О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
№…………. / 09.03.2022 г.,
гр. Варна
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ВАРНА, ХХV
състав, в закрито съдебно заседание, проведено на девети март
през две хиляди двадесет и втора година, в състав:
СЪДИЯ:
Таня Димитрова
като разгледа
докладваното от съдия Т. Димитрова адм. дело № 317/2022 г. на АдмС - Варна, за
да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на чл.
88, ал. 3 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на „СОЛВЕЙ СОДИ“ АД, ЕИК*********, представлявано от С. Н. – изпълнителен директор, подадена чрез юриск. Р.Г., срещу писмо с изх. № 263/12.01.2022 г. на председателя на Държавна агенция „Държавен резерв и военновременни запаси“ (ДА „ДРВВЗ“), с което е прието, че жалбата на оспорващото дружество с вх. № 5151/20.12.2021 г. срещу предписание по Констативен протокол № ГМ-60/02.12.2021 г. не може да бъде разгледана, като писмото е възприето от оспорващия като прекратителен акт.
С жалбата се настоява, че оспорваният акт е незаконосъобразен. Според оспорващия неправилно е прието, че липсва непосредствена йерархична връзка между издателите на спорното задължително предписание и председателя на агенцията, както и че липсва, административна правосубектност на издателя на предписанието.
Сочи се, че въпросното предписание е направено от служители на агенцията, провели проверката на 02.12.2021 г., а контролът по чл. 55, ал. 1 от Закона за запасите от нефт и нефтопродукти (ЗЗНН) се осъществява от председателя на ДА „ДРВВЗ“, като на основание чл. 55, ал. 4 ЗЗНН председателят се подпомага от определени с негова заповед служители на агенцията, а последните, в съответствие с чл. 3, ал. 1 от Наредба № 1 от 28 юли 2014 г. за проверките, извършвани от ДА „ДРВВЗ“ по ЗЗНН, извършват проверките на задължените да създават запаси за извънредни ситуации лица по ЗЗНН. Поддържа се, че именно определените от председателя служители упражняват контролни функции при условията на делегирана им от председателя материалноправна компетентност и чл. 56, ал. 1, т. 9 ЗЗНН им предоставя правомощия да издават задължителни предписания и да следят за изпълнението им, респ. притежават административна правосубектност, като оспорващият се позовава и на дефиницията по § 1, т. 1 ДР АПК. Изтъква се, че актовете, издадени от оправомощения административен орган по чл. 55, ал. 4 ЗЗНН няма пречка да бъдат оспорвани пред по-горестоящия административен орган, независимо че делегирането на функции е по силата на издадена от последния писмена заповед. Като допълнителен аргумент, че именно председателят на агенцията е компетентният по-горестоящ орган в случая, се сочи разпоредбата на чл. 57, ал. 3 ЗЗНН.
На следващо място, се настоява, че спорното предписание отговаря на характеристиките на индивидуален административен акт по чл. 21, ал. 1 АПК – съдържа и представлява изрично волеизявление на административен орган, с което се създават задължения за конкретно посочения им адресат – „СОВЕЙ СОДИ“ АД, да съобрази поведението си с предписаното в определения му срок, като за адресата му е налице правен интерес от оспорването му. Настоява се, че задължителните предписания по чл. 56, ал. 1, т. 9 ЗЗНН пряко и непосредствено въздействат върху правната сфера на адресата, като пораждат именно за него задължение, а неспазването им е основание за възникване на юридическа, административнонаказателна отговорност. Изтъква се, че в хода на административнонаказателното производство нито административнонаказващият орган, нито съдът имат правомощия да извършват контрол за законосъобразност на предписание като процесното. Искането е да се отмени актът за прекратяване на производството по обжалване по административен ред, обективиран в писмото на председателя на ДА „ДРВВЗ“ и да се върне преписката на председателя на ДА „ДРВВЗ“ за произнасяне по жалбата.
