Р Е Ш Е Н И Е
№ 218
гр.Р., 19.09.2023 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Р.НСКИЯТ
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, в открито заседание на тринадесети септември през
две хиляди двадесет и трета година, в състав:
Председател: ИВАЙЛО ЙОСИФОВ
Членове: РОСИЦА
БАСАРБОЛИЕВА
ДИАНА
КАЛОЯНОВА
при секретаря Галина Кунчева
и с участието на прокурора Георги Манолов, като разгледа докладваното от съдия Йосифов к.а.н.д. № 177 по описа на съда за 2023 г., за да се произнесе, взе предвид
следното:
Производството е касационно
по чл.63в от ЗАНН във вр. с чл. 208 и сл. от глава XII от АПК.
Образувано е по касационна жалба на „СИС 2019“ ЕООД, със седалище в гр.Р.,
чрез процесуалния му представител, против решение № 256/11.04.2023 г.,
постановено по