Р Е Ш
Е Н И Е
№
град Ловеч, 30.07.2020 година
В ИМЕТО НА НАРОДА
ЛОВЕШКИ
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, тричленен административен състав, в
открито съдебно заседание на двадесет и осми юли две хиляди и двадесета година
в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ГАБРИЕЛА
ХРИСТОВА
ЧЛЕНОВЕ:
ЛЮБОМИРА КРЪСТЕВА
МИРОСЛАВ
ВЪЛКОВ
при секретаря Татяна Тотева и в присъствието на
прокурора Светла Иванова, като разгледа докладваното от съдия Кръстева адм.д. №135/2020
г. по описа на Административен съд - Ловеч, на основание данните по делото и
закона, за да се произнесе съобрази:
Производството е по реда на чл.185 и сл. от АПК.
Административното дело е образувано по жалба с
вх.№1228/12.03.2020 г. подаден от К.А.И. ЕГН********** ***, чрез адв.Б.Д. ***,
офис 4, против чл. 47 от Наредба №1 за обществения ред на територията на Община
Априлци.
В жалбата се прави искане за отмяна на разпоредбата
на чл.47 от Наредбата като незаконосъобразна, противоречаща на нормите на чл. 8
и чл. 15, ал. 1 от ЗНА, чл.5, т.2 във вр. с §6, т.37 от ДР към ЗДвП и чл. 167,
ал.1, ал.2 от ЗДвП, на чл. 157, ал.7 от ЗУТ
и чл. 38 от ЗМСМА във вр. с глава Втора от ЗАТУРБ.
Предмет на оспорване е отделна разпоредба от
подзаконов нормативен акт на орган на местното самоуправление. Подзаконовите
нормативни актове съдържат административно-правни норми, които се отнасят за
неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие по
смисъла на чл. 76, ал. 3 вр. чл. 75 от АПК.
Иска се отмяна на обжалваната разпоредба като
незаконосъобразна.
В съдебно заседание жалбоподателят се
представлява от адв.Д., поддържа жалбата и претендира възстановяване на
сторените деловодни разноски.
Ответникът Общински съвет Априлци се
представлява от адв. П.. Оспорва основателността на жалбата. Претендира
сторените разноски.
Окръжна прокуратура Ловеч, редовно призована, се
представлява от прокурор Светла Иванова. Изразява становище за основателност на
жалбата.
Съобщението за постъпилата жалба е обявено по
реда на чл.181 вр. с чл.188 от АПК. По делото не са встъпили заинтересовани
страни по смисъла на чл.189, ал.2 от АПК.
Ловешки административен съд, тричленен състав,
след като прецени доводите на страните и доказателствата по делото, намира за
установено следното:
Предмет на съдебен контрол за законосъобразност
е отделен текст чл. 47 от Наредба №1 за обществения ред на територията на
Община Априлци, която норма е приета в тази редакция при първоначалното
приемане на наредбата с Решение №250/30.07.2009 г. на Общински съвет Априлци /
лист 99 и сл./.
Чл.186 от АПК регламентира правото на оспорване.
В нея са посочени субектите, които имат право да оспорват подзаконови
нормативни актове – това са както гражданите, организациите и органите, чиито
права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати
от него, или за които той поражда задължения, така и прокурора, който може да
подаде протест срещу акта.
Съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК подзаконовите
нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето, а
съгласно чл.185, ал.2 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат
оспорени както изцяло, така и в отделни техни разпоредби.
Жалбоподателят е бил санкциониран с НП №
22/24.01.2020 г. издадено от кмета на Община Априлци за нарушение на чл. 47 от Наредба
№1 за обществения ред на територията на Община Априлци. Това твърдение не е
оспорено от ответника и обосновава наличието на правен интерес от обжалване на
наредбата в тази част.
Предвид изложеното жалбата се явява процесуално
допустима.
Съдът не е обвързан с посочените в жалбата
основания за незаконосъобразност на Наредбата в оспорената част, а е длъжен да извърши
пълна проверка съгласно чл.
168 от АПК.
Разгледана по същество, жалбата се явява
основателна при следните съображения:
Наредбата е приета на основание чл. 21, ал.2 от ЗМСМА, и е с предмет уреждане на обществените отношения свързани с осигуряване
на обществения ред на територията на Община Априлци. Процесната разпоредба на
чл. 47 от Наредбата не е изменяна и допълвана от първоначалното приемане на
Наредбата.
Общинският съвет, като орган на местно
самоуправление на територията на Община Априлци, решава самостоятелно въпросите
от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По
силата на чл. 76, ал. 3 от АПК, вр. с чл. 8 от ЗНА и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА и в
изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава нормативни
административни актове, уреждащи въпроси от местно значение, сред които и
наредби.
Предвид изложеното, съдът намира, че Наредбата,
от която са обжалваните разпоредби, е приета от компетентен орган – Общински
съвет Априлци.
В представената по делото административна преписка
по приемане на наредбата са приложени доказателства за спазване на процедурата
по ЗНА – чл. 26, ал. 2 и чл. 28 от Закон за нормативните актове при
измененията на Наредбата, приети през 2017 г. и 2019 г.
Няма представени доказателства за обнародване на
Наредбата по реда на чл. 37, ал. 3 от ЗНА в печата, но на съда е служебно
известно, че Наредбата е публикувана на сайта на Община Априлци, поради което
счита, че същата е разгласена при условията на чл. 37, ал. 3, пр.второ от ЗНА.
В съдебно заседание процесуалният представител
на ответника направи изрично изявление, че по делото е представена пълната
преписка по приемане на обжалваната наредба.
При приемане на обжалваната разпоредба е
допуснато съществено противоречие с процесуалните правила, което води до
незаконосъобразност на Наредбата в тази част.
Съгласно чл.
26, ал. 2 /изм. и доп./, сегашна ал. 3 от ЗНА, в редакцията действала към
момента на приемане на Наредбата през 2009 г., преди внасянето на проект на
нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на
проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция
заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя
най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.
По делото има представени доказателства за
изпълнение на задължението по чл. 26, ал. 2 от ЗНА за измененията на Наредбата,
приети през 2017 г. и през 2019 г. /лист 69 и 80/, но няма представени
доказателства, че процедурата е спазена при първоначалното приемане на
Наредбата, когато е приет и чл. 47 с това съдържание.
Публикуването и разгласяването на проекта на
акта е начинът, чрез който принципът за откритост и съгласуваност,
регламентиран в чл. 26,
ал. 1 от ЗНА,
намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица.
Своевременното съобщаване на проекта и мотивите
за изработването му цели да осигури реализиране на предоставената от закона възможност
за изразяване на мнения и становища на заинтересованите лица. Анализът на
цитираните правни норми сочи на извод, че изброените задължения на съставителя
на проекта са императивно предвидени, с оглед гарантиране принципите на
обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Неизпълнението на което и
да е от тях, води до процесуално нарушение, опорочаващо издадения акт. В
настоящия случай от представените по делото доказателства и изричното изявление
на процесуалния представител на ответника, че е представена пълната преписка по
приемане на Наредбата, се установява, че цитираните по-горе процесуални норми не
са били спазени. Процедурата по приемане на нормативния административен акт е
разписана императивно в защита на публичния интерес, ето защо допуснатите
нарушения са съществени. Нормата на чл. 26,
ал. 2 ЗНА
следва да бъде тълкувана в съответствие с чл. 77 АПК, задължаващ
компетентният орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта с
направените становища, предложения и възражения, което не е изпълнено.
Неспазването на чл. 77 АПК и
чл. 26,
ал. 2 ЗНА
представлява нарушение на императивните правни норми, съдържащи се в нормативен
акт с по-висока степен според правилото на чл.
142, ал. 1 АПК
и чл. 15
ЗНА,
като нарушението е съществено, т. к. публикуването на проекта, ведно с
мотивите, съответно доклада на вносителя на проекта е императивно предписано в
закон, което не е било изпълнено от органа, издал обжалвания подзаконов
нормативен акт. Съблюдаването на предвидената процедура по издаване на
нормативни административни актове е императивно задължение именно на органите,
осъществяващи управлението, като дейността им следва да е подчинена на
основните принципи на чл. 4, чл. 8 и чл. 12 АПК -
за законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност.
На следващо място съгласно разпоредбата на чл. 28
от ЗНА,
в приложимата към 2009 г. редакция, проектът на нормативен акт заедно с
мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от
компетентния орган. Мотивите, съответно докладът трябва да съдържат: 1.
причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите
и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните
резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за
съответствие с правото на Европейския съюз /чл. 28,
ал. 2 от ЗНА,
редакция ДВ, бр. 46 от 2007 г. /. Императивната норма на чл. 28,
ал. 3
/сега ал. 4/
от ЗНА
регламентира, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви,
съответно доклад, съгласно изискванията на ал. 2, не следва да се обсъжда
от компетентния орган. Въз основа на посочената регламентация следва извода, че
ЗНА придава важно значение на мотивирането на предложението за приемане на
нормативен акт. От една страна мотивите за изработването на нормативния акт
осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на
заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища, а от друга дават
представа как е формирана волята на вносителя на акта и доколко изработването
на проекта се основава на принципите за обоснованост, стабилност, откритост и
съгласуваност.
С Предложение вх. № ДП-54/10.07.2009 г. на Кмет
на община Априлци, в Общински съвет – Априлци /лист 103/ е внесен за приемане
проект на Наредба №1 за обществения ред
на територията на Община Априлци. Като мотиви за внесения проект се сочи „промените
в нормативната база през периода от последното ѝ осъвременяване до
настоящия момент“ и че проектът за нова наредба „има по-широк обсег на действие
от действуващата до момента наредба“, като с това се изчерпва съдържанието на
мотивите на предложението.
Съдът намира, че с така направената формулировка
на предложението не са изпълнени изискванията на чл. 28 от
ЗНА.
Всеки един от задължителните реквизити на мотивите, съгласно посочената
разпоредба, изисква конкретна обосновка, а не излагане на общи съображения за
предлаганата нормативна промяна. Мотивировката, с дефинираното от законодателя
съдържание, трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да е
публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат
да упражнят правото си на предложения и становища по проекта в 14-дневен срок.
В случая с изложеното в предложението общо твърдение, че е налице промяна в
нормативната база, не се изпълнява изискването на чл. 28, ал. 2 за мотивиране
на обуславящите причини, които налагат приемането на нова Наредба за
обществения ред на територията на Община Априлци. В мотивите към проекта
липсват съображения относно целите, за постигането на които се предлага това,
не са посочени финансовите и други средства, необходими за прилагането на
новата уредба и т. н. Следователно изложените мотиви не представляват
релевантни фактически и правни съображения, които обосновават пряко и
непосредствено волята на административния орган за приемането на нормативния
административен акт, конкретната цел на предложената нова нормативна
регламентация и от какво е наложена същата – мотивите са твърде общи, като по
същество нямат изискуемото по чл. 28,
ал. 2 от ЗНА
съдържание. С това е нарушено не само императивното изискване по чл. 28,
ал. 1
във вр. с ал. 2
от ЗНА,
в редакцията действаща при приемане на Наредбата през 2009 г., но и законово
установения принцип за обоснованост по чл. 26,
ал. 1 от ЗНА,
което определя отсъствието на мотиви като съществен процесуален порок /в този
смисъл Решение № 39 от 6.01.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2162/2019 г., Решение №
950 от 21.01.2020 г. на ВАС по адм. д. № 4547/2019 г., Решение № 990 от
21.01.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2597/2018 г. и др./.
С оглед нормативното предписание на чл. 28, ал.
3 /в приложимата редакция, сега ал. 4/, че проектът на нормативен акт, към
който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2,
не се обсъжда от компетентния орган, разглеждането и обсъждането от Общински
съвет – Априлци на внесения проект за Наредбата в частта по чл. 47, който е
предмет на обжалване в това производство, към който са липсвали приложени
мотиви, съотв. доклад по чл. 28,
ал. 2 от ЗНА,
е в нарушение и на чл. 28,
ал. 3 от ЗНА.
Разпоредбата на Наредбата е незаконосъобразна и
следва да бъде отменена.
По делото е направено
искане от жалбоподателя за възстановяване на сторените деловодни разноски за
адвокат, държавна такса и обявление в Държавен вестник, което се явява
основателно в общ размер от 630 лв. и следва да бъде уважено.
Воден от горното Ловешки административен съд, тричленен
административен състав
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ разпоредбата на чл. 47 от Наредба
№1 за обществения ред на територията на Община Априлци, като незаконосъобразна.
ОСЪЖДА Общински съвет Априлци да заплати на К.А.И.
с ЕГН********** ***, сумата от 630 лв. /шестстотин и тридесет/ лв.,
представляващи сторени деловодни разноски по делото.
Решението подлежи на обжалване пред Върховния
административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
РЕШЕНИЕТО да се обнародва от Общински съвет
Априлци съгласно чл.194 от АПК, при неподаване на касационна жалба или протест,
или ако те са отхвърлени.
Препис от решението да се изпрати на страните по
делото.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ:1.
2.