Решение по дело №1688/2023 на Административен съд - Варна

Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административно процесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 124, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл) във връзка с чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл.

Образувано по жалба на Ю.П.П., ЕГН **********, с адрес ***, против Заповед № ДСЗ-0024/10.07.2023 г. на Кмета на Община Варна (чрез зам.-кмета Х. И.– съгласно Заповед № К-020/07.07.2023 г.). С оспорената заповед на оспорващата е наложено на основание чл. 107, ал. 1, т. 3, във връзка с чл. 90, ал. 1, т. 5 и чл. 89, ал. 2, т. 3 и т. 5, във връзка с ал. 1 от ЗДСл, чл. 21, ал. 1 и ал. 2 и чл. 28, ал. 1 ЗДСл, във връзка с чл. 2, ал. 1, чл. 6, ал. 1 и чл. 17, ал. 1 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация е наложено дисциплинарно наказание „уволнение“ и е прекратено служебното й правоотношение.

В жалбата са наведени подробни доводи, че оспорената заповед е издадена в противоречие с материалния закон, както и при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, поради което е незаконосъобразна. По конкретно се твърди, че оспорващият не е извършил посочените в заповедта нарушения, като излага доводи от фактическа страна в подкрепа на твърденията си. Релевира доводи, че при издаването на процесната заповед е нарушено в цялост дисциплинарното производство, съгласно разпоредбите на ЗДСл. Сочи, че е нарушен чл. 91 ЗДСл, като при определяне на вида и размера на дисциплинарното наказание не са били взети предвид тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите, обстоятелствата при които е извършено нарушението, както и цялото му служебно поведение. Отправено е искане за отмяна на оспорената заповед. Претендира присъждане на сторени разноски по делото.

В съдебно заседание, оспорващата чрез процесуалният си представител поддържа жалбата, моли да бъде уважена по изложените в нея съображения. Счита, че решението на дисциплинарния съвет е станало в отсъствието на фактическо установяване. Подробни съображения излага и в писмена защита.

Ответникът - Кмета на Община Варна, се представлява от надлежно упълномощеният юрисконсулт. Оспорва жалбата като неоснователна и недоказана, счита, че процесната заповед е правилна и законосъобразна. Прави искане за отхвърляне на жалбата. В писмена защита сочи, че изложените в жалбата твърдения за незаконосъобразност на процесния административен акт са неоснователни и недоказани. Твърди, че Ю.П.П. е извършил посочените в процесната заповед нарушения. Счита, че са неоснователни изложените в жалбата доводи, че не са спазени процедурите по чл. 96 ЗДСл. Релевира доводи, че дисциплинарно наказващият орган – Кмета на Община Варна е оценил всички събрани в хода на дисциплинарното производство доказателства, отчитайки тежестта на нарушението, обстоятелствата, при които е извършено, формата на вина, цялостното служебно поведение на държавния служител.

Административен съд - Варна, след като обсъди поотделно и в съвкупност приложените към делото доказателства, в контекста на становището на страните, съобразно правомощията си извърши проверка за законосъобразност на оспорените административни актове на основанията, посочени от жалбоподателя и служебно, на всички основания по чл. 146 АПК като прие за установено от фактическа страна:

От административната преписка се установява, че преди да бъде прекратено служебното му правоотношение оспорващата е заемала длъжността Директор на дирекция „Канцелария на Общински съвет“. На тази длъжност е назначен със заповед № дс-00574/11.06.2015 г. на Община Варна (л. 14 от делото). Ю.П.П. *** на различни длъжности.

Със Заповед № 3862/24.11.2022 г. на Кмета на Община Варна е назначен дисциплинарен съвет.

Със Заповед № 0094/12.01.2023 г. на Кмета на Община Варна (по заместване от зам.-кмета съгласно заповед № К-001/11.01.2023 г.) е образувано дисциплинарно дело № 1 по описа на 2023 г., свикан е дисциплинарния съвет да разгледа дисциплинарното дело и да представи на Кмета на Община Варна своето решение, заедно с преписката по делото, в законоустановените срокове.

Видно от протокол № 1 от 18.01.2023 г. дисциплинарния съвет е провел заседание при което е решил да се поканят за изслушване на 19.01.2023 г. от 9:30 часа, в сградата на Община Варна, ет. 4, ст. 403, както следва: Ю П К– директор дирекция „Управление на собствеността“, И М В– началник на отдел „Снабдяване и материално осигуряване" - заместващ директора на дирекция „Управление на собствеността", В М В– изпълнител „Ел. техник“ към дирекция „Управление на собствеността" и А С В– главен експерт „Административно и техническо осигуряване" към дирекция „Канцелария на Общински съвет".

