Решение по дело №292/2024 на Административен съд - Ловеч

Производството е по реда на чл. 145, ал. 2, т. 1 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ във вр. чл. 181а от Закона за министерство на вътрешните работи /ЗМВР/.

Образувано е по Жалба вх. № 1906/11.06.2024г. по регистъра на Административен съд гр. Ловеч, вх. № УРИ369р-10640/29.05.2024г. по регистъра на ОДМВР гр. Враца, подадена от Д. С. Н., [ЕГН], на длъжност Началник на РУ гр. Мездра, с адрес: с. Гложене, обл. Ловеч, [улица] адрес за призоваване: гр. Мездра, [улица], срещу Заповед № 369з-1696/22.05.2024г. на Директора на ОДМВР гр. Враца. С посочената заповед оспорващият е командирован в Гранично полицейско управление – Малко Търново при Регионална дирекция „Гранична полиция“ – Елхово към ГДГП – МВР за подпомагане на дейностите по граничния контрол в зоната на българо-турската граница, за срок от 30 календарни дни непрекъснато, считано от 27.05.2024 година. Жалбоподателят претендира нищожност на оспорвания административен акт, поради издаването на заповедта от некомпетентен административен орган, респективно претендира незаконосъобразност като постановена в нарушение на материалния и на процесуалния закон.

В съдебно заседание оспорващият Д. С. Н., редовно призован, се явява лично и поддържа жалбата. Представя писмени бележки, в които са изложени подробни аргументи за прогласяване на нищожност на оспорената заповед, алтернативно отмяна на същото като незаконосъобразна.

Ответникът – Директорът на ОД на МВР гр. Враца, не се явява и не се представлява в съдебно заседание. Представени са писмени бележки от главен юрисконсулт Д. П. - процесуален представител на ответника, в които са изложени подробни аргументи за недопустимост на жалбата, тъй като оспорената с нея заповед не представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК, а вътрешно служебен акт по смисъла на чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК, с който не се засягат права и законни интереси на жалбоподателя и последния няма правен интерес да го обжалва. Предвид това се прави искане производството по делото да бъде прекратено поради необжалваемост на оспорената заповед. Изложени са и аргументи за неоснователност на жалбата и законосъобразност и правилност на оспорената заповед с искане жалбата да бъде отхвърлена.

Съдът, след като обсъди доводите на страните и събраните по делото писмени доказателства, приема за установено от фактическа и правна страна следното:

Жалбата е процесуално допустима и подлежаща на разглеждане. Същата е срещу индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК, който по аргумент от чл. 165, ал. 6 от ЗМВР подлежи на съдебен контрол за законосъобразност. Съдът намира доводите на процесуалния представител на ответника, че заповедта не е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК за неоснователни, тъй като правата и законните интереси на оспорващия са пряко засегнати. Освен, че се променя мястото на изпълнение на длъжността на оспорващия - в друго населено място, е налице и изпълнение на друга дейност, която по същество представлява понижение в йерархията на МВР. Жалбата е подадена в законоустановеният срок, предвид обстоятелството, че Заповед № 369з-1696/22.05.2024г. на Директора на ОДМВР гр. Враца е връчена на Д. С. Н. на 22.05.2024г., а жалбата е подадена на 29.05.2024 година. Оспорващият е активно легитимирано лице с правен интерес от оспорването, тъй като негови права и законни интереси са непосредствено засегнати от оспорения административен акт.

От фактическа страна съдът установи следното:

С Докладна записка рег. № 3282р-13591/16.05.2024г. на Директора на Главна дирекция „Гранична полиция“ към МВР, отправена до Министъра на вътрешните работи и до Главния секретар на МВР /л. 10 по делото/ се предлага в Гранично полицейско управление гр. Малко Търново при Регионална дирекция „Гранична полиция“ гр. Елхово към ГДГП-МВР, да бъдат командировани по служебна необходимост държавни служители от други структури на МВР за изпълнение на задачи, свързани с оперативното противодействие и разкриване на престъпления, свързани с незаконно пребиваване или преминаване на чужденци в страната и организацията на взаимодействието на структурните звена на МВР.

С Докладна записка рег. № 8121р-10182 от 20.05.2024г. на Директора на Дирекция „Човешки ресурси“ към МВР, отправена до Министъра на вътрешните работи и до Главния секретар на МВР /л. 9 по делото/ се предлага след като се преценят възможностите на СДВР и ОДМВР, директорите на посочените структури да бъдат задължени на основание чл. 181а от ЗМВР да командироват за срок от 1 месец в Гранично полицейско управление гр. Малко Търново при Регионална дирекция „Гранична полиция“ гр. Елхово към ГДГП-МВР, необходимият брой служители за изпълнението на задачите по оперативното противодействие и разкриване на престъпления, свързани с незаконно пребиваване или преминаване на чужденци в страната и организацията на взаимодействието на структурните звена на МВР.

Със Заповед № 369з-1696/22.05.2024г., издадена от Директора на ОДМВР гр. Враца, на основание чл. 181а от ЗМВР и чл. 10, ал. 1 от Наредбата за командировките в страната, в изпълнение на поставена писмена резолюция на Главен секретар на МВР върху Докладна записка № 8121р-10182/20.05.2024г. на Директора на Дирекция „Човешки ресурси“, е командирован в Гранично полицейско управление гр. Малко Търново при Регионална дирекция „Гранична полиция“ гр. Елхово към ГДГП-МВР за подпомагане на дейностите по граничния контрол в зоната на българо-турската граница, за срок от 30 календарни дни, непрекъснато, считано от 27.05.2024г., служителя от ОДМВР гр. Враца – главен инспектор Д. С. Н. – Началник на РУ гр. Мездра при ОДМВР гр. Враца.

Съдът като съобрази изложените от оспорващия оплаквания и извърши проверка на оспорвания акт, на всички основания за законосъобразност, стигна до следните правни изводи:

Длъжността, заемана от жалбоподателя - Началник на РУ гр. Мездра, със специфично наименование – главен инспектор, е ръководна длъжност, като за заемането й се изисква квалификационна степен магистър, съгласно т. VІІІ. 1., СДВР, районни управления (РУ) т. 1 началник на РУ, от Приложение 1, Класификатор на длъжностите в МВР за служители по чл. 142, ал. 1, т. 1 и 3 и ал. 3 от ЗМВР, А. Държавни служители. Класификаторът е утвърден със Заповед № 8121з-140/24.01.2017г. на Министъра на вътрешните работи, обн. ДВ, бр. 13/2017 година.

Съгласно чл. 158, т. 1 от ЗМВР, Министърът на вътрешните работи, или определено от него длъжностно лице от състава на министерството: 1. назначава държавните служители на висши ръководни длъжности. Тоест орган по назначаването на жалбоподателя е министърът или определено от него длъжностно лице от състава на министерството. Директорът на ОДМВР гр. Враца не е лице от състава на министерството, следователно, определянето му за орган по назначаването на лица на ръководни длъжности в системата на МВР е изключено по силата на закона. Съгласно чл. 169, ал. 1 от ЗМВР Министърът на вътрешните работи или определено от него длъжностно лице от състава на министерството, след получено писмено съгласие на държавния служител може да го командирова временно да изпълнява службата си в друго ведомство или институция, за които се прилагат разпоредбите на този закон относно държавната служба или в служба за сигурност или за обществен ред, за срок до две години с възможност за еднократно удължаване срока на командироването. Специфична хипотеза на командироване е уредена в чл. 181а, ал. 1 и ал. 2 от ЗМВР - при служебна необходимост служителите на МВР могат да бъдат командировани временно да изпълняват задълженията си в друго населено място за срок не повече от 30 дни непрекъснато и без съгласие на служителя. В тази разпоредба обаче не се предвижда изрична компетентност в отклонение от правилото на чл. 169, ал. 1 от ЗМВР - на висшестоящ ръководител, различен от органа по назначаване за държавните служители, нито на директорите на областните дирекции. Следователно, се прилага общото правило и при краткосрочното командироване на държавните служители, което попада в рамките на срока по чл. 169, ал. 1 от ЗМВР относно компетентността на органа по назначаването.

Съгласно чл. 10а, ал. 1 от Наредбата за командировките в страната, заповедта за командировка се издава от работодателя или от упълномощено от него длъжностно лице. В този смисъл, чл. 10а, ал. 1 от Наредбата и чл. 158, т. 1 от ЗМВР, определят, че жалбоподателят Д. С. Н., като заемащ ръководна длъжност на държавен служител в системата на МВР, може да бъде командирован само от министъра на вътрешните работи или определено от него лице от министерството, което разбира се може да бъде главният секретар. Разпоредбите на чл. 36, ал. 1 и ал. 2 от ЗМВР, не позволяват главният секретар да делегира свои правомощия на друго лице, нито чл. 169, ал. 1 от ЗМВР допуска повторно делегиране на компетентност. При това положение не може да се приеме, че поставената писмена резолюция от главният секретар на МВР върху Докладна записка рег. № 8121р-10182/20.05.2024г. представлява надлежно оправомощаване на Директора на ОДМВР гр. Враца да командирова и държавни служители, заемащи ръководна длъжност. Освен това няма никакви доказателства по делото, че подписът под посочената резолюция е именно на главния секретар на МВР, както се твърди в писмените бележки на главен юрисконсулт Д. П.. Разпоредбата на чл. 181а от ЗМВР предвижда възможност при възникнала служебна необходимост служителите на МВР да бъдат командировани временно да изпълняват задълженията си в друго населено място за не повече от 30 календарни дни непрекъснато, а в случаите, когато този срок е по-дълъг, е необходимо писмено съгласие на служителя за това. Законът не посочва кой орган разполага с материалната компетентност да командирова съответния служител, но предвид обстоятелството, че в случая не става въпрос за командироване в друго населено място от същата област, а за командироване в друга административна област, то съгласно разпоредбата на чл. 42, ал. 1 от ЗМВР, материално компетентен не е Директорът на ОДМВР гр. Враца, от състава на която дирекция е командирования служител. Областните дирекции на МВР се създават на териториален принцип, като районите им на действие се определят с акт на Министерския съвет по предложение на министъра на вътрешните работи. С обжалваната заповед Директорът на ОДМВР гр. Враца е излязъл извън границите на своята териториална компетентност, като е разпоредил служител от състава на дирекцията да изпълнява функции на територията на друга ОДМВР. С оглед въведеният от закона териториален принцип на създаване и функциониране на ОДМВР, техните директори осъществяват общото и непосредственото им ръководство, като управляват човешките ресурси, координират действията на структурите на МВР при бедствия, възникнали на територията на областните дирекции /чл. 43, ал. 3, т. 1, 2 и 3 от ЗМВР/, поради което същите имат правомощия единствено в рамките на съответната административна област. Предвид горното Директорът на ОДМВР гр. Враца може да командирова служители от състава на поверената му дирекция само в рамките на района на дирекцията, тъй като компетентността е ограничена само до териториалната структура, която съответният директор ръководи. С обща компетентност за територията на цялата страна разполага Министърът на вътрешните работи, който разполага с териториална компетентност да командирова държавен служител от територията на една областна дирекция на територията на друга такава.

Предвид изложеното съдът счита, че издателят на оспорената заповед – Директора на ОДМВР гр. Враца, няма качеството на орган по назначаване на жалбоподателя Д. С. Н. като държавен служител на ръководна длъжност и съответно няма правомощие да командирова същия, респективно да променя мястото на изпълнение на служебните му задължения, на предвидено в ЗМВР основание и то извън територията на ОДМВР гр. Враца.

Оспорената заповед е издадена в противоречие с принципите за командироване, залегнали в чл. 169, ал. 1 и чл. 181а, ал. 1 от ЗМВР. С тези законови разпоредби се позволява един служител "временно да изпълнява службата си в друго ведомство или институция" и "временно да изпълняват задълженията си в друго населено място", без да се допускат промяна на функционалните задължения за заеманата основна длъжност във връзка с командироването, променя се само мястото на изпълнение на длъжността - в друго ведомство или институция или друго населено място. В конкретният случай с оспорената заповед, Д. С. Н. е командирован, но не е посочено въобще какви функции ще изпълнява и дали същите ще съвпадат с тези по заеманата от него ръководна длъжност на началник на районно управление. Целта на командироването е обезпечаване и подпомагане на дейностите по гранично наблюдение и противодействие на незаконното преминаване на чужденци през територията на страната в зоната на българо-турската граница, което означава, че жалбоподателят ще изпълнява съвсем различни задължения от тези на заеманата от него длъжност главен инспектор, Началник на РУ гр. Мездра при ОДМВР гр. Враца, а именно да организира, ръководи и контролира. С издадената заповед Директорът на ОДМВР гр. Враца е разпоредил непредвидено в закона правомощие при командироването на държавни служители в системата на МВР, което по същество представлява едностранна промяна на задълженията за заеманата длъжност и мястото на изпълнението й и е понижение в йерархията на МВР. Т. правомощие би могъл да има само министърът - чрез едностранно волеизявление да предизвика директно правна промяна в служебното правоотношение на държавния служител, която е във връзка с изпълняваните от него функции - длъжността, и мястото - структура и териториална определеност, в която се изпълнява службата. Именно министърът на вътрешните работи има качеството на едноличен централен орган на изпълнителната власт, който ръководи министерството и е отговорен за провеждането на държавната политика за защита на правата и свободите на гражданите, националната сигурност, обществения ред и защитата при бедствия, дори и когато го упражнява по отношение на служители, за които се явява орган по назначението. В този смисъл е приетото в мотивите на Тълкувателно решение № 2 от 26.02.2014г. по т. дело № 2/2013г. на Върховен административен съд.