С молба, към която прилага доказателства за плащане на дължимата държавна такса, респ. за отстраняване нередовността на оспорването, жалбоподателят отправя искане за преценка на съда за наличието на основания за присъединяване на настоящото дело към адм. дело № 87/2022 г. на АдмС – Варна, което е образувано по жалба на дружеството до съда срещу предписание по Констативен протокол № ГМ-60/02.12.2021 г. Оспорващият изтъква, че жалбата му срещу предписанието, подадена по административен ред е насочена към целесъобразността му, като освен доводите за неправилността му недвусмислено е заявен петитум за частичната му отмяна (за изменението му), при което да бъдат посочени конкретен начин за изпълнението му и разумен срок за това. Изтъква се, че преценката за последното е предоставена на оперативната самостоятелност на административния орган, а пълен и ефективен контрол върху реализирането й може да бъде упражнен именно от по-горестоящия административен орган.
Ответникът по жалбата - Председателят на ДА „ДРВВЗ“, с писмен отговор на жалбата поддържа становище за неоснователността и недопустимостта й. Позовавайки се на чл. 5 от Закона за администрацията, ответникът сочи, че ТД „Държавен резерв“ – Варна е част от специализираната администрация на ДА „ДРВВЗ“, тя е териториална дирекция към Главна дирекция „ДРВВЗ“ видно и от Устройствения правилник на ДА „ДРВВЗ“. Настоява се, че упълномощаването на служители на ТД „Държавен резерв“ да извършват проверки не означава, че същите придобиват правомощия на самостоятелен орган на изпълнителната власт, така че техните действия или бездействия да подлежат на обжалване пред по-горестоящ административен орган. Твърди се, че комисията, издала задължителните предписания няма самостоятелна правосубектност, не е орган на изпълнителната власт, следователно издадените от нея предписания нямат характера на индивидуален административен акт и не могат да бъдат предмет на съдебно обжалване. Според ответника настоящото оспорване е недопустимо, предвид чл. 145, ал. 2, т. 2 АПК, тъй като не е разгледана по административен ред по същество жалбата. Излагат се доводи и за законосъобразност на въпросното предписание. Искането е да се отхвърли жалбата.
Въз основа на съвкупната преценка на събраните по делото доказателства, съдът приема за установено от фактическа страна следното:
С Разпореждане за създаване на запаси за извънредни ситуации № Р-12-179 от 29.04.2021 г. на Зам.-председателя на ДА „ДРВВЗ“ на „СОВЕЙ СОДИ“ АД са определени нива на запаси за извънредни ситуации за периода 01.07.2021 г. - 30.06.2022 г. във вид на котелни горива 44 434,819 тона, и е разпоредено дружеството да създаде до 01.07.2021 г. и да съхранява въпросното количество до 30.06.2022 г. С Разрешение за замяна № РЗ-12-58 от 07.06.2021 г. Председателят на ДА „ДРВВЗ“ е разрешил на „СОВЕЙ СОДИ“ АД да съхранява определеното му с Разпореждане № Р-12-179 от 29.04.2021 г. на зам.-председателя на ДА „ДРВВЗ“ ниво на запаси за извънредни ситуации от котелни горива в размер на 44 434,819 тона под формата на гориво за дизелови двигатели в размер на 44 434,819 тона.
Със Заповед № ГМ-60 от 01.12.2021 г. Директорът на ТД „ДР“ – Варна е наредил да бъде извършена проверка за изпълнение на дадено задължително предписание в Констативен протокол № ГМ-52/01.11.2021 г. по ЗЗНН на „СЛОВЕЙ СОДИ“ АД, като е определен и съставът на комисията, която да извърши проверката на 02.12.2021 г. и е указано, че за резултатите от проверката следва да се изготви констативен протокол, а при установени административни нарушения да се съставят актове да установяване на административно нарушение.
В Констативен протокол № ГМ-60/02.12.2021 г. е обективирано установеното от комисията, а именно: „СОЛВЕЙ СОДИ“ АД не е изпълнило до 01.12.2021 г., т.е. в срока на даденото му с Констативен протокол № ГМ-52/01.11.2021 г. предписание да създаде на територията на страната запаси за извънредни ситуации от 22 217,410 тона гориво за дизелови двигатели, които представляват 50% от определените запаси с Разпореждане № Р-12-179 от 29.04.2021 г. на Зам.-председателя на ДА „ДРВВЗ“ и с Разрешение за замяна № РЗ-12-58 от 07.06.2021 г. Председателят на ДА „ДРВВЗ“. В резултат на така констатираното комисията е дала следното предписание: Г-н С. Н. в качеството му на изпълнителен директор на „СОЛВЕЙ СОДИ“ АД да създаде на територията на страната запаси за извънредни ситуации от 22 217,410 тона гориво за дизелови двигатели, които представляват 50% от определените запаси с Разпореждане № Р-12-179 от 29.04.2021 г. на зам.-председателя на ДА „ДРВВЗ“ и с Разрешение за замяна № РЗ-12-58 от 07.06.2021 г. председателят на ДА „ДРВВЗ“. Определен е и срок за изпълнение на предписанието – 03.01.2022 г.