На 19.01.2023 г. на заседание на дисциплинарния съвет по дисциплинарно дело 1/2023 г. са изслушани последователно, както следва:

- Ю П К- директор на дирекция „Управление на собствеността”;

- И М В- началник на отдел „Снабдяване и материално осигуряване" - заместващ директора на дирекция „Управление на собствеността" със заповед № ДС-01984/05.12.2022 г.;

- В С П - изпълнител „Ел. техник“ към дирекция „Управление на собствеността";

- А С В- Гл. експерт "Административно и техническо осигуряване" към дирекция „Канцелария на Общински съвет".

На проведеното заседания Дисциплинарният съвет взе решение да се покани на изслушване пред Дисциплинарния съвет на 20.01.2023 г. от 9:30 часа, в сградата на Община Варна, ет.4, ст.403 служителят Ю.П.П..

Изслушването и взетото решение от Дисциплинарния съвет са обективирани в Протокол № 2/19.01.2023 г.

На 19.01.2023 г. на заседание на дисциплинарния съвет по дисциплинарно дело 1/2023 г. е изслушана Ю.П.П., която дава следните обяснения:

По време на почивката на сесията на Общински съвет е постъпи нареждане от новосформираната група г-н С  и г-н Е за предоставяне на достъп до стая 310, а предвид това, че тя е ползвана дълги години от д-р С  и вътре има негови документи и лични вещи, отивайки до кабинета се е констатирахме, че не може да се влезе, защото нито има дистанционни, нито има ключ. След това помолих колегите от дирекция „Управление на собствеността“ да отворят стаята. Заявява, че й е било наредено да се осигури достъп, но не е бил възможен, тъй като е нямало ключ. След обаждане е осигурен достъп до стаята. П. не е присъствала на отварянето, тъй като е била ангажирана със служебното си задължение да осигурява провеждането на заседания на Общинския съвет.

След приключване на изслушване на Ю.П.П. дисциплинарния съвет е пристъпил към вземане на решение:

Въз основа на депозирания сигнал peг. № ОС23000006ВН/05.01.2023 г. от Г Х А- заместник-председател на Общински съвет - Варна, както и на изложените факти и обстоятелства по време на изслушването на Ю.П., Ю К , И В , В С и А В, Дисциплинарният съвет на Община Варна е приел, че директорът на дирекция „Канцелария на Общински съвет“ Ю.П. е осъществила състава на чл. 89, ал. 2, т. 3 и т. 5, във връзка с чл. 21, ал. 2 и чл. 28, ал. 1 ЗДСл, а именно не е спазила кръга на служебните си правомощия и служебната йерархия и е разпоредила действия, за които не е уведомила Председателя на Общински съвет. С горното служителката е нарушила и изискванията на чл. 2, т. 1, чл. 6, ал. 1 и чл. 17, ал. 1 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация. Съветът е счел, че нарушенията са извършени в състояние, в което г-жа Ю.П. е могла да прецени вредния резултат за администрацията. С горното се предопределя висока степен на значимост на нарушението. Дисциплинарният съвет приел, че е налице основание за ангажиране на дисциплинарна отговорност на Ю.П., в съответствие с тежестта на нарушението, която съветът определя като особено тежка, поради което следва да бъде наложено наказание, визирано в текста на чл. 90, ал. 1, т. 5 ЗДСл, а именно - уволнение.

Изслушването и взетото решение от Дисциплинарния съвет са обективирани в Протокол № 3/20.01.2023 г.

При съобразяване решението на дисциплинарния съвет и събраните доказателства, Кмета на Община Варна е издал оспорената в настоящото производство Заповед № ДСЗ-0024/10.07.2023 г., с която на Ю.П.П., на основание чл. 107, ал. 1, т. 3, във връзка с чл. 90, ал. 1, т. 5 и чл. 89, ал. 2, т. 3 и т. 5, във връзка с ал. 1 от ЗДСл, чл. 21, ал. 1 и ал. 2 и чл. 28, ал. 1 ЗДСл, във връзка с чл. 2, ал. 1, чл. 6, ал. 1 и чл. 17, ал. 1 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация е наложено дисциплинарно наказание „уволнение“ и е прекратено служебното й правоотношение.