В оспорената заповед не са изложени и каквито и да било мотиви защо точно жалбоподателят следва да бъде командирован. Съдът приема, че това е въпрос, предоставен в условията на оперативна самостоятелност на свободната преценка на компетентния орган, но неспазването на изискването за излагане на мотиви, когато органът е овластен да реши въпроса по свободна преценка, съставлява основание за отмяна на административния акт - т. 2 от Тълкувателно решение № 4/22.04.2004г. по тълк. дело № ТР-4/2002 година. В това решение е посочено, че въпреки предоставеното от закона право на действие при оперативна самостоятелност, неизлагането на мотиви по въпроса защо е избрано едно от няколко възможни законосъобразни решения и/или необсъждането на възраженията и обясненията на заинтересованите граждани и организации, които пряко касаят решавания с административния акт въпрос, съставляват съществени нарушения на административнопроизводствените правила и са основания за отмяната на акта. Актът се проверява по съдебен ред за неговата законосъобразност, а тя освен преценката дали органът не е нарушил съответните законови рамки включва в себе си и отговор на въпроса, дали той не е упражнил превратно така предоставеното му право на оперативна самостоятелност и съответства ли взетото решение на целта на закона. Излагането на мотивите извън самия акт - в друг документ, който е част от преписката по издаването му, е допустимо съгласно Тълкувателно решение № 16 от 31.03.1975г. на ОСГК на ВС, но в посочените по-горе докладни записки не се съдържат каквито и да било конкретни обстоятелства, от които да се направи извод, че е налице „служебна необходимост“ по смисъла на легалното определение на това понятие, дадено в §1, т. 23 от ДР на ЗМВР. Липсват посочени фактически основания, че в случая са налице извънредни промени в оперативната обстановка, състоянието на престъпността и обществения ред, и/или нормативни промени, и/или промени във функционалните задължения на структурите. Посочването, че оперативната обстановка се характеризира с продължаване на опитите за незаконно преминаване на българо-турската граница, не съставлява мотиви по смисъла на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, и чл. 14, ал. 2 от Наредба № 8121з-310 от 17.07.2014г. за преназначаване на държавните служители в Министерството на вътрешните работи. Липсата на фактически основания от една страна накърнява правото на защита на адресата на акта, тъй като осуетява възможността му да се снабди с относимите доказателства във връзка с поддържаните от административния орган фактически обстоятелства, а от друга препятства съдебния контрол за законосъобразност на административния акт.

Изложените съображения формират извод, че с изключение на изискванията за писмена форма на административния акт, са нарушени всички останали изисквания по чл. 146 от АПК, в това число едновременно заповедта е нищожна поради некомпетентност на органа, който я е издал и упражняване на непредвидено в закона правомощие във връзка с командироването на държавни служители, както и за отмяна - поради съществено нарушение на процесуалните правила, несъответствие с материалния закон и с целта на закона.

Предвид изложеното съдът счита, че оспорената Заповед № 369з-1696/22.05.2024г. на Директора на ОДМВР гр. Враца, следва да бъде обявена за нищожна като издадена от некомпетентен орган.

Не са претендирани разноски от жалбоподателя, поради което съдът не следва да присъжда такива.

С оглед изложеното и на основание чл. 172, ал. 2, предл. 1 от АПК, Административен съд гр. Ловеч, пети съдебен състав,

Р Е Ш И:

ОБЯВЯВА нищожността на Заповед № 369з-1696/22.05.2024г., издадена от Директора на ОДМВР гр. Враца, с която Д. С. Н., [ЕГН], на длъжност Началник на РУ гр. Мездра, е командирован в Гранично полицейско управление – Малко Търново при Регионална дирекция „Гранична полиция“ – Елхово към ГДГП – МВР за подпомагане на дейностите по граничния контрол в зоната на българо-турската граница, за срок от 30 календарни дни непрекъснато, считано от 27.05.2024 година.

Решението подлежи на касационно обжалване пред Върховния административен съд на Република България в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

Препис от решението да се изпрати на страните по делото.