. Липсва каквото и
да е деяние.
В съдебно заседание жалбоподателят редовно призован, не се явява.
Представлява се от защитник, който инвокира допълнителни защитни
твърдения в съдебните прения в подкрепоа на тези от въззивната жалба. Не се
претендират разноски.
Въззиваемата страна е редовно уведомена, но не изпраща процесуален
представител в съдебно заседание и не взема становище по жалбата. Не се
претендират разноски.
Съдът като обсъди на основание чл.14 от НПК всестранно,
1
обективно и пълно доводите на страните и събраните по делото писмени
и гласни доказателства, намира за установено следното:
I. Въззивната жалба е депозирана в законоустановеният срок на
основание чл.59, ал.2 от ЗАНН, от процесуално легитимирана страна,
подписана от жалбоподателя, с обоснован и доказан правен интерес, срещу
санкционен акт по ЗАНН – наказателно постановление, подлежащ на законов
съдебен контрол от родово, местно и функционално компетентен съд на
основание чл.59, ал.1 от ЗАНН, като жалбата е редовна от външна страна с
посочване на изискуемите по закон реквизити, поради което се явява
процесуално ДОПУСТИМА.
II. Разгледана по същество, въззивната жалба е ОСНОВАТЕЛНА.
III. От фактическа страна (“ipso facto” – извод от самият факт):
Жалбоподателят Г. Т. Т., ЕГН ... към 16.02.2021 г. е учител в .. СУ „С. К.“
гр.С.Той има медицинско заболяване към тази дата невроза на вегетативната
нервна система. Получил е бронхит, при който се задушавал. Не носел
медицинска маска, която не покривала носа и устата му едновременно във
връзка с пандемията от Ковид 19. Тези обстоятелства били установени от
свидетеля П. АЛ. В. на длъжност инспкетор в отдел ЗКЗФ към Столична РЗИ.
Проверката по случая била сторена от свидетеля В. съвместно с колега от
СРЗИ и служител от СДВР.
След съставен АУАН № 00887/16.02.2021 г. е постановено
НАКАЗАТЕЛНО ПОСТАНОВЛЕНИЕ (НП) за налагане на глоба с изх.
№ РД-05-0085/13.07.2021 г. на Директора на Столична РЗИ , с което на
основание чл. 53 от ЗАНН на Г. Т. Т. , ЕГН ********** за административно
нарушение на т. I от т. 7 от Заповед № РД-01-51/26.01.2021 г. издадена от
Министъра на здравеопазването във връзка с чл.63, ал.1 и ал.4 от Закона за
здравето (обн. ДВ бр70/2004 г., изм. и доп.ДВ бр.42/2010 г. във връзка с
чл.209а, ал.4 и чл.209, ал.1 от Закона за здравето е наложено
административно наказание „глоба“ в размер на 300.00 лева.
Съдът кредитира изцяло приложената от жалбоподателя Т.
мединска документация, от която е видно, че същият се задушава при
дишане, поради заболяването бронхит с придружаващите го усложнения
към него. Съдът намира, че поставянето на маска на лицето, ограничава
свободният достъп на кислород и ще настъпят основания за получаване
на задушаване, което според медицинските документи възниква и без
такава маска. Това изключва противоправността на деянието на
жалбоподателя, води до липсата на нарушение, а оттук – и до законови
основания за санкционирането му с глоба по ЗАНН – това е
допълнително основание за отмяната на процесното НП, извън
основанията за отмяната му, които съдът ще изложи по-долу в мотивите
си.
Изложената фактическа обстановка се установява събраните по делото
доказателства и доказателствени средства чрез разпитите от показанията на
свидетеля актосъставител П. АЛ. В. на длъжност инспкетор в отдел ЗКЗФ
2
към Столична РЗИ и от приложените по делото писмени доказателства,
прочетени по реда на чл.283 от НПК, въз основа на които е издадено
обжалваното НП, които съдът кредитира изцяло, като пълни, последователни,
изчерпателни и детайлни на изложената фактическа обстановка, като предвид
липсата на противоречия в тях, както и поради липсата на такива с всички
писмени доказателства по делото, съдът не следва да излага съображения на
основание чл.305, ал.3 от НПК – “per argumentum a contrario”. Необходимо е
да се изложи, че с оглед непосредственото формиране на субективните
възприятия на конкретната личност е нормално разпитания свидетел да
описва някои детайли от събитието по различен начин, според собствената си
гледна точка. Това обстоятелство се обуславя от човешка перцепция, сугестия
и контрасугестия, които са предпоставени от обективни, но и от субективни
фактори.
IV. От правна страна (“ipso jure” – поради смисъла на правото):
При разглеждане на дела по оспорени НП районният съд е винаги
инстанция по същество – чл. 63, ал. 1 от ЗАНН. Това означава, че следва да
провери законността, т.е. дали правилно е приложен както процесуалният,
така и материалният закон, независимо от основанията, посочени от
жалбоподателя – аргумент от чл. 314, ал. 1 от НПК, вр. чл. 84 от ЗАНН.
В изпълнение на това си правомощие (право и задължение) съдът
служебно констатира, че във воденото административнонаказателно
производство са допуснати нарушения на материалния закон, които обуславят
отмяната на издаденото НП. От друга страна, съдът констатира и наличие на
процесуални нарушения, които също сами по себе си са достатъчно и
задължително основание НП да бъде отменено.
Най-напред, съдът следва да изясни някои принципни правни
положения, без изясняването на които делото не може да бъде решено
правилно.
На първо място, следва да се изясни какъв по характер административен
акт е Заповед № РД-01-51/26.01.2021 г. издадена от Министъра на
здравеопазването във връзка с чл.63, ал.1 и ал.4 от Закона за здравето (обн.
ДВ бр70/2004 г., изм. и доп.ДВ бр.42/2010 г. във връзка с чл.209а, ал.4 и
чл.209, ал.1 от Закона за здравето.
Административните актове биват общи, нормативни и индивидуални.
Без всякакво съмнение, в случая не може да се говори за индивидуален
административен акт, поради което съдът няма да посочва теоретични правни
положения по отношение на индивидуалния административен акт. Спорът в
доктрината и съдебната практика е дали този акт (заповедта) е общ или
нормативен по своята природа.
В Административно-процесуалния кодекс се съдържа легална
дефиниция за тези понятия, като според нормата на чл. 65 АПК общи са
административните актове с еднократно правно действие, с които се създават
права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или
законни интереси на неопределен брой лица, както и отказите да се издадат
3
такива актове.
Въпросната заповед не е общ административен акт, като аргументите
на този съд са следните:
Като вид административни актове, общите административни актове
носят характерните белези на административните актове въобще, отразяват
същевременно и отличителни черти в съдържанието на изпълнително-
разпоредителната дейност на административните органи. Правната теория
константно характеризира ОАА като властническо волеизявление на орган на
държавно управление или на друг овластен за това орган или организация,
издадено въз основа, в изпълнение и в рамките на закона, което едностранно
предизвиква правни последици в сферата на изпълнителната дейност и при
необходимост може да бъде приведено в изпълнение с помощта на
държавната принуда. Общият административен акт има и специфични
характеристики, които го отличават от другите административни актове –
това са еднократното правно действие и неопределен брой лица, към които е
насочен актът. Еднократното правно действие не бива да се сравнява с
изчерпването на задължителната сила на акта или пък да се оценява с оглед
определен период на действие. Достатъчно е да възникнат правните
последици от общия административен акт, за да може да се счита, че е
осъществено дефинитивното еднократно правно действие. Това еднократно
действие е свързано с конкретната фактическа обстановка в обективната
действителност, спрямо която е насочено властническото въздействие на
компетентния орган.
Правилата за поведение, които се съдържат в общите
административни актове не са правни норми, именно поради това, че им
липсва степента на абстракция в уреждане на обществени отношения.
Неопределеността на броя адресати е критерий, който лесно
разграничава общите от индивидуалните административни актове. Същият
този критерий, обаче, е проблемът при разграничаването на общите от
нормативните административни актове. Еднократното правно действие на
общите административни актове може да се проявява по различен начин –
чрез осъществяване на определено действие, чрез изтичането на определен
срок, през който се осъществяват множество действия по изпълнението на
акта.
Същественото при определянето на общите административни
актове като еднократно правно действащи актове е това, че те
еднократно пораждат правни последици. И именно тук е разделителната
линия между общите и нормативните административни актове –
нормативните пораждат правни последици винаги при възникването на
фактите и обстоятелствата от хипотезата, независимо колко пъти ще се
проявят тези факти и обстоятелства в обективната действителност, докато
общите нормативни актове пораждат правните последици еднократно, като с
тях се изпълнява диспозитивът на правната норма.
Правилата за поведение в общите административни актове не са
правни норми, те не разполагат с хипотеза, тъй като издаването на общите
4
административни актове става при наличието на фактите и обстоятелствата
от хипотезите на приложимите правни норми.
Тук е мястото да се посочи, че нормата на чл. 63, ал. 11 от ЗЗ изрично е
посочила, че Заповедите са общи административни актове, които се издават
по реда на чл. 73 от Административнопроцесуалния кодекс, публикуват се на
интернет страницата на Министерството на здравеопазването, съответно на
интернет страницата на регионалната здравна инспекция и подлежат на
предварително изпълнение.
Съдът обаче, при приложението на тази разпоредба е обвързан преди
всичко от факта, че е налице колизия с норма в АПК, който е акт с по-висок
нормативен ранг и следва да приложи неговата разпоредба за това що е то
общ административен акт, а не тази на закона за здравето.
Логическия извод, който се налага от горните съждения е, че
въпросната заповед има не еднократно, а многократно действие, че
разпоредбите й имат нормативен характер, а не са издадени за прилагане на
нормативни разпоредби, поради което този състав на съда, приема, че в
случая иде реч за нормативен административен акт, а не за общ.
Този състав на съда намира, че норма от общ административен акт
не може да попълва бланкетна разпоредба на законов текст, с който се
санкционира поведението на даден субект по наказателен или
административно-наказателен път, защото бланкетна законова норма
може да бъде попълнена само с разпоредба, която има нормативен
характер и която въвежда задължително правило за поведение по
отношение неограничен и неопределен кръг субекти. А това означава, че
не може да се посочва като нарушена разпоредба от общ административен
акт, което от своя страна да послужи за основание за налагане на
административно наказание, или углавно такова, на което и да е лице.
Защо съставът на съда намира, че в случая иде реч за нормативен
административен акт:
Легалната дефициния за нормативен административен акт пък се
съдържа в чл. 75 от АПК, която гласи: нормативните административни
актове са подзаконови административни актове, които съдържат
административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен
брой адресати и имат многократно правно действие.
Този съдебен състав е на мнение, че издадената заповед от министъра
на здравеопазването има характер на нормативен административен акт, тъй
като са налице всички изисквания на закона, за да бъде тя определена като
НАА, независимо от нейното заглавие. Най-напред, съдът намира, че тази
заповед е подзаконов нормативен акт, защото се издава на базата на законова
разпоредба и във връзка с приложението на последната, а именно нормата на
чл. 63, ал. 4 и 11 и чл. 63в от Закона за здравето. Освен това, разпоредбите на
тази заповед имат нормативен характер, защото създават правило за
поведение за адресатите на издадената заповед. Видно от съдържанието на
заповедта, тя се отнася до неограничен и неопределен кръг субекти, защото с
5
нея се въвеждат противоепидемични мерки по отношение на всички членове
на обществото, а актът действа на територията на цялата страна, без
ограничение по място и относно кръга на лицата, срещу които се прилага.
Накрая следва да се посочи, че разпоредбите на заповедта имат многократно
правно действие, защото са уредени отношения, които действат за ограничен
период (по време на извънредното положение), но не еднократно, а с
въпросната заповед се създава задължение за всички субекти непрекъснато да
спазват противоепидемичните изисквания и мерки. Ето защо, съдебният
състав намира, че е налице и последното изискване на закона.
Съдът обаче намира, че този нормативен акт не е породил своето
правно действие, защото не е обнародван в Държавен вестник, така
както изисква нормата на чл. 78, ал. 2 от АПК и нормата на чл. 5, ал. 5 от
Конституцията на Република България.
Т.е. съдът намира, че не е завършен фактическият състав по
приемането на този нормативен акт, за да се превърне той в
задължителен за всички субекти на територията на страната. Иначе
казано, този нормативен акт не може да се прилага от
правораздавателните органи и неговите разпоредби не могат да служат
за въвеждане на права и задължения за гражданите, нито за
санкциониране на поведението на последните при установено поведение,
несъответстващо на предписаното от нормите на заповедта.
Съставът на съда намира, че и в двата случая НП е за отмяна, защото
ако от една страна се приеме, че заповедта на министъра е общ
административен акт, то следва, че нормите на тази заповед не могат да
попълват бланкета на чл. 209а, ал. 1 от ЗЗ, защото са норми от общ
административен акт, като съображенията за това бяха изложени по-горе. От
друга страна, съдът счита, че имайки характер на нормативен
административен акт, нормите на процесната заповед също в случая не могат
да послужат за попълване на бланкетната норма на закона, защото
въпросният нормативен административен акт не е обнародван в Държавен
вестник. Липсата на обнародването, както бе посочено горе подробно, води
след себе си като правна последица неприлагането на практика на въпросния
акт.
В случая лошата законодателна техника и пълното неразбиране на
нормотворческия процес от страна на изпълнителната власт, поставят съда в
ситуация, в която, по време на световна пандемия от заразна болест, носеща
смъртни случаи, да избира между върховенството на правото и спазването на
противоепидемични мерки, които са въведени по начин и с акт, нарушаващ
основни правни принципи на процеса по създаването на нормативни
административни актове. Разбира се, че без всякакво съмнение, съдебният
състав ще избере да приложи закона, защото в правова държава като
Република България, върховенството на правото стои над всички останали
принципи и цялото общество, включително и държавните институции, и
органите на изпълнителната власт, следва да бъде ръководено от принципите
на правовата държава и по-специално от върховенството на правото,
6
включително при създаването на законови и подзаконови нормативни актове.
Независимо от изложеното по-горе, а именно, че неносенето на маска,
според сега действащата правна рамка, не представлява административно
нарушение, съдебният състав намира, че решението на съда не следва да се
тълкува в смисъл, че предпазна маска за лице не следва да бъде използвана, а
точно обратното, гражданите следва да спазват противоепидемичните мерки,
въведени от изпълнителната власт, макар те да имат препоръчителен
характер, защото това е в техен и обществен интерес, макар и да не могат да
бъдат принудени чрез административни санкции да го сторят принудително.
НП е издадено и при съществено нарушение на процесуалните правила,
като в него е посочена като нарушена само разпоредбата на чл. 209а, ал. 1 от
ЗЗ. Дори това нарушение е достатъчно то да бъде отменено, защото не е
посочена точната нарушена норма, тъй като следва да бъде посочена и
разпоредбата на нормативния административен акт, която попълва
бланкетната норма на законовата разпоредба. Ето защо, съдът намира, че в
случая не е конкретно посочена и нарушената разпоредба, което пък от своя
страна пряко ограничава правото на защита на санкционирания субект.
Всички тези съображения водят съда до единствения извод, че НП е
незаконосъобразно, а законовият текст на нормата на чл. 209а, ал. 1 от ЗЗ към
настоящият е мъртво роден, защото не съществува нормативен
административен акт, който да попълва неговото бланкетно съдържание, а без
да е налице такава разпоредба от НАА, нормата на закона не може да се
прилага на практика.
Доколкото НП следва да се отмени, поради неговата
незаконосъобразност, и жалбоподателят не е претендирал разноски, съдът не
следва да се произнася по този въпрос.
В контекста на изложеното съдът се позова и на влязлото в сила решение
на АССГ от 13.05.2021 г. по КНАХД № 2154/2021 г.
Така мотивиран и на основание чл. 63, ал. 1 от ЗАНН, съдът
РЕШИ:
OТМЕНЯ КАТО НЕПРАВИЛНО И НЕЗАКОНОСЪОБРАЗНО НАКАЗАТЕЛНО
ПОСТАНОВЛЕНИЕ (НП) за налагане на глоба с изх. № РД-05-0085/13.07.2021 г. на
Директора на Столична РЗИ, с което на основание чл. 53 от ЗАНН на Г. Т. Т., ЕГН
********** за административно нарушение на т. I от т. 7 от Заповед № РД-01-51/26.01.2021
г. издадена от Министъра на здравеопазването във връзка с чл.63, ал.1 и ал.4 от Закона за
здравето (обн. ДВ бр70/2004 г., изм. и доп.ДВ бр.42/2010 г. във връзка с чл.209а, ал.4 и
чл.209, ал.1 от Закона за здравето е наложено административно наказание „глоба“ в размер
на 300.00 лева.
7
РЕШЕНИЕТО може да бъде обжалвано с касационна жалба пред Административен съд
София – град, в 14-дневен срок от съобщението до страните.
Съдия при Софийски районен съд: _______________________
8