Към административната преписка е приложен а служебното досие на Ю.П.П.. Според преписката и служебното досие, за времето, през което П. заемал държавна служба от 2010 г. до 2023 г. (вкл. периода на заемана на длъжността директор на дирекция „Канцелария на Общински съвет“), ежегодно е оценяван с атестационна оценка „изпълнението надвишава изискванията“ и „изключителни изпълнение“, не е награждаван с отличия по реда на ЗДСл и няма други наложени дисциплинарни наказания, освен това с процесната заповед.

Въз основа на така приетото от фактическа страна, съдът направи следните правни изводи:

Жалбата отговаря на изискванията на чл. 150 и чл. 151 АПК. Същата е подписана, подадена е в предвидения по чл. 149, ал. 1 АПК, във вр. с чл. 124, ал. 1 ЗДСл срок, от надлежна страна, за която е налице правен интерес от търсената защита, пред родово и местно компетентния да я разгледа административен съд. Насочена е срещу индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, подлежащ на съдебен контрол за законосъобразност, съгласно разпоредбата на чл. 124 ЗДСЛ, поради което е процесуално допустима.

Предприето е оспорването и на заповедта по съдебен ред.

Разгледана по същество в съвкупност със събраните по делото доказателства и становищата на страните, Административен съд – Варна, XIV състав, намира жалбата за основателна по следните съображения:

В съответствие с изискванията на чл. 168, ал. 1 АПК, при служебния и цялостен съдебен контрол за законосъобразност, съдът извърши пълна проверка на обжалвания административен акт относно валидността му, спазването на процесуалноправните и материалноправните разпоредби по издаването му и съобразен ли е с целта, която преследва законът.

Оспореният административен акт е издаден от компетентен орган – Кметът на Община Варна (чрез зам.-кмета Х. И.– съгласно Заповед № К-020/07.07.2023 г.), който има качеството на орган по назначаването по смисъла на чл. 92 ЗДСл, в границите на неговата териториална и материалноправна компетентност. Съобразно закона на органа по назначаването са възложени правомощията за налагане на дисциплинарните наказания.

Заповедта е съставена и в предвидената от закона писмена форма за валидност, съобразно чл. 97, ал. 1 ЗДСл, съдържа правни и фактически основания, реквизити от обхвата на ал. 1, от т. 1 до т. 7, вкл. дата, поради което доводите на оспорващият в тази връзка са неоснователни.

Приложимото право относно отговорността на оспорващият за нарушение на служебните задължения е ЗДСл, с оглед заеманата длъжност по служебно правоотношение според Класификатора на длъжностите в администрацията. Редът за установяване и наказване на дисциплинарните простъпки е уреден в раздел ІІ, глава V от закона, по строго формално дисциплинарно производство, гарантиращо обективността при преценката на органа и защитата на служителя. Затова отклонението от тези правила е всякога съществено нарушение, налагащо отмяна на наложеното дисциплинарно наказание.

Съгласно чл. 96, ал. 1 ЗДСл, преди да наложи дисциплинарно наказание по чл. 90, ал. 1, т. 4 и 5, дисциплинарно наказващият орган взема становището на дисциплинарния съвет, който образува дисциплинарно дело по негово нареждане. Цитираната процедура за провеждане на дисциплинарно производство пред дисциплинарния съвет е задължителна преди налагане на дисциплинарно наказание по чл. 90, ал. 1, т. 5 ЗДСЛ, каквото е разглежданото. Касае се за производство, в чиито рамки се събират и изясняват фактите и обстоятелствата по извършеното нарушение, при необходимост се изслушват обясненията на държавния служител и се обсъждат представени от него доказателства. Съгласно чл. 96, ал. 3 ЗДСл, дисциплинарният съвет приема решения с мнозинство от две трети. Решението на дисциплинарния съвет съдържа становище относно наличието на основание за дисциплинарна отговорност, както и относно вида и размера на съответното на извършеното нарушение дисциплинарно наказание. В 7-дневен срок от приемането на решението дисциплинарният съвет го представя заедно с преписката по делото на дисциплинарно наказващия орган (ал. 4). Законодателят е предвидил специална процедура преди налагане на по-тежките дисциплинарни наказания, за да бъде изяснена безпристрастно фактическата обстановка и държавният служител да има възможност за представяне на доказателства в своя защита.

По настоящото дело са представени данни за провеждане на такова производство, видно от приложеното решение на дисциплинарния съвет.