С процесния констативен протокол дружеството е запознато и е получило екземпляр от него на 02.12.2021 г.
На 17.12.2021 г. в ТД „Държавен резерв“ Варна е получена жалба от „СОЛВЕЙ СОДИ“ АД до Председателя на ДА“ДРВВЗ“ срещу предписанието по Констативен протокол № ГМ-60/02.12.2021 г.
С писмо с изх. № 263/12.01.2022 г. на Председателя на ДА“ДРВВЗ“ до оспорващия е прието, че жалбата му срещу предписанието по Констативен протокол № ГМ-60/02.12.2021 г. не може да бъде разгледана по административен ред, като са изложени следните аргументи: Съгласно чл. 93, ал. 1 АПК непосредствено по-горестоящ административен орган е този, на който е подчинен органът, издал оспорвания акт. Не е налице административна правосубектност на комисията, издала въпросното предписание, а и тя не е административен орган. Разпоредбите на чл. 55, ал. 1 и ал. 4 ЗЗНН дават правомощия на служители на ДА „ДРВВЗ“, участващи в комисия да проверяват и да дават задължителни предписания на задължените лица, но не им дават административна правосубектност. Оспорваните предписания нямат характера на индивидуален административен акт – с тях не се създават права и задължения, а се дава възможност за доброволно изпълнение на вече създадени такива с Разпореждане № Р-12-179/29.04.2021 г. и Разрешение за замяна № РЗ-12-58/07.06.2021 г. Дружеството е създало 50% от своите запаси за извънредни ситуации на територията на Словения, като за останалата част от задължението му трябва да създаде запас на територията на РБ. Служители на агенцията са извършили няколко проверки на дружеството за изпълнение на задължението му за създаване на запаси на територията на страната, включително и проверки за изпълнение на дадени задължителни предписания, една от които съдържа процесното предписание. Проверките са извършени от лица, упълномощени по чл. 55 ЗЗНН (комисия) и предписанията са в съответствие с очакваното дължимо поведение на задълженото лице, предвид обстоятелството, че не е спряно предварителното изпълнение на разпореждането. В подадената жалба не са наведени нови доводи за незаконосъобразност на дадените задължителни предписания, а са изложени само твърдения, че дружеството не може да създаде на територията на страната ЗИС, но няма информация за търсени към месец декември 2021 г. свободни съдови вместимости от други икономически оператори, т.е. търсене на възможност дружеството да си изпълни задължението по ЗЗНН. ДА „ДРВВЗ“ като контролен орган следва да следи за изпълнението на Разпореждането.
Срещу посоченото писмо, на 24.01.2022 г. е подадена жалба от „СОЛВЕЙ СОДИ“ АД.
Съдът, като обсъди фактите, извеждащи се от събраните
по делото доказателства, направените в жалбата оплаквания, доводите и
становищата на страните, намира за установено следното:
Писмо с изх. № 263/12.01.2022 г. на Председателя на ДА „ДРВВЗ“ по своята правна същност представлява акт по смисъла на чл. 88, ал. 2, във вр. с ал. 1 АПК, с който е оставена без разглеждане подадената по административен ред жалба на „СОЛВЕЙ СОДИ“ АД срещу предписанието по Констативен протокол № ГМ-60/02.12.2021 г. и е прекратено производството от председателя на агенцията.
Съгласно чл. 88, ал. 4 АПК актът, с който жалбата се оставя без разглеждане и се прекратява производството подлежи на оспорване в 7-дневен срок от съобщаването му с частна жалба или с протест пред съответния съд, който се произнася с определение, което не подлежи на обжалване. Нормата се явява специална спрямо чл. 145, ал. 2 АПК и изрично регламентира обжалваемост на актовете на горестоящия орган, с които се оставя без разглеждане жалбата и се прекратява производството. Предвид изложеното възражението на ответника в този аспект за недопустимост на настоящото оспорване е неоснователно.
Жалбата, подадена на 24.01.2022 г. срещу писмо с изх. № 263/12.01.2022 г. не е просрочена, предвид нормата на чл. 140, ал. 1 АПК, доколкото в процесното писмо не е указано пред кой орган и в какъв срок може да се подаде жалба.
Оспорването, като направено от легитимирано лице с правен интерес (доколкото и жалбата до горестоящия орган е от „СОЛВЕЙ СОДИ“ АД) и против акт, подлежащ на съдебно обжалване и контрол за законосъобразност, е процесуално допустимо.
Разгледана по същество, жалбата е основателна.
Спорът по административен и съдебен ред е относно квалификацията на издаденото предписание и правните последици от него.
По отношение административната правосубектност на издателя на процесното предписание, съдът съобрази следното:
"Административен орган", според легалното определение на това понятие - § 1, т. 1 от ДР АПК, е органът, който принадлежи към системата на изпълнителната власт, както и всеки носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон, включително лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги.
Съгласно чл. 55, ал. 1 и ал. 4 ЗЗНН председателят на ДА „ДРВВЗ“ осъществява контрол върху задължените лица, Държавното предприятие "Държавна петролна компания" и съхранителите на нефт и нефтопродукти, притежаващи регистрирани складове по чл. 38, относно изпълнението на задълженията им по създаването, съхраняването, обновяването, ползването и възстановяването на запасите по ЗЗНН, като при осъществяване на контролните си функции председателят на агенцията се подпомага от служители на агенцията, определени с негова заповед.
Разпоредбата на чл. 56, ал. 1, т. 9 ЗЗНН регламентира правомощието на служителите по чл. 55, ал. 4 ЗЗНН при осъществяване на контролните си функции да издават задължителни предписания и да следят за изпълнението им. Тоест статутът на служителите по чл. 55, ал. 4 ЗЗНН, определен със закона е на субекти на административното право, които притежават административна правоспособност – носители са на права и задължения в областта на административното право и разполагат с възможност да предизвикат промени в сферата на административните правоотношения.
По делегация от законодателя – чл. 56, ал. 5 ЗЗНН, с Наредба № 1 от 28.07.2014 г. за проверките, извършвани от Държавна агенция "Държавен резерв и военновременни запаси" по Закона за запасите от нефт и нефтопродукти (наричана Наредбата), е регламентиран редът за назначаване и извършване на проверките от служителите по чл. 55, ал. 4 ЗЗНН. По аргумент от чл. 4, ал. 3, т. 2 от посочената Наредба проверките се извършват не само от един служител по чл. 55, ал. 4 ЗЗНН, а от комисия, определена със заповед по чл. 4, ал. 1 от Наредбата и състояща се от председател и най-малко двама членове. За резултатите от проверките се съставя констативен протокол – чл. 45, ал. 1 от Наредбата, като при установяване на нарушения, неточности, пропуски или несъответствия в изпълнението на задълженията на проверяваното лице се издават задължителни предписания за отстраняването им, които: 1. са подробно и точно формулирани; 2. съдържат точно определени срокове за изпълнението им съобразно разпоредбите на ЗЗНН, а при липсата на приложими разпоредби – съобразно естеството на предписанията; 3. определят отговорници за изпълнението им; 4. съдържат указание към проверяваното лице за писмено уведомяване за изпълнението на предписанието.
Изложената нормативна регламентация обуславя извод за наличие на административна правосубектност в случая на въпросната комисия, издател на предписанието по Констативен протокол № ГМ-60/02.12.2021 г. Обстоятелството, че въпросната комисия не е постоянно действащ орган, а се сформира за конкретна проверка с отделна заповед, не се отразява на правоспособността да се издават предписания и не променя извода за наличието на административна правосубектност.
Неправилно ответникът приема, че оспореното пред него предписание не представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК. Характерът и същността на даденото предписание се преценя съобразно неговото съдържание и предписаните правни последици. Оспорваното пред ответника предписание представлява изрично волеизявление на административен орган, направено в кръга на неговите правомощия, което непосредствено засяга права и интереси на оспорващия.
Констативен протокол № ГМ-60/02.12.2021 г. не отразява само установеното в рамките на контролната дейност на администрацията неизпълнение на задължението на „СОЛВЕЙ СОДИ“ АД за създаване на запаси за извънредни ситуации, която констатация да е без последици. Напротив, извършилата проверката комисия е обективирала изрично предписание дружеството да създаде в определен срок несъздадените до него момент 50% от определените му запаси за извънредни ситуации. В случая не става въпрос само за констатации, които да са без последици, които да не са свързани със засягане на интересите на адресата на предписанието.
Действително, задължението на „СОЛВЕЙ СОДИ“ АД за създаване до 01.07.2021 г. на запаси за извънредни ситуации във вид на гориво за дизелови двигатели в размер на 44 434,819 тона произтича от Разпореждане № Р-12-179/29.04.2021 г. и Разрешение за замяна № РЗ-12-58/07.06.2021 г. Предписанието по Констативен протокол № ГМ-60/02.12.2021 г. създава задължение за създаване на 50% от въпросните определени запаси за извънредни ситуации във формата на гориво за дизелови двигатели, но с определен нов срок за изпълнение – 03.01.2021 г., който срок е различен от задължението на дружеството, възникнало с Разпореждането и с Разрешението за замяна. Тоест налице е волеизявление с други параметри, поради което предписанието по констативния протокол е административен акт по смисъла на АПК и подлежи на обжалване по административен и съдебен ред. Предвид изложеното, фактът, че Разпореждане № Р-12-179/29.04.2021 г. и Разрешение за замяна № РЗ-12-58/07.06.2021 г. подлежат на предварително изпълнение, което не е спряно, не рефлектира върху преценката дали оспореното пред ответника предписание е или не индивидуален административен акт.
Процесното предписание изисква активно поведение от страна на адресата – предприемане на фактически действия, в рамките на посочения в него срок за изпълнение. Предписанието е индивидуален административен акт, т.к. е акт, създаващ задължения за адресата и предписващ конкретно поведение, скрепено с осъществяваната от контролните органи административна принуда - по силата на чл. 69, ал. 1 ЗЗНН неизпълнението на задължително предписание е основание за ангажиране на административнонаказателна отговорност. С разпоредителната му част на оспорващото дружество е разпоредено активно поведение, подробно описано в предписанието, като му е даден съответен срок за изпълнение и му е указано да докладва за изпълнението на Директора на ТД „Държавен резерв“ - Варна.
Съгласно чл. 88, ал. 2 АПК, жалбата се оставя без разглеждане и се препраща на компетентния орган в случаите, когато е неподведомствена на по-горестоящия административен орган. Ако Председателят на ДА „ДРВВЗ“ счита, че не той е компетентният непосредствено по-горестоящ орган, който да разгледа жалбата срещу процесното предписание, то е следвало да препрати жалбата на компетентния орган. В случая, независимо че в оспорваното писмо е посочено, че непосредствено по-горестоящ административен орган е този, на който е подчинен органът, издал оспорения административен акт, Председателят на ДА „ДРВВЗ“ се е произнесъл за недопустимост на жалбата по административен ред на няколко основания и я е оставил без разглеждане, без да я изпрати на компетентния, според него, по-горестоящ орган.
С жалбата, подадена по административен ред може да се оспори както законосъобразността, така и целесъобразността на административния акт – чл. 83, ал. 2 АПК. Оспорващото дружество сочи в жалбата си до Председателя на ДА „ДРВВЗ“, че въпросното предписание е поредно, четвърто по ред, еднотипно, като още след първата проверка „СОЛВЕЙ СОДИ“ АД е представило на вниманието на агенцията наличната търговска кореспонденция със съхранители, от която е видно, че запаси на територията на страната не са създадени по независещи от дружеството причини. Изтъкнато е в жалбата, че няма предлагане на услуги по създаване и съхраняване на запаси за извънредни ситуации от дизел в обем на 22,2 хил тона, а нарочното закупуване на подобно количество от дружеството е непосилно. Заявява се, че ситуацията е извънредна, вън от контрола на дружеството и не може дружеството да се справи с нея, като се отправя искане в случай, че Председателят на ДА „ДРВВЗ“ разполага с информация за предлагане от регистрирани при агенцията складодържатели на услуги по създаване и поддържане на запаси от дизел в необходимите нива, да я предостави на оспорващото дружество. На следващо място, в жалбата до председателя на агенцията се сочи, че неразрешеният спор по адм. дело № 2664/2021 г. на АдмС – Варна, който е за законосъобразността на задължителното предписание по Констативен протокол № ГМ-52/01.11.2021 г., чието изпълнение е обект на проверката, извършена на 02.12.2021 г., в резултат на която е издадено обжалваното предписание по Констативен протокол № ГМ-60/02.12.2021 г., е пречка за изпълнението му. С жалбата се твърди, че обжалваното предписание страда от пороци – издадено е в изпълнение на невлязъл в сила предходен административен акт, формално непълно и немотивирано е, в противоречие с материалноправните разпоредби на закона е и не е съобразено с целта му, неясни са субективните предели на спорния административен акт – кой трябва да изпълни предписанието (С. Н. като физическо лице, изпълняващ длъжност на органен представител на „СОЛВЕЙ СОДИ“ АД ли трябва да създаде запасите, определени на представляваното от него дружество, или търговското дружество трябва да стори това). Искането отправено до председателя на агенцията е да се измени спорното задължително предписание с посочване на конкретен начин за изпълнението му, в т.ч. регистрирани по ЗЗНН складодържатели, предлагащи услуги по създаване и съхраняване на запаси за извънредни ситуации, и определяйки съответен разумен срок за това, или да се обяви нищожността му или да се отмени изцяло от съда. Това съдържание на подадената по административен ред жалба безспорно сочи, че се оспорва както законосъобразността, така и целесъобразността на процесното предписание, поради което неправилно председателят на агенцията приема, че с жалбата не са наведени доводи за незаконосъобразност на даденото предписание.
Правилото, че ако законосъобразността на административен акт е оспорена едновременно пред по-горестоящ административен орган и пред съд, жалбите се съединяват в едно общо производство, подведомствено на съда, в случая е неприложимо, т.к. с жалбата до по-горестоящия административен орган е оспорена целесъобразността на административния акт, като в този случай, ако има образувано и съдебно производство (както е и в конкретния случай – адм. дело № 87/2022 г.), то се спира до произнасянето на по-горестоящия административен орган – чл. 129 АПК. Не е налице основание за съединяване на производствата по двете дела. Още повече, че в случая има произнасяне по обжалването по административен ред – оставена е без разглеждане жалбата, т.е. предметът и ответниците по двете дела не са еднакви, а и редът за разглеждането на предписанието и на актът по чл. 88, ал. 2 АПК са различни.
С оглед изложеното, писмо с изх. № 263/12.01.2022 г. на председателя на ДА „ДРВВЗ“, с което е прието, че жалбата на оспорващия с вх. № 5151/20.12.2021 г. срещу предписание по Констативен протокол № ГМ-60/02.12.2021 г. не може да бъде разгледана, следва да бъде отменено и преписката да бъде върната на ответника за произнасяне от компетентния по-горестоящ орган, който следва да прецени и дали същата изхожда от адресата на предписанието.
На основание чл. 88, ал. 3 АПК, съдът
О
П Р Е Д Е Л И :
ОТМЕНЯ
писмо с изх. № 263/12.01.2022 г. на председателя на ДА
„ДРВВЗ“, с което е прието, че жалбата на „СОЛВЕЙ СОДИ“ АД с вх. № 5151/20.12.2021
г. срещу предписание по Констативен протокол № ГМ-60/02.12.2021 г. не може да
бъде разгледана по административен ред.
ВРЪЩА преписката на председателя на ДА „ДРВВЗ“ за разглеждане от компетентния по-горестоящ орган на подадената от „СОЛВЕЙ СОДИ“ АД жалба с вх. № 5151/20.12.2021 г. срещу предписанието по Констативен протокол № ГМ-60/02.12.2021 г.
Определението не подлежи на обжалване.
СЪДИЯ: