Р Е Ш Е Н И Е
№91
гр. Габрово,
06.07.2021 година
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Административен съд Габрово в открито съдебно заседание
от шестнадесети юли през две хиляди двадесет и първа година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
СВЕТЛОЗАР РАЧЕВ
ЧЛЕНОВЕ: ГАЛИН КОСЕВ ЕМИЛИЯ
КИРОВА- ТОДОРОВА
и секретар МАРИЕЛА
КАРАДЖОВА сложи за разглеждане докладваното от съдия КОСЕВ Адм.д.№84 по описа за 2021
година на Административен съд Габрово и за да се произнесе взе предвид
следното:
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от АПК и е образувано по жалба
на *****************" с ЕИК *********, против чл. 2а от Наредба за реда за
придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Габрово на Общински съвет Габрово /Наредбата/.
В жалбата се излагат подробни мотиви
досежно допустимостта, обуславяща се от предмета на цейност, целта и средствата
за постигането й на жалбоподателя. Твърди се, че фондацията е ЮЛ с нестопанска цел
за осъществяване на дейност в обществена полза, като подробно са описани целите
на фондацията. Сочи се, че съобразно чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват
подзаконовите нормативни актове имат гражданите и организациите, чиито права,
свободи или закони интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от тях.
Сочи, че очертаните от учредителите на фондацията цели и средства за тяхното
постигане са пряко свързани с осъществяване на дейност по реализиране на
гражданския контрол върху законосъобразността на издадените от общинските
съвети подзаконови нормативни актове, поради което жалбата им е процесуално допустима
като подадена от надлежен субект с активна процесуална легитимация срещу
подзаконов нормативен акт, подлежащ на съдебен контрол.
По същество се твърди, че оспорената разпоредба е незаконосъобразна,
тъй като оспореният текст от Наредбата механично повтаря текста на чл. 8,
ал. 8
и ал. 9
от ЗОбС,
което е в нарушение на чл. 8
от ЗНА
Наредбата да регламентира
само обществени отношения от местно значение, за които в правния мир няма
регулация.
Иска се от съда да постанови решение, с което да
отмени чл. 2а от Наредба за реда за
придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на територията на
Община Габрово, приета от Общински
съвет Габрово.
Оспорването е съобщено по реда на чл. 181, ал. 1 и 2,
чрез публикация в „Държавен вестник“ и на Интернет страницата на ВАС. Към него
няма присъединяване на други лица. На основание чл. 192 от АПК делото се гледа
и с участието на Прокурор от Окръжна прокуратура Габрово.
Наредбата е приложена към делото в цялост.
ГАС счита, че подадената Жалба е редовна и допустима,
поради което следва да бъде разгледана по същество.
В проведеното по делото открито съдебно заседание
Жалбоподателят не се представлява. В представена по делото Молба от пр.
представител на Фондацията жалбоподател се излагат доводи по същество, като се
поддоржа искането за отмяна на оспорения текст от Наредбата. Претендират се
разноски.
Ответната страна – ОбС Габрово, редовно призован не се
представлява от надлежно упълномощен пр. представител. В представено по делото
писмено становище се оспорва подадената жалба, излагат се доводи за нейнатата неоснователност
въз основа на които същата да бъда отхвърлена.
Представителят на Окръжна прокуратура Габрово е на
становище, че Жалбата е неоснователна. Въпреки че оспорената разпоредба от
Наредбата на Община Габрово повтаряла текста от посочената законова разпоредба,
то тя не била в противоречие със същия, нито с друг нормотивен акт от по-
висока степен, като не се създавала неяснота или противоречие поради което
жалбата следвала да бъде оставена без уважение като неоснователна.
Съдът извърши проверка за наличието на съдържащите се в
Жалбата мотиви за отмяна на част от процесния подзаконов нормативен акт и
провери служебно за наличие на всички основания, измежду посочените в чл. 146,
във вр. с чл. 196 от АПК, за прогласяване на нищожност, както и всички законови
основания за отмяната му, вкл. и неупоменати от страните.