След като са обсъдени събраните в производството доказателства, членовете на дисциплинарният съвет се обединили около становището, че служителят е допуснал нарушения на служебните задължения, описани подробно в решението, поради което са налице основания за търсене на дисциплинарна отговорност. Наказващият орган се е съобразил със становището на дисциплинарния съвет за налагане на дисциплинарно наказание. Изслушването е документирано в нарочен протокол.

Разпоредбата на чл. 93, ал. 1 ЗДСл предвижда, че дисциплинарнонаказващият орган е длъжен преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител и да му даде срок за писмени обяснения, да събере и оцени посочените от него доказателства. Двете изисквания са кумулативно предвидени и неспазването на едното от тях е основание съдът да отмени дисциплинарното наказание, без да разглежда спора по същество. В процесният случай формално е спазено изискването на чл. 93 ЗДСл.

В случая са изпълнени кумулативно предвидените в чл. 93, ал. 1 ЗДСл самостоятелни действия на дисциплинарнонаказващия орган.

Заповедта е издадена в рамките на визираните в чл. 94, ал. 1 от ЗДСл преклузивни срокове. Съгласно чл. 94, ал. 1 ЗДСл, дисциплинарните наказания се налагат не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от една година от извършването му, като сроковете са преклузивни, а неспазването им погасява правото на административния орган да наложи дисциплинарното наказание на провинилия се служител. Нарушението следва да се счита за открито към датата, когато всички материали по дисциплинарната преписка заедно с решението на дисциплинарния съвет бъдат предоставени на административния орган и от този момент дисциплинарният орган е задължен да направи преценката за това извършено ли е дисциплинарно нарушение и налице ли са законовите основания да материализира волята си в административен акт за налагане на дисциплинарно наказание.

Настоящият състав следва да извърши проверка относно правилно ли е приложен от дисциплинарно-наказващия орган материалният закон. Основният спорен въпрос по делото е дали са извършени посочените в заповедта нарушения на служебните задължения и съответства ли наложеното наказание на тяхната тежест и настъпилите от нарушението последици за държавната служба или за гражданите, както и спазил ли е административнонаказващият орган изискванията на чл. 91 ЗДСл при налагане на дисциплинарното наказание.

От фактическите установявания в Заповед № ДСЗ-0024/10.07.2023 г. на Кмета на Община Варна (чрез зам.-кмета Х. И.– съгласно Заповед № К-020/07.07.2023 г.), Ю.П.П. – директор на дирекция „Канцелария на Общински съвет“ е извършила нарушение на трудовата дисциплина, за което следва да и бъде потърсена отговорност по чл. 90 ЗДСл. и бъде наложено дисциплинарно наказание „уволнение“. Изведено като нарушение е 21, ал. 1 и ал. 2 ЗДСл.

Дисциплинарната власт е проявление на йерархическата власт, която даденият орган има в съответствие с принципа на йерархичност (субординация), въз основа на който, съгласно чл. 2, ал. 1, т. 5 от Закона за администрацията (ЗА) е изградена държавната администрация и изпълнението на държавната служба - чл. 18 ЗДСл. Тази йерархична подчиненост или субординация предпоставя и принципа на целесъобразност и на следващото се от това свободно усмотрение за дисциплинарното наказание. Дисциплинарните наказания, за разлика от престъпленията, не са numerus clausus. Те са посочени от законодателя само като общо съдържание, като във всеки конкретен случай, дисциплинарно - наказващият орган трябва да докаже, че конкретното деяние осъществява фактическия състав на някое или някои от посочените видове дисциплинарни нарушения. За да е упражнил законосъобразно правомощието си да наложи дисциплинарно наказание, органът трябва не само да е посочил точно твърдяните дисциплинарни нарушения и да ги е доказал, но трябва и определеното от него наказание да е в съответствие с изискванията на чл. 91 ЗДСл. Изискванията към дисциплинарното нарушение и към дисциплинарното наказание са кумулативни. Несъответствието, на което и да е от тях, с изискванията на закона прави заповедта за налагане на дисциплинарното наказание незаконосъобразна.

Съдът намира, че административния орган не е изпълнил задълженията си по чл. 91 ЗДСл. Оспорената в случая заповед не съдържа съображения по чл. 91 ЗДСл - за тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба, формата на вина на служителя и цялостното му служебно поведение, и в този смисъл дисциплинарнонаказващият орган не е изпълнил задължението си по чл. 97, ал. 1, т. 6 ЗДСл да обоснове вида и размера на наложеното наказание „уволнение“. Липсват изцяло мотиви, в които да се проследи цялостното поведение на държавен служител, видно от данните от приетото по делото лично досие на жалбоподателя, които да бъдат съпоставени с допуснатото от него инцидентно нарушение, което е изолиран случай, за да може да се прецени какво по вид и тежест наказание следва да му бъде наложено.

Не са изложени мотиви дали приетите от дисциплинарно-наказващия орган нарушения могат да обосноват налагането на най-тежкото дисциплинарно наказание съобразно принципа за съразмерност по чл. 6 АПК, а бланкетно е посочено, че нарушението е извършено в условията на пряк умисъл. Това е така, защото при определянето на наказанието административния орган и съдът следва да се съобразят с разпоредбата на чл. 91 ЗДСл, която изисква наличието на четири кумулативни предпоставки, за да бъде наложено най-тежкото дисциплинарно наказание: тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите; формата на вината на държавния служител; обстоятелствата, при които е извършено нарушението и цялостното служебно поведение на държавния служител. Административният орган не е изпълнил и задължението си по чл. 93, ал. 1 ЗДСл да оцени посочените от държавния служител доказателства и да обсъди писмените му възражения, както и не е изложил доводи защо не ги възприема, не е оценено цялостното поведение на служителя, който макар и да не е награждаван няма друго наложено дисциплинарно наказание, освен процесното.

При немотивиране на преценката за определяне на вида и размера на дисциплинарното наказание с доказани в посочената част изводи по т. 1 и т. 4 от разпоредбата - за тежестта на нарушението, настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите и за цялостното служебно поведение на държавния служител не може да бъде направено обосновано заключение дали при определянето на размера на дисциплинарното наказание е бил спазен принципът за съразмерност. Действително, органът по назначаването действа в условията на оперативна самостоятелност, но тя не изключва съдебния контрол, съгласно чл. 169 АПК. Предоставената от закона възможност за преценка трябва винаги да бъде използвана в рамките на закона и в изпълнение на неговата цел. Не е мотивирана преценката на органа защо е решил да наложи най-тежкото измежду всичките пет вида дисциплинарни наказания. Отклонението от това правило води до превратно упражняване на власт, а нарушаването на изискванията за упражняване на оперативната самостоятелност прави акта несъответен на целта на закона. В конкретния случай от данните по делото не се установява на жалбоподателката да са налагани други дисциплинарни наказания. При положение, че дисциплинарнонаказващият орган не е обсъдил тежестта на нарушението, последиците за държавната служба от него и не ги е преценил на плоскостта на цялостното служебно поведение на държавния служител, то преценката му за налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание е необоснована, съобразно принципа за съразмерност, а наложеното наказание прекомерно.

Административния орган не е изпълнил задълженията си по чл. 91 ЗДСл. Оспорената в случая заповед не съдържа съображения по чл. 91 ЗДСл - за тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба, формата на вина на служителя и цялостното му служебно поведение, и в този смисъл дисциплинарнонаказващият орган не е изпълнил задължението си по чл. 97, ал. 1, т. 6 ЗДСл да обоснове вида и размера на наложеното наказание „уволнение“ (по арг. Решение № 12755/15.10.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6416/2020 г., Решение № 2446/23.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 9905/2020 г.).

По изложените съображения настоящият състав намира, че жалбата на Ю.П.П. се явява основателна и следва да бъде уважена, а оспореният административен акт е незаконосъобразен, поради което същият следва да бъде отменен.

При този изход на спора искането на жалбоподателя да му бъдат присъдени разноски по делото е своевременно направено и основателно. Следва с настоящото съдебно решение Община Варна да бъде осъдена на основание чл. 143, ал. 1 АПК да заплати на Ю.П.П. разноски в общ размер 2870 лв. за адвокатско възнаграждение, съгласно приложения по делото списък по чл. 80 ГПК и доказателствата за заплащането им.

По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 предложение второ от Административно-процесуалния кодекс, Административен съд - Варна, XIV състав

Р Е Ш И:

ОТМЕНЯ по жалбата от Ю.П.П. Заповед № ДСЗ-0024/10.07.2023 г. на Кмета на Община Варна.

ОСЪЖДА Община Варна да заплати на Ю.П.П. ЕГН **********, сумата от 2870 лв. (две хиляди осемстотин и седемдесет лв.), представляваща разноски по делото за адвокатски възнаграждение.

Решението може да се обжалва, в 14-дневен срок от съобщаването му, пред Върховния административен съд.

	Съдия: