ОПРЕДЕЛЕНИЕ
гр. София, 30.08.2018 г.
СОФИЙСКИ ГРАДСКИ СЪД, Първо гражданско отделение,
І-25 състав, в закрито заседание на тридесети август две хиляди и осемнадесета
година в състав:
СЪДИЯ: АЛЕКСАНДЪР АНГЕЛОВ
като разгледа докладваното от съдията гр.
д. № 1717 по описа за 2018 г., за да се произнесе, взе предвид следното:
Ищецът О.Л.е предявил иск за заплащане на суми,
които според ищеца се дължат по сключения с ответника М.НА О.С.и водите договор
за безвъзмездна финансова помощ от 11.07.2012 г. по Оперативна програма „Околна
среда 2007 г. – 2013 г.“ Ищецът твърди, че не е получил цялата дължима по
договора сума от ответника, тъй като с общо седем уведомления (писма) в периода
10.05.2013 г. – 27.04.2016 г. ответникът е уведомил ищеца, че удържа част от
дължимите по договора суми, тъй като налага финансови корекции по отношение на
предоставената безвъзмездна финансова помощ.
Предоставянето на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна
програма „Околна среда 2007 г. – 2013 г.“ е свързано с управлението на средства
по европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), тъй като средствата
по програмата се осигуряват от Кохезионния фонд и Европейския фонд за
регионално развитие, както и от национално съфинансиране (съгласно информацията
от интернет страницата на Министерство на околната среда и водите). Поради това
предоставянето на средства по програмата попада в обхвата на Закона за
управление на средствата по ЕСИФ (по смисъла на чл. 1, ал. 2 и ал. 3 ЗУСЕСИФ).
Законът влиза в сила на 26.12.2015 г., като неговата цел е да уеднакви процедурите
по управление, включително контрол при разходването, на средствата по ЕСИФ чрез
създаване на обща нормативна рамка, която обхваща и споровете във връзка с
посочените отношения. Така законът урежда отношенията по предоставянето на
средства по ЕСИФ като административни отношения между неравнопоставени субекти
– изрично чл. 27 и чл. 73 ЗУСЕСИФ предвиждат, че актовете на съответните
органи, които предоставят и контролират разходването на средствата,
представляват индивидуални административни актове.
Същевременно обаче преди влизането в сила на
ЗУСЕСИФ няма съществена разлика в начина, по който функционират и са уредени
тези отношения – отношенията между бенефициентите по съответните програми и
управляващите програмите органи. Тези отношения са свързани с разходването на
публични средства (на държавата и на ЕС) и поради това отношенията се
характеризират с неравнопоставеност на субектите по тях. В тези отношения
едната страна (управляващият орган) едностранно решава дали кандидатът за
предоставяне на безвъзмездна финансова помощ отговаря на изискванията за
предоставянето й, както и дали бенефициентът по програмата изпълнява всички
свои задължения и ако това не е така, удържа част от дължимите плащания или
изисква възстановяването на заплатени вече суми. В тази връзка следва да се
посочи и че вземанията на съответния управляващ орган за сумите, които следва
да се възстановят от бенефициента от предоставените средства от ЕСИФ, когато е
налице установена нередност при усвояването им, представляват публични държавни
вземания съгласно чл. 162, ал. 2, т. 8 ДОПК, като тази разпоредба е в сила
от 01.01.2010 г., т.е. от преди приемането на ЗУСЕСИФ.
Начинът, по който са уредени отношенията по
налагане и извършване на финансови корекции съгласно чл. 13 от Методологията за
определяне на финансови корекции, приета с ПМС № 134/2010 г. (която е приложима
и към процесния договор според §1, ал. 1 от ПМС № 134/2010 г.), също предполага
отношения между неравнопоставени субекти, в които съответният орган едностранно
налага финансова корекция по отношение на предоставените средства от ЕСИФ. Този
извод се потвърждава и от публичния характер на вземанията, които възникнат
като резултат от наложените корекции, както се посочи по-горе.
Следователно и преди приемането на ЗУСЕСИФ няма
основание да се приеме, че отношенията по предоставянето на безвъзмездна
финансова помощ със средства от ЕСИФ представляват гражданскоправни отношения.
Те винаги са били отношения, уредени от административното право (в този смисъл
напр. определение № 299/19.06.2017 г. по ч. т. д. № 235/2017 г. на ВКС, І
т. о.). Разбирането, че посочената категория отношения са административноправни
и съответно че споровете свързани с тях следва да се решават от административните
съдилища, е изяснено конкретно във връзка с отношенията относно условията и
реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка „Създаване на
стопанства на млади фермери“ по Програмата за развитие на селските райони за
периода 2007-2013 г., като е прието, че актовете, постановени от управляващия
програмата орган Държавен фонд „Земеделие“, представляват индивидуални
административни актове, които подлежат на обжалване пред административните
съдилища (т. 1 от ТР № 8/2015 г. на ОСС на ВАС, I и II колегия). По своята
същност актовете, постановявани от Държавен фонд „Земеделие“, включително за
финансови корекции, са идентични на тези, постановявани от другите управляващи
органи по програмите за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ със
средства от ЕСИФ. Посоченото тълкувателно решение е прието преди приемането на
ЗУСЕСИФ и поради това е показателно за правния характер на актовете на управляващите
органи преди приемането на закона.
Неяснота преди приемането на ЗУСЕСИФ е съществувала
във връзка с правната природа на последиците от сключването на договора между
бенефициента и управляващия орган по съответната програма. Доколкото актовете
на органа представляват индивидуални административни актове, но същевременно се
сключва и договор, приема се, че е налице смесен фактически състав с
гражданскоправни последици. Поради това съдебната практика допуска
предявяването на граждански искове за изпълнение по договора, както и на
отрицателни установителни искове за недължимост на суми за възстановяване на
управляващия орган в резултат от наложени финансови корекции. Характерът на
сключения между страните договор обаче не предполага подобно разбиране за
естеството на създадените отношения, тъй като договорът е само форма, в която
се облича изявлението на държавния орган по предоставянето на безвъзмездна
финансова помощ, т.е. не е налице същинско постигане на съгласие между
страните, а по-скоро съгласие на бенефициента с едностранно определените от
управляващи орган условия по предоставянето на помощта, при което договорът
замества (но само като форма) индивидуалния административен акт.
След приемането на ЗУСЕСИФ този род договори са
уредени като административни договори (така чл. 24, ал. 1 и §1, т. 1 ЗУСЕСИФ),
като те получават и обща за административното право уредба в чл. 19а – чл. 19ж АПК. По своята същност тези договори са приравнени на индивидуален
административен акт, като това е видно и от реда, предвиден за тяхното
оспорване (включително на действителността им) – по реда за оспорване на
индивидуалните административни актове пред административния съд (чл. 19ж, ал. 1
вр. с чл. 145 и сл. АПК, както и чл. 27, ал. 1 ЗУСЕСИФ). Съответно в компетентността
на административните съдилища е поставено и разглеждането на споровете,
възникнали във връзка с изпълнението (съответно неизпълнението) на
административните договори (чл. 128, ал. 1, т. 3 АПК).
Обстоятелството, че преди ЗУСЕСИФ и последвалото
след него изменение в АПК законът не предвижда обща уредба на административните
договори и съответно не предвижда подсъдност на административните съдилища за
решаване на спорове по изпълнението на тези договори, е причината съдебната
практика да разглежда възникналите спорове като граждански и съответно те да се
решават от общите граждански съдилища. Това положение, както се посочи, се променя с влизането в сила на ЗУСЕСИФ, но
по отношение на заварените от закона висящи съдебни производства по предявени граждански
искове е предвидено, че те се довършват по досегашния ред (§10, ал. 3 ЗУСЕСИФ,
въведена с изменението на закона, когато е променен и АПК по посочения по-горе
начин, като това изменение е с обратна сила – от влизането на закона в сила на
26.12.2015 г.). Разпоредбата на §10, ал. 2 ЗУСЕСИФ от друга страна предвижда и
че заварените съдебни производства по жалби срещу изявления на съответния
управляващ орган за налагане на финансови корекции се довършват по реда на чл.
27 ЗУСЕСИФ. Това са производства пред административните съдилища по обжалване
на индивидуални административни актове, като обстоятелството, че законът
предвижда преходни правила за заварените производства също е в потвърждение на
изложеното по-горе, че поначало е съществувала възможност за обжалване на
изявленията за финансови корекции пред административния съд.
Посоченото по-горе преходно правило на §10, ал. 3
ЗУСЕСИФ обаче се отнася само за заведените преди влизане на закона в сила граждански
дела (както изрично е посочено в разпоредбата). Тъй като правилата на ЗУСЕСИФ
като цяло са процедурни, те не изменят характер на сключените договори. Тези
договори, както се посочи и по-горе, никога не са били същински
гражданскоправни сделки, но едва след въвеждането на понятието за
административен договор тази тяхна същност се изяснява и законодателно. Поради
това смисълът на новите процедурни правила на ЗУСЕСИФ и свързаните с това промени в АПК е да се прехвърли
решаването на спорове, произтичащи от административни договори, включително по
предоставяне на безвъзмездна финансова помощ със средства от ЕСИФ, към
административните съдилища, които са компетентни да разглеждат и споровете по
обжалване на индивидуалните административни актове на управляващите органи по
налагането на финансови корекции. Тъй като заварените от ЗУСЕСИФ договори имат
същото правно естество като сключените при неговото действие (по същия начин
както естеството на актовете за налагане финансови корекции не е променено от
закона), новите правила за подсъдността на споровете по тези договори се
отнасят и за спорове, възникнали от сключени преди влизането на закона в сила
договори, съответно за наложени преди този момент финансови корекции. Това
следва както от законодателната идея за въвеждане на обща подсъдност за
споровете както във връзка с договорите, така и във връзка с актовете за
налагане финансови корекции, така и с оглед на изрично уреденото изключение от
нововъведената в закона подсъдност единствено относно заварените от закона
граждански дела (§10, ал. 3 ЗУСЕСИФ) (в този смисъл напр. решение № 14/2017 г.
по гр. д. № 50320/2016 г. на ВКС, І г. о. и решение № 200/2017 г. по т. д.
№ 2590/2015 г. на ВКС, ІІ т. о.).
В конкретния случай предявеният иск е за
изпълнение на договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ със
средства от ЕСИФ, като ищецът (бенефициент по програмата) твърди, че ответникът
(управляващият орган) не е изплатил всички дължими по договора суми поради
наложени финансови корекции, т.е. ищецът оспорва и самите финансови корекции.
Поради това, независимо че договорът е сключен преди влизането в сила на
ЗУСЕСИФ, както и че корекциите са наложени преди това (с изключение на
последната сочена от ищеца корекция, която е от 2016 г., т.е. след влизане на
закона в сила), настоящият спор следва да се разгледа от административния съд.
По изложените съображения съдът
О П Р Е Д Е Л И:
ПРЕКРАТЯВА производството по гр. д. № 1717/2018
г. на СГС, І-25 състав.
ИЗПРАЩА делото по подсъдност на
Административен съд София-град.
Определението може да се обжалва пред Софийски
апелативен съд в едноседмичен срок от връчването му на страните.
СЪДИЯ: