Решение по дело №832/2024 на Административен съд - Хасково

Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. чл.165 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР).

Образувано е по жалба на Д. П. Д. от [населено място], подадена чрез процесуален представител, против Заповед № 3282з-4052/27.08.2024 г. на Директора на Главна дирекция „Гранична полиция“ - за временно преназначаване на държавен служител в МВР поради служебна необходимост.

В жалбата се твърди, че заповедта е незаконосъобразна, издадена при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, в противоречие с материалноправните разпоредби и с целта на закона. Било допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като не били спазени изискванията на чл. 165 от ЗМВР и чл. 14, ал. 2 от Наредба № 8121з-310 от 17.07.2014 г. за преназначаване на държавните служители в МВР – липсвали конкретни фактически обстоятелства и мотивировка за възникнала служебна необходимост, а освен това жалбоподателят не бил запознат с изготвено мотивирано предложение за преназначаването му и не му била предоставена възможност да изложи аргументи дали е възникнала служебна необходимост. Изложените в заповедта фактически и правни основания били общи, без конкретика. Мотивите относно „наблюдавана тенденция за изместване на миграционния натиск“ влизали в колизия със законовото изискване по § 1, т. 23 от ДР на ЗМВР – наличие на извънредни промени. Нямало конкретни данни защо точно в ГПУ - Олтоманци възникнала необходимост от противодействие на т.нар. „вторична миграция“. Със заповедта се извършвали необосновани кадрови размествания и същата била инструмент на превратно упражняване на работодателска власт. С предходна заповед жалбоподателят бил за пореден път командирован в ГПУ - [община], като след съдебно обжалване изпълнението било спряно, а самият орган отменил заповедта, но жалбоподателят бил преназначен с настоящата заповед по-далеч от дома си. С оглед на така изложеното, жалбоподателят моли да бъде постановено решение, с което да бъде отменена оспорената заповед. Претендира заплащане на направените по делото разноски.

Ответната страна - ДИРЕКТОР НА ГЛАВНА ДИРЕКЦИЯ „ГРАНИЧНА ПОЛИЦИЯ“, в депозирани по делото чрез процесуален представител писмени бележки, оспорва жалбата като неоснователна и твърди, че липсват основания за отмяна на оспорената заповед. Излага подробни съображения в противовес на твърденията на жалбоподателя за незаконосъобразност на заповедта. Моли за присъждане на юрисконсултско възнаграждение, като в случай на присъждане на разноски на жалбоподателя, моли същите да не надвишават минималния размер, посочен в Наредбата по чл. 36 от Закона за адвокатурата.

Съдът, като взе предвид становищата на страните и прецени доказателствата по делото, приема за установено от фактическа страна следното:

С Докладна записка рег. № 3282р-23041 от 21.08.2024 г. ВПД Началник Отдел Главна дирекция „Гранична полиция“ в МВР предлага на Директора на Дирекцията временно да бъдат преназначени поради служебна необходимост петима служители на младши изпълнителска длъжност от ГПУ - Свиленград при РДГП - Елхово в зоните за отговорност при РДГП - Драгоман и РДГП - [област]. В докладната записка са изложени факти, свързани с общия брой установени опити за незаконно влизане в страната от началото на 2024 г. – 35 233 лица, задържани граждани на трети страни за извършени нарушения при преминаване на вход – 1 552 леца, и е направено сравнение с предходната 2022 година: опити – 122 839, и задържани – 899, което при анализ сочело на спад на миграционния натиск. Същевременно при анализ на т.нар. „вторична миграция“ – от лица, направили опит да напуснат България, до 20.08.2024 г. на изход били задържани 2 103 лица, като най-натоварена била българо-сръбската граница – 1 745 лица (83 %); най-много лица били установени при ГПУ - Олтоманци – 1 241 при 264 случая, ГПУ - [община] – 177 при 24 случая, ГПУ - [община] – 165 при 19 случая. Наблюдавал се ръст и при РДГП - [област] – 311 задържани, ГПУ - [област] – 161 задържани при 22 случая, ГПУ - [област] – 81 лица при 24 случая, ГПУ - [община] – 25 лица при 7 случая. Така в резултат на овладяване на общия миграционен натиск на българо-турската граница и във връзка с наблюдаваното нарастване на миграционния натиск в зоните за отговорност на РДГП - Д. и РДГП - [област] се предлага временното преназначаване на служители от РДГП - [община], ГПУ - [община].

Докладната записка е адресирана до Директора на Главна дирекция „Гранична полиция“, като върху нея има отбелязване за съгласуваност от 22.08.2024 г. и положен подпис – без установено авторство.

С оспорената Заповед № 3282з-4052/27.08.2024 г., издадена от Директора на Главна дирекция „Гранична полиция“, на основание чл. 159, ал. 1, т. 4, във вр. чл. 165, ал. 1 и ал. 2, пр. 2, ал. 3 и ал. 5 от ЗМВР, във вр. чл. 12, ал. 1, т. 1, чл. 14, ал. 1 и ал. 2 и чл. 15, ал. 2 от Наредба № 8121з-310 от 17.07.2014 г. за преназначаване на държавни служители в МВР, както и с оглед посочената докладна записка от 21.08.2024 г., жалбоподателят - младши инспектор Д. П. Д. – старши полицай в 04 група „Охрана на държавната граница“ от Гранично полицейско управление - Свиленград към РДГП - [община], е временно преназначен на длъжност – старши полицай в група „Охрана на държавната граница“ от Гранично полицейско управление – Олтоманци към РДГП - Д. за срок от една година, считано от деня, следващ датата на запознаване на служителя със заповедта. Заповедта е мотивирана с наблюдаваща се тенденция за изместване на миграционния натиск и увеличаване на опитите за незаконно напускане на Република България от граждани на трети страни в зоните на отговорност на РДГП - Д. и възникнала служебна необходимост от противодействие на т.нар. „вторична миграция“, както и своевременно предприемане на мерки за недопускане усложняването на ситуационната картина в зоната на отговорност на ГПУ - О..

Заповедта е връчена на служителя на 28.08.2024 г., а жалбата срещу заповедта е депозирана в Административен съд - Хасково на 02.09.2024 г. и заведена с вх.№ 5884/03.09.2024 г. по описа на съда.

Така възприетата фактическа обстановка налага следните правни изводи:

Жалбата е процесуално допустима, като подадена от надлежна страна, с правен интерес от обжалването, в законоустановения преклузивен срок и против акт, подлежащ на съдебен контрол.

Разгледана по същество, жалбата е основателна.

Съгласно разпоредбата на чл. 165, ал. 1 - 3 от ЗМВР, държавният служител може да бъде временно преназначен на същата или по-висока вакантна длъжност до заемането й или при отсъствие на титуляра над 30 дни по ред, определен с наредба на Министъра на вътрешните работи (ал. 1), като временното преназначаване се извършва със съгласието на служителя, освен в случаите на мотивирана служебна необходимост (ал. 2) за срок до една година с възможност за еднократно удължаване на срока с още една година (ал. 3). Тоест разпоредбата на чл. 165 от ЗМВР предвижда две отделни хипотези на преназначаване – със или без съгласие на служителя, като при условията на мотивирана служебна необходимост съгласието на служителя за преназначаването не е необходимо. В Раздел III (чл. 12 - 15) от Наредба № 8121з-310 от 17.07.2014 г. за преназначаване на държавните служители в Министерството на вътрешните работи е разписана конкретната процедура, по която се осъществява временното преназначаване на длъжности в системата на МВР. Според посоченото в чл. 14 от наредбата, временното преназначаване на държавен служител се извършва със заповед на съответния орган по чл. 158 или чл. 159, ал. 1 от ЗМВР за срок до една година с възможност за еднократно удължаване на срока на временното преназначаване с още една година (ал. 1), като ал. 2 предвижда, че при временно преназначаване в случаите на служебна необходимост тя се мотивира в заповедта по ал. 1. При тази нормативна уредба, съдът намира, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, съгласно чл. 159, ал. 1, т. 3, във вр. чл. 37 от ЗМВР.

Заповедта е обективирана в писмена форма. Видно от съдържанието на акта, като правно основание за неговото издаване са посочени разпоредбите на чл. 159, ал. 1, т. 4 във вр. чл. 165, ал. 1 и ал. 2, пр. 2, ал. 3 и ал. 5 от ЗМВР, във вр. чл. 12, ал. 1, т. 1, чл. 14, ал. 1 и ал. 2 и чл. 15, ал. 2 от Наредба № 8121з-310 от 17.07.2014 г. за преназначаване на държавни служители в МВР.

Като фактическo основаниe за издаването на оспорената заповед e посочено следното: "наблюдаваща се тенденция за изместване на миграционния натиск и увеличаване на опитите за незаконно напускане на Република България от граждани на трети страни в зоните на отговорност на РДГП - Д. и възникнала служебна необходимост от противодействие на т.нар. „вторична миграция“, както и своевременно предприемане на мерки за недопускане усложняването на ситуационната картина в зоната на отговорност на ГПУ - О.". В тази връзка следва да се има предвид, че фактическите основания са юридическите факти, наличието на които дава възможност на административния орган да упражни правомощието си да издаде административен акт. Същите следва да са описани в акта и доказването на тяхното съществуване е в тежест на административния орган. Доказването на фактическите основания е свързано с преценката за материалната законосъобразност на акта – доколко изложените факти, въз основа на които е издаден административният акт, са подведени под съответстващата им правна норма. В оспорената заповед органът излага горепосочените фактически основания и се позовава на докладна записка от 21.08.2024 г., което е допустимо съгласно разрешението, дадено с Тълкувателно решение № 16 от 31.03.1975 г. на ОСГК на ВС. Тоест в оспорената заповед са посочени фактическите основания за нейното издаване и съответно не е налице отменително основание по чл. 164, т. 2 от АПК.

В хода на процедурата по издаване на оспорената заповед обаче е допуснато съществено процесуално нарушение, което се явява самостоятелно основание за отмяна на акта. В ЗМВР и Наредбата няма разграничение в процедурата по временно преназначаване на държавен служител в зависимост от това коя е приложимата хипотеза на временно преназначаване (със съгласие или служебна необходимост). Съгласно чл. 13, ал. 1 от Наредба № 8121з-310 от 17.07.2014 г., при необходимост от временно преназначаване се изготвя мотивирано предложение по реда на чл. 5, ал. 1, с което държавният служител се запознава срещу подпис и отразява съгласието или несъгласието си. В настоящия случай няма спор, че липсва връчване на мотивираното предложение, а това предпоставя лишаване на служителя от възможност да изрази становището си и от право да вземе участие в административното производство по издаване на заповедта, което е съществено нарушение на административно производствените правила (в този смисъл Решение № 11682 от 15.12.2022 г. по адм. дело № 6338 от 2022 г., Решение № 9221 от 3.10.2023 г. на ВАС по адм. д. № 2056/2023 г., V отд. и Решение № 11132 от 17.10.2024 г. на ВАС по адм. д. № 5067/2024 г., V о.). Ето защо съдът приема, че е налице основание за отмяна на заповедта по чл. 146, т. 3 от АПК.

За пълнота на изложението следва да бъде отбелязано, че преценката за т. нар. "служебна необходимост", макар и предоставена на оперативната самостоятелност на административния орган при издаването на акта по чл. 165 от ЗМВР, подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, съгласно изричната разпоредба на чл. 169 от АПК. При тази проверка следва да се прецени дали правомощието на органа е упражнено в рамките на закона, тоест дали фактите, на които се позовава административният орган, могат да бъдат подведени под приложената от него правна норма.

Легалното определение на понятието "служебна необходимост" е дадено в нормата на § 1, т. 23 от ДР на ЗМВР, според която такава необходимост е налице при извънредни промени в оперативната обстановка, състоянието на престъпността и обществения ред, нормативни промени и/или промени във функционалните задължения на структурите. В този смисъл фактическите основания за издаване на процесната заповед следва да се състоят в излагане на факти от обективната действителност, които сочат на някоя или няколко от алтернативните хипотези - "извънредни промени в оперативната обстановка, състоянието на престъпността и обществения ред" и/или "нормативни промени" и/или "промени във функционалните задължения на структурите".

Настоящата инстанция намира, че по делото не бе установено наличието на "служебна необходимост" по смисъла на § 1, т. 23 от ДР на ЗМВР, доколкото липсват ангажирани доказателства, установяващи наличието на извънредни промени в оперативната обстановка, които да налагат временно преназначаване на служителя. Действително докладната записка съдържа конкретни факти, свързани с анализ на т.нар. „вторична миграция“, като е посочен броят случаи и съответно броят лица, направили опит да напуснат Република България, но този анализ сам по себе си не установява конкретни, извънредни промени в оперативната обстановка. С представената докладна записка не може да се счита, че се обосновава служебна необходимост по смисъла на § 1, т. 23 от ДР на ЗМВР, тъй като предвиденото преназначаване по реда на чл. 165, ал. 2, пр. 2 от ЗМВР следва да е за преодоляване на извънредни, стоящи извън волята на органа непредвидими и непредотвратими събития, очертани от нормата на § 1, т. 23 от ДР на ЗМВР. В случая изложените данни не могат да бъдат определени като извънредна промяна, тъй като, от една страна, няма анализ на „вторичната миграция“ за предходен период, а, от друга, ситуационната картина в зоната на отговорност на ГПУ - О. сама по себе си не обуславя извод нито за изключителност на случаите, нито за прекомерност. Няма съпоставими данни за натовареността на ГПУ – Олтоманци с оглед кадровата обезпеченост. Доколкото ЗМВР предвижда възможност актове от вида на процесния да бъдат издавани едностранно от страна на органа по назначаване, като гаранция за защита правата на служителите, законодателят е въвел с нормата на чл. 165, ал. 2 от ЗМВР изрично задължение на органа да мотивира в своя акт наличието на възникнала служебна необходимост, обосноваваща неговото издаване. Такова мотивиране ще е налице при наличието на изложени конкретни данни и обстоятелства по отношение моментната оперативна обстановка и тенденциите за нейното развитие в периода на предприетото преназначаване, от които може да се направи еднозначен извод, че с наличния кадрови състав не би било възможно изпълнението на възложените на съответното учреждение конкретни задачи, която хипотеза в случая не е налице. Така, въпреки изложената конкретика, посочените като фактическо основание в заповедта обстоятелства са немотивирани по смисъла на чл. 14, ал. 2, във вр. ал. 1 от Наредба № 8121з-310/17.07.2014 г. и § 1, т. 23 от ДР на ЗМВР и не обосновават наличие на основание за временно преназначаване на служителя по чл. 165, ал. 2, пр. 2 от ЗМВР - извънредни промени в оперативната обстановка, още повече в другите предвидени хипотези - извънредни промени в състоянието на престъпността и обществения ред, нормативни промени и/или промени във функционалните задължения на структурите. Със заповедта е извършено временно преназначаване, но не са установени относимите към спора факти, касаещи действителна служебна необходимост, поради което е налице отменително основание по чл. 146, т. 4 от АПК.

На последно място, съдът счита, че оспорената заповед е издадена и в несъответствие с целта на закона – преназначаването следва да бъде извършвано само при безспорно установена и доказана служебна необходимост, мотивирана с нужда от преодоляване на извънредни, стоящи извън волята на органа непредвидими и необратими събития, които се подвеждат под изричната норма на т. 23, § 1 от ДР на ЗМВР.

Като счита, че оспорената заповед е издадена при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, както и при неправилно приложение на материалния закон, съдът намира същата за незаконосъобразна, поради което заповедта следва да бъде отменена.

С оглед изхода на спора, на жалбоподателя следва да бъдат присъдени направените по делото разноски, включващи заплатените държавни такси за образуване на настоящото производство (10 лв.) и внесената във връзка с депозираната частна жалба държавна такса в размер на 30 лв. Разноски за адвокатско възнаграждение не следва да бъдат присъждани, предвид Тълкувателно решение № 6 от 06.11.2013 г. на ВКС по тълк. дело № 6/ 2012 г., ОСГТК, в което е прието, че в договора за правна помощ следва да бъде указан видът на плащане, като когато възнаграждението е заплатено по банков път, то следва да бъде документално установено със съответните банкови документи, удостоверяващи плащането, а когато възнаграждението е заплатено в брой, този факт следва да бъде отразен в договора за правна помощ, който в този случай има характер на разписка, с която се удостоверява, че страната не само е договорила, но и заплатила адвокатското възнаграждение. В случая в представения по делото договор за правна защита и съдействие (л. 9) е посочено, че адвокатското възнаграждение е платено по банков път, но не са представени банкови документи, удостоверяващи плащането.

Мотивиран така и на основание чл.172, ал. 2 от АПК, Административен съд - Хасково

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ Заповед № 3282з-4052/27.08.2024 г. на Директора на Главна дирекция „Гранична полиция“ - за временно преназначаване на държавен служител в МВР поради служебна необходимост.

ОСЪЖДА ГЛАВНА ДИРЕКЦИЯ „ГРАНИЧНА ПОЛИЦИЯ" - МВР да заплати на Д. П. Д., [ЕГН], адрес: [населено място] [улица], направените по адм.дело № 832/2024 г. по описа на Административен съд – Хасково разноски в размер на 40,00 (четиридесет) лева.

Решението може да бъде обжалвано пред Върховен административен съд на Република България в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

Решението да се съобщи на страните чрез изпращане на преписи от същото.