За да се произнесе по съществото на правния спор, съдът
взе предвид от фактическа и правна страна следното:
С Разпореждане№337 от 26.04.2021г. на ГАС на ОС Габрово е
указано да предостави в цялост преписката по приемането на процесната Наредба,
вкл. предложението за приемането й, публикуването му, данни за обсъждането му в
съответните комисии в ОбС Габрово, както и данни за евентуална промяна на
процесната нормативна разпоредба, при положение, че такива са налице след
първоначалното й приемане. В тежест на ответника е да установи изпълнението на законовите
изисквания при издаването на Наредбата, съответствието на процесната разпоредба
със закона, вкл. че мотивите за приемането на проекта са публикувани, че на
заинтересованите лица е била предоставена възможност да правят предложения и да
дават становища по него, както и че оспорената разпоредба не противоречи на
нормативен акт от по-висок ранг.
От представената по делото преписка се установява
следното:
В Община Габрово е входирано предложение на Кмета на
общината за приемане на процесната Наредба. Към Предложението авторът на
предложението да е изложил мотиви за изготвянето му.
На основание чл. 25, ал. 1 от ЗМСМА председателят на ОбС Габрово
е свикал общинските съветници на заседание на 17.03.2005г., като в дневния ред
е заложено приемането на процесната Наредба.
С Решение №23 от 17.03.2005г. ОбС Габрово е приел
процесната Наредба.
Налице са представени по делото изменения на Наредбата.
Проектът за изменение и допълнение на Наредбата, с който
е въведен нов чл. 2а е иницииран чрез надлежно внесено до Общински съвет
предложение от Кмета на общината, като е публикуван на интернет страницата на
Община Габрово в законоустановения срок в ЗНА. В съответствие с изпълнение на
задълженията на ОС Габрово съгласно чл. 26 от ЗНА, на същата дата са
публикувани и мотивите за внасяне на проекта на наредбата.
Предложението на Кмета на Общината е било разгледано на
заседание на постоянните комисии при ОбС Габрово. Видно от становищата на
общинските комисии, същите са одобрили внесеното от кмета предложение за
приемане на предложения проект за изменение и допълнение на наредбата.
На 31.07.2008г. е било проведено заседание на Общински
съвет Габрово, като отразения в Протокола дневен ред е бил приет с мнозинство.
Оспореният текст от наредбата е бил приет на първо четене с Решение
№152/31.07.2008г., като в протокола на заседанието е отбелязано проведено
гласуване, обективирано в отделен списък, съгласно разпоредбите на ЗМСМА и
приетия Правилник на Общински съвет Габрово. Решението е публикувано в
Информационния бюлетин на Общински съвет и Община Габрово.
Процедурата по приемане на второ четене на изменението и
допълнението на наредбата е спазена, както и изискуемите административно-
пхроизводствени правила. Внесено е предложение на Кмет на Община Габрово за
приемане на второ четене, предложението на кмета на общината е било разгледано
на заседание на постоянните комисии при ОбС Габрово, като същите са одобрили внесеното
от кмета предложение за приемане на предложения текст от наредбата.
Предложението е включено в дневния ред на заседанието на 25.09.2008г.
С Решение №171/25.09.2008г. на Общински съвет Габрово,
изменението и допълнението на Наредбата е прието на второ четене и е
публикувано в Информационния бюлетин на Общински съвет и Община Габрово, като
по този начин същото е станало достояние на жителите на общината. Впоследствие
с решение №53/08.03.2012г. и решение №6/07.02.2013г. на Общински съвет габрово,
атакуваният текст е бил изменен и допълнен. В производството по приемане на
изменението и допълнението на наредбата са спазени изискванията на
административно- производствените правила, в т.ч. и тези по ЗНА и АПК.
Като колективен
орган на местното самоуправление по смисъла на чл. 18, ал. 1 от ЗМСМА, общинският
съвет е овластен да издава нормативни актове, с които урежда, съобразно
нормативни актове от по-висока степен, обществени отношения с местно значение.
В чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА са изброени
правомощията му, а съгласно ал. 2 на чл. 21 от ЗМСМА в изпълнение
на правомощията си по ал. 1 общинският
съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения.
Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, общинският
съвет приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско
имущество и определя конкретните правомощия на кмета на общината и кметовете на
райони и кметства. Анализът на тази разпоредба във връзка с ал. 2 на чл. 21 от ЗМСМА, чл.
8 от ЗНА и чл.
76, ал. 3 от АПК сочи, че общинският съвет е компетентният орган да
приема наредби от местно значение, и в частност да приеме Наредба,
регламентираща реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско
имущество, каквато е Наредбата, текст от която е оспорен с процесния протест.
От направения по-горе преглед на нормативната уредба следва изводът, че
нормотворческите правомощия на общинския съвет произтичат от Конституцията или
закона и се ограничават до обществени отношения с местно значение, които обаче
не са регулирани от нормативни актове от по-висока степен.
Процесната Наредба е приета на
основание ЗОС, в съответствие с нормата на чл. 8 от ЗНА.
Въз основа на така изложеното и във връзка с процедурата
по приемане на процесния подзаконов нормативен акт ГАС установи, че по делото
са представени като доказателства, с оглед дадени от съда указания в такава
насока, предложение за приемане на проект на Наредбата, данни за публикуване на
предложението за проекта, както и мотивите/ доклада за това в местната преса,
на интернет страницата на общината или по друг начин.
Съгласно чл. 28 от ЗНА, в относимата към момента
на приемане на процесната Наредба редакция, проектът на нормативен акт заедно с
мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от
компетентния орган. Според ал. 2 на чл. 28 мотивите, съответно докладът, съдържат:
1.причините, които налагат приемането; 2.целите, които се поставят;
3.финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба;
4.очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива
и 5.анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Според ал. 3 на чл.
28, проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно
доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган.
От представената по делото преписка по
приемане на процесната Наредба се установява, че към проекта на Наредбата са
налице мотиви и доклад по смисъла на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. В предложението на Кмета
на Община Габрово за приемане на проекта на Наредбата се говори общо за промяна
в действащото законодателство, обществените условия и съвременните отношения,
които правят наложително приемането на нова Наредба. Посочени са причини и в
частност конкретни промени в действащото законодателство, които да обосновават
приемането на изцяло нова Наредба. Посочени са целите, постигането на които се
преследва с приемането на нова наредба, както и новите положения. Посочени са
финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, очакваните
резултати от прилагането на предложения проект на Наредба, както и анализ за
съответствие с правото на Европейския съюз. За да е незаконосъобразен
подзаконовият административен акт поради липсата на мотиви не е необходимо да
липсват мотиви въобще, а е достатъчно изложените мотиви да не отговарят на
всички изисквания относно тяхното съдържание, регламентирани в чл. 28, ал. 2 от
т. 1 до 5 ЗНА. Задълженията на съставителя на проекта, предвидени в чл. 28, ал. 2 ЗНА, е да включи определено
съдържание в мотивите, респ. в доклада, са императивно зададени и целят
гарантиране на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и
съгласуваност. По този начин ЗНА придава изключително значение на мотивирането
на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за
предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани страни.
Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад,
по силата на ал. 3 на чл. 28 от ЗНА не следва да се обсъжда от
компетентния орган. Проектът за подзаконов нормативен акт следва да бъде
известен преди внасянето му за обсъждане. Заедно с мотивите, съответно доклада
към него, същите трябва да са публикувани и да са станали достояние на всички
заинтересовани лица, за да могат същите да се запознаят с тях и реално да
упражнят правото си на предложения и становища по проекта. Липсата на мотиви
съставлява съществено нарушение на административно- производствените правила
съгласно императивните изисквания по смисъла на чл. 28 от ЗНА, касаещи приемането на
цялата Наредба, и представлява достатъчно основание за отмяната й.
Налице е и приложен Проект на Наредбата, както и
приложени мотиви /доклад/, които отговарят на тези изисквания и имат посоченото
по- горе съдържание.
Съгласно цитираната законова разпоредба преди внасянето
на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентен орган,
съставителят на Проекта следва да го публикува на интернет страницата на
съответната институция, заедно с мотивите, съответно доклада, като на
заинтересованите страни се предоставя най- малко 14- дневен срок за предложения
и становища по проекта, което като изискване на закона е спазено. В този смисъл
настоящият съдебен състав намира не е налице допуснатото нарушение на
процесуалните правила по приемане на протестираната Наредба.
Следва да се отбележи, че в жалбата не се сочат конкретни
нарушения на административно производствените правила както при приемане на
въпросната Наредба, така и по приемане оспорения текст от същата.
По отношение на твърдяното противоречие в Жалбата на
оспорения текст на чл. 2а от Наредбата с нормативен акт от по- висока степен,
какъвто се явява ЗОС, както и факта, че обществените отношения уредени с
оспорения текст на Наредбата на Община Габрово са вече уредени с разпоредбите
на чл. 8, ал. 8 и чл. 9 от ЗОС настоящият съдебен състав на АС Габрово намира
за установено следното.
Разпоредбата на чл. 2а от Наредбата на Община Габрово действително
възпроизвежда текста на чл. 8, ал. 8 и чл. 9 от ЗОС, но същата не регулира
обществени отношения. Същата визира единствено част от правомощията на
общинския съвет, в частност възможността да приема стратегия за управление на
общинската собственост. В този смисъл се споделят доводите на пр. представител
на ответника, че прокламирайки принципите въз основа на които основова
дейността си Общинския съвет въпросната разпоредба не противоречи на текстове
от друг нормативен акт от по- висока степен. Тя не създава неяснота или
объркване в правния мир, като систематичното й място е в Глава Първа „Общи
разпоредби“. Това е в съответствие с характера й и мястото което тя заема в
подзаконовия нормативен акт, а именно да допълни логически и систематически
разпоредбите на процесната наредба, без да има характер на норма, уреждаща
обществените отношения. Без нея в процесната наредба ще се породи празнота в
логическата систематизация и тя няма как да бъде преодоляна посредством
препращане към правната норма, която е от по- висок ранг- ЗОС. В този смисъл не
всяко повторение на текст от поздаконов нормативен акт, какъвто е процесната
Наредба, на нормативна разпоредба от по- висок ранг може да се приема като
нарушение, предвид твърдение за това, че обществените отношения са вече
уредени.
По този начин не
е налице нито противоречие межди двете разпоредби, нито може да се твърди, че е налице дублиране при уреждане на въпросните обществени
отношения, като същите вече са уредени в акт от по- висока степен- ЗОС. В
оспорената част- чл. 2а от Наредбата не се констатира противоречие с
разпоредбите на ЗОС, поради което Жалбата е неоснователна и следва да бъде
оставена без уважение.
Наредба за реда
за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община
Габрово, приета с Решение №23 от 17.03.2005г. на Общински съвет Габрово,
включително и оспорения текст от същата на чл. 2а, е
приета в предписаната от закона писмена форма, от териториално и материално
компетентен орган, в кръга на неговата компетентност, при наличие на
изискуемите от чл. 27 от ЗМСМА кворум и мнозинство, като
не са налице посочените по- горе противоречия с акт от по- висока степен- ЗОС,
което определя оспорената част от Наредбата като законосъобразна, поради което
оспорването следва да бъде отхвърлено.
Не е заявено искане от ответника за
присъждане на разноски.
Водим от горното и на основание
чл. 193, ал. 1 от АПК, съдът
Р Е Ш И:
ОТХВЪРЛЯ оспорване по жалба на ********** "***********"
с ЕИК *********, против чл. 2а от Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с
общинско имущество на Община Габрово на Общински съвет Габрово /Наредбата/.
Решението подлежи на касационно обжалване и протест пред Върховен
административен съд на Република България в четиринадесетдневен срок от
съобщаването му на страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: