№ ________
Варна, ______________
В ИМЕТО
НА НАРОДА
Варненският административен
съд, І-ви касационен състав, в публичното заседание
на двадесет и четвърти септември две хиляди и двадесета година в състав:
|
ПРЕДСЕДАТЕЛ: |
ЕЛЕНА ЯНАКИЕВА |
|
||
|
ЧЛЕНОВЕ: |
ВЕСЕЛИНА ЧОЛАКОВА
|
|
||
|
при секретаря |
Галина
Владимирова |
и с участието |
||
|
на прокурора |
Силвиян Иванов |
изслуша докладваното |
||
|
от съдията |
Искрена Димитрова |
|
||
|
адм. дело № 1631/2018г. |
||||
Производството е по реда на чл.185, вр.чл.226 от
Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
С Решение на ВАС № 9824/17.072020г. по адм.д. № 1711/2020г. е обезсилено
решение №2274/25.11.2019г. по адм.д. № 2203/2019г. на Адм.съд - Варна и делото
е върнато за ново произнасяне от друг състав на съда. Прието е, че с обжалваното решение съдът е отменил не оспорения
пред него нормативен акт - Наредба за обществения ред на Община-Варна, а
решение № 5220-12 от протокол № 56 от проведеното на 02 и 03.08.2007г. петдесет
и шесто заседание на ОбС-Варна, с което същата е приета. По тези съображения
решението на Адм.съд - Варна е обезсилено, а делото върнато за ново разглеждане
от друг състав на съда за произнасяне по подадения протест срещу Наредба за
обществения ред, приета с Решение
№ 5220-12 от протокол № 56/02 - 03.08.2007г. на ОбС-Варна.
Предмет на настоящото производство е протест на прокурор при Окръжна прокуратура - Варна против Наредба за обществения ред /НОР/, приета с Решение № 5220-12 от протокол № 56/02 - 03.08.2007г. на ОбС-Варна, в частта, съществуваща към момента в първоначалната редакция на наредбата, съгласно уточняваща молба С.д. № 9496/06.08.2020г., както следва: чл.1 - всички алинеи и точки; чл.2; чл.3, точки от 1 до точка 14 вкл. и т.17, ведно с предвидените наказания; чл.4; чл.6 - всички алинеи, ведно с предвидените наказания; чл.7, ал.1 с всички точки, ведно с предвиденото наказание; чл. 8, ал.1, ведно с предвиденото наказание; чл.9 - всички алинеи, ведно с предвиденото наказание; чл.10 - всички алинеи, ведно с предвидените наказания; чл.11 - всички точки, ведно с предвидените наказания; чл.12 -всички точки, ведно с предвидените наказания; чл.13 - всички алинеи, ведно с предвидените наказания; чл.14 - всички точки, ведно с предвидените наказания; чл.15 - всички алинеи, ведно с предвидените наказания; чл.16 - всички алинеи и точки, ведно с предвиденото наказание; чл.17, ведно с предвиденото наказание; чл.18 - всички точки; чл.19, ал.1, т.1 - т.3, ал.2, т.1-т.9, ал.5; чл.20, ал.1, т.1, т.2, ал.2; чл.21, ал.1, т.8, т.9 и ал.2, ал.3 - всички точки, ведно с предвидените наказания; чл.22, ал.3, ал.6 и ал.7, ведно с предвидените наказания; чл.23, ал.1, ведно с предвиденото наказание; чл.24, ал.1, ал.2, ал.3, ал.5, ал.6, ал.7, ал.8, ал.9, ведно с предвидените наказания; чл.25, ал.3, ведно с предвиденото наказание; чл.28 - всички точки ведно с предвидените наказания; чл.29, ведно с предвиденото наказание; чл.30 - всички алинеи и точки, ведно с предвидените наказания; чл.31, точки 1-т.5, ведно с предвидените наказания; чл.32 - всички алинеи ведно с предвиденото наказание; чл.33 - всички алинеи ведно с предвидените наказания; чл.34, ведно с предвиденото наказание; чл.35, ведно с предвиденото наказание; чл.36, ведно с предвиденото наказание; чл.37, ведно с предвиденото наказание; чл.38, ведно с предвиденото наказание; чл.39 - всички точки, ведно с предвидените наказания; чл.40 - всички точки, ведно с предвиденото наказание; чл.41 - всички алинеи, ведно с предвиденото наказание; чл.42, ведно с предвиденото наказание; чл.43, ведно с предвиденото наказание; чл.44, ведно с предвиденото наказание; чл.45 - всички алинеи и точки; чл.46 - всички алинеи, ведно с предвидените наказания; чл.48 - всички алинеи, ведно с предвиденото наказание; чл.49 - всички алинеи; чл.50, ал.2; чл.51; чл.52; чл.53 -всички алинеи; чл.54; чл.55 - всички алинеи; чл.56; чл.57 - всички алинеи, ведно с предвиденото наказание; чл.58 - всички алинеи и точки, ведно с предвиденото наказание; чл.59 - всички точки, ведно с предвиденото наказание; чл.60 - всички алинеи и точки, ведно с предвиденото наказание; чл.61; чл.62, ал.3 и ал.4, ведно с предвидените наказания; чл.64 - всички алинеи; чл.65 - всички алинеи; чл.66 - всички алинеи; чл.67 - всички алинеи; чл.68; чл.69 - всички алинеи; чл.71; чл.72; Преходни и заключителни разпоредби параграфи 1, 2 и 3.
В протеста се твърди, че в оспорените части НОР е приета при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, като е нарушена разпоредбата на чл.2а /отм./ от Закона за нормативните актове, действащ към датата на приемане на оспорените текстове. На основание посочената разпоредба е следвало да се извърши уведомяване на засегнатите лица чрез публикуване на проекта на наредбата в средствата за масово осведомяване, в Интернет или по друг подходящ начин, като на засегнатите се предостави поне 1 месец за представяне на предложения и становища по проекта за наредба. По делото не са представени доказателства проектът да е бил оповестяват при спазване на посочения ред. Проектът за дневен ред на 56-то заседание на ОбС-Варна, проведено на 02, 03.08.2007г. - на което е взето решението за приемане на НОР, е публикуван единствено в местен ежедневник на 27.07.2007г., т.е. едва 5 дни преди провеждане на заседанието, като е публикуван дневния ред, но не е и проекта за наредбата. Дори да се приеме, че е извършено разгласяване, то същото не е направено в срока по чл.2а от ЗНА. Нарушение е допуснато и при приемането на дневния ред, в който по т.11 е предвидено изменение и допълнение на НОР от 2004г., като нито е предвидено, нито разгласено приемането на нова НОР. Същевременно предложението на кмета на Община-Варна е за приемане на нова наредба, докато в представените документи е отразено, че е процедирано изменение и допълнение на действащата наредба. По изложените съображения се твърди, че са нарушени разпоредбите на чл.2а от ЗНА и чл.77 от АПК, както и че е налице необоснованост на оспорения акт по смисъла на чл.146, т.3 от АПК. Иска се отмяна на Наредбата за обществения ред на Община-Варна в оспорените части.
Ответната страна – Общински съвет-Варна, при новото разглеждане на делото не изразява становище по протеста. Становище не е представено и при първоначалното разглеждане на делото.
Представителят на Окръжна прокуратура-Варна поддържа протеста и моли да се постанови решение, с което същият да бъде уважен. Претендира присъждане на сторените в производството разноски.
След преценка на събраните доказателства, съдът намира за установено от фактическа страна, следното:
С вх.№ ОС-7-9302/02.03.2007г. кметът на Община-Варна направил предложение чрез председателя на ОбС-Варна до Постоянна комисия /ПК/ „Обществен ред и сигурност“ за отмяна на действащата Наредба за обществения ред на Община-Варна, приета с Решение на ОбС-Варна № 499-7 (12) 05.05.2004г., изменена и допълнена с решения на ОбС _ 637-8(13)03, 09.06.2004г. и № 4124-16 (43)12.07.2006г., и представил проект за нова Наредба за обществения ред на Община-Варна.
Предложението е разгледано на заседание на ПК „Обществен ред и сигурност“, проведено на 12.07.2007г., като е взето предложение за решение по протокол № 33, ОбС-Варна да вземе решение за отмяна на Наредба за обществения ред на Община-Варна, приета с Решение на ОбС-Варна № 499-7 (12) 05.05.2004г., изменена и допълнена с решения на ОбС _ 637-8(13)03, 09.06.2004г. и № 4124-16 (43)12.07.2006г., и приемане на нова Наредба за обществения ред, съгласно предложението на кмета на Община-Варна.
На 27.07.2007г. във в-к Черно море, бр.169(2880)/27.07.2007г., е публикувана покана за присъстване на 56 заседание на Общински съвет - Варна, което ще се проведе на 02.08.2007г. в пленарната зала на Община-Варна, при посочения дневен ред. Съгласно т.11 от същия, част от дневния ред е разглеждането на предложения за решения от ПК „Обществен ред и сигурност, относно изменение и допълнение на Наредба за обществения ред.
Видно от Протокол № 56 от заседание на ОбС-Варна, проведено на 02, 03.08.2007г., предложението на кмета на Община-Варна е разгледано като т.12 от дневния ред, като са взети следните решения:
- Решение № 5219-12, с което на основание чл.79 от АПК, чл.21, ал.2, вр.чл.21, ал.1, т.13 и т.23 от ЗМСМА и във връзка с предложение на кмета на Община-Варна с вх.№ ОС-7-9302/51/02.03.2007г. е отменена Наредба за обществения ред на Община-Варна, приета с Решение на ОбС-Варна № 499-7 (12) 05.05.2004г., изменена и допълнена с решения на ОбС _ 637-8(13)03, 09.06.2004г. и № 4124-16 (43)12.07.2006г.; Решението е взето с 35 гласа - за, против - 0, въздържали се - 2.
- Решение № 5220-12, с
което на основание чл.76, ал.3 от АПК, чл.21, ал.2, вр.чл.21, ал.1, т.13 и т.23
от ЗМСМА и във връзка с предложение на кмета на Община-Варна с вх.№
ОС-7-9302/51/02.03.2007г. е приета Наредба за обществения ред, съгласно
приложение и съгласно решение на ОбС № 4925-13 (53)/25.04.2007г. Решението е
взето с 35 гласа - за,
против - 0, въздържали се - 0.
С протоколно определение от с.з, проведено на 10.09.2020г., настоящият състав е указал на ответната страна, че нейна е доказателствената тежест да установи изпълнението на изискванията на чл.77 от АПК и чл.2а /отм., действащ към датата на приемане на Наредбата/ от ЗНА при издаване на протестирания нормативен акт, както и че не сочи доказателства за следните обстоятелства: за спазване на процедурата по издаването на нормативния акт, включително на реда за уведомяване на лицата, за които възникват задължения или ограничения от него, за представянето на проекта по предвидения ред, както и че на заинтересованите лица е предоставен установения в закона срок за предложения и възражения. Във връзка с така дадените указания, на ответника е предоставена възможност да сочи доказателства.
В тази връзка е представено писмо Рег.№ ОС20000556ВН_001ВН/18.09.2020г. от директора на Дирекция „Информационно и административно обслужване“, според което интернет сайта на Община-Варна работи на нова платформа от 18.02.2019г. Платформата не поддържа архив на стари публикувани проектодокументи, вкл. проект на Наредбата за обществения ред на Община-Варна, приета с Решение № 52220-12(56)/02, 03.08.2007г. на Общински съвет - Варна. Поради големия обем на документооборота на Община-Варна и Общински съвет - Варна, поддържането на цялата информация на интернет страницата на община-Варна е невъзможно, поради което информация за публикувани проектодокументи през 2007г. не може да бъде предоставена.
При така установеното от фактическа страна, съдът прави следните правни изводи:
Протестът е подаден в предвидената от закона форма, от правоимащ по
смисъла на чл.186, ал.2 от АПК
субект, чието право на основание чл.187, ал.1 от АПК може да се упражнява
безсрочно, поради което е ДОПУСТИМ.
Разгледан по същество, протестът е ОСНОВАТЕЛЕН.
Предмет на протеста е Наредбата за обществения ред на Община-Варна, в частта, съществуваща към момента в първоначалната редакция, както е приета с Решение № 52220-12(56)/02, 03.08.2007г. на Общински съвет - Варна и съгласно уточняваща молба С.д. № 9496/06.08.2020г.
За настоящото съдебно производство е приложима процедурата по дял трети „Производства пред съд“ на АПК, Глава десета, раздел ІІІ „Оспорване на подзаконови нормативни актове“.
Издаването на нормативния акт е сложен фактически състав, който включва всички действия по неговото приемане и обнародване. За да се осигури адекватна нормативна регулация на съответните обществени отношения, изработването на проектите за нормативните актове е подчинено на специалните правила на Глава трета на Закона за нормативните актове /ЗНА/ и на Глава втора от Указ № 883/24.04.1974г. за прилагане на ЗНА, установяващи принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, които следва да бъдат зачитани при изработването на проект за нормативен акт.
Съгласно чл.142, ал.1 от АПК, съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му, поради което преценката относно спазването на ЗНА следва да е съобразено с редакцията на закона към датата на приемане на наредбата.
Съгласно чл.21, ал.2 от ЗМСМА, в редакцията към ДВ, бр.34 от 19.04.2005г., общинският съвет решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи. Съгласно чл.8 от ЗНА, всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение.
В конкретния случай обществените отношения, уредени с протестираната наредба, имат местно значение – както е указано в чл.1, ал.1 от същата. Органът, издал оспореният акт, е колективен орган и за да са валидни взетите от него решения, заседанията следва да бъдат проведени с участието на необходимия брой общински съветници, а гласуването да е по предвидения в ЗМСМА ред. От представените по делото доказателства /разпечатка от местен ежедневник, присъствени списъци и протокол от проведеното на 02 и 03.08.2007г. заседание на ОбС – Варна/ се установява, че заседанието, на което са приети оспорените разпоредби, е проведено при предварително обявен дневен ред, приет за разглеждане от Общински съвет – Варна, при наличие на кворум – чл.27, ал.2 от ЗМСМА, а решенията са взети с изискуемото от ЗМСМА мнозинство.
С оглед изложеното и при извършване на проверката по чл.168, ал.1 от АПК, приложим по препращане от чл.196 от АПК, настоящият състав преценява, че оспорените разпоредби са приети от компетентен орган, в рамките на неговите правомощия.
Наредбата е одобрена и при спазване изискванията за форма на нормативен акт по чл.75, ал.3 от АПК, като в същата е посочено наименование, вид, автор, предмет. Спазена е и разпоредбата на чл.75, ал.4 от АПК, предвиждаща посочване на правното основание за нейното издаване.
При приемането на оспорените текстове обаче е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила.
Съгласно чл.77 от АПК, компетентният орган издава нормативния административен акт след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения.
Според чл.2а от ЗНА /отм., действащ към датата на приемане на Наредбата/ лицата, за които възникват задължения или ограничения по силата на нов нормативен акт, се уведомяват преди неговото приемане. Уведомяването се извършва чрез изпращането на проекта до представителни организации на тези лица, чрез публикуването му в средствата за масово осведомяване, в Интернет или чрез оповестяването му по друг подходящ начин, като в срок не по-кратък от един месец засегнатите могат да представят предложения и възражения до съответния компетентен орган. ЗНА императивно регламентира правила и ред за издаване на нормативни актове.
В конкретния случай, на основание чл.2а от ЗНА, е следвало да се извърши уведомяване на засегнатите лица чрез публикуване на проекта на Наредбата в средствата за масово осведомяване, в Интернет или по друг подходящ начин, като на засегнатите се предостави поне 1 месец за представяне на предложения и становища по проекта за наредба.
Въпреки дадените от съда с протоколно определение от проведеното на 10 септември 2020г. изрични указания на ответника, по делото не са представени доказателства проектът на наредбата да е бил оповестяван при спазване на посочения ред.
Проектът за дневен ред на 56-тото заседание на Общински съвет – Варна, проведено на 02,03.08.2007г., на което е взето решение за приемане на новата Наредба за обществения ред на Община Варна, е публикуван единствено в местен ежедневник на 27.07.2007г. /извадка от вестник „Черно море“, бр.169/27.07.2007г./, т.е. едва 5 дни преди провеждане на заседанието, като е публикуван само дневният ред, но не и проектът на наредбата. Дори да се приеме, че е извършено разгласяване, то същото не е направено в срока по чл.2а /отм./ от ЗНА. Нарушение е допуснато и при приемането на дневния ред, в който /т.11./ е предвидено изменение и допълнение на наредбата за обществения ред от 2004 година, като нито е предвидено, нито е разгласено разглеждане и приемането на нова Наредба за обществения ред. Същевременно, видно от предложението на Кмета на Община Варна, същото е за приемане на нова наредба, докато в представените документи е отразено, че е процедирано изменение и допълнение на действащата наредба.
Гореизложеното обуславя извод, че след като нито проектът за наредбата в оспорената част, нито дневният ред на Общинския съвет за предстоящото ѝ разглеждане, е оповестен от ответника по регламентирания в закона начин, като не е предоставен минималният едномесечен срок на засегнатите лица да правят предложения, то протестираните текстове от Наредбата на Общински съвет – Варна за обществения ред, са одобрени при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като приемането им не е съобразено с действащата към момента на приемане норма на чл.2а от ЗНА и разпоредбата на чл.77 от АПК. Горното, на основание чл.146, т.3 от АПК, представлява основание за отмяна на оспорените подзаконови разпоредби.
Водим от горното и на основание чл.193, ал.1 от АПК, Варненският административен съд, І-ви касационен състав
РЕШИ:
ОТМЕНЯ по протест на прокурор при Окръжна прокуратура - Варна: чл.1 - всички алинеи и точки; чл.2; чл.3, точки от 1 до точка 14 вкл. и т.17, ведно с предвидените наказания; чл.4; чл.6 - всички алинеи, ведно с предвидените наказания; чл.7, ал.1 с всички точки, ведно с предвиденото наказание; чл. 8, ал.1, ведно с предвиденото наказание; чл.9 - всички алинеи, ведно с предвиденото наказание; чл.10 - всички алинеи, ведно с предвидените наказания; чл.11 - всички точки, ведно с предвидените наказания; чл.12 -всички точки, ведно с предвидените наказания; чл.13 - всички алинеи, ведно с предвидените наказания; чл.14 - всички точки, ведно с предвидените наказания; чл.15 - всички алинеи, ведно с предвидените наказания; чл.16 - всички алинеи и точки, ведно с предвиденото наказание; чл.17, ведно с предвиденото наказание; чл.18 - всички точки; чл.19, ал.1, т.1 - т.3, ал.2, т.1-т.9, ал.5; чл.20, ал.1, т.1, т.2, ал.2; чл.21, ал.1, т.8, т.9 и ал.2, ал.3 - всички точки, ведно с предвидените наказания; чл.22, ал.3, ал.6 и ал.7, ведно с предвидените наказания; чл.23, ал.1, ведно с предвиденото наказание; чл.24, ал.1, ал.2, ал.3, ал.5, ал.6, ал.7, ал.8, ал.9, ведно с предвидените наказания; чл.25, ал.3, ведно с предвиденото наказание; чл.28 - всички точки ведно с предвидените наказания; чл.29, ведно с предвиденото наказание; чл.30 - всички алинеи и точки, ведно с предвидените наказания; чл.31, точки 1-т.5, ведно с предвидените наказания; чл.32 - всички алинеи ведно с предвиденото наказание; чл.33 - всички алинеи ведно с предвидените наказания; чл.34, ведно с предвиденото наказание; чл.35, ведно с предвиденото наказание; чл.36, ведно с предвиденото наказание; чл.37, ведно с предвиденото наказание; чл.38, ведно с предвиденото наказание; чл.39 - всички точки, ведно с предвидените наказания; чл.40 - всички точки, ведно с предвиденото наказание; чл.41 - всички алинеи, ведно с предвиденото наказание; чл.42, ведно с предвиденото наказание; чл.43, ведно с предвиденото наказание; чл.44, ведно с предвиденото наказание; чл.45 - всички алинеи и точки; чл.46 - всички алинеи, ведно с предвидените наказания; чл.48 - всички алинеи, ведно с предвиденото наказание; чл.49 - всички алинеи; чл.50, ал.2; чл.51; чл.52; чл.53 -всички алинеи; чл.54; чл.55 - всички алинеи; чл.56; чл.57 - всички алинеи, ведно с предвиденото наказание; чл.58 - всички алинеи и точки, ведно с предвиденото наказание; чл.59 - всички точки, ведно с предвиденото наказание; чл.60 - всички алинеи и точки, ведно с предвиденото наказание; чл.61; чл.62, ал.3 и ал.4, ведно с предвидените наказания; чл.64 - всички алинеи; чл.65 - всички алинеи; чл.66 - всички алинеи; чл.67 - всички алинеи; чл.68; чл.69 - всички алинеи; чл.71; чл.72; Преходни и заключителни разпоредби параграфи 1, 2 и 3, от Наредба на Общински съвет-Варна за обществения ред, приета с Решение № 5220-12(56)/02,03.08.2007г. по Протокол № 56/02,03.08.2007 година.
ОСЪЖДА
Общински съвет - гр.Варна, да заплати на Окръжна прокуратура-Варна направените
съдебни разноски по делото в размер на 40 /четиридесет/ лева.
Решението подлежи на
обжалване пред Върховния административен съд на Република България в 14 дневен
срок от съобщаването му на страните.
В случай че срещу решението не се подаде касационна жалбата
или протест, или те бъдат отхвърлени, на основание чл.194, вр.чл.78, ал.3 от АПК решението да се обнародва по начина, по който е бил обнародван актът, и
влиза в сила от деня на обнародването му.
Председател:
Членове: 1.
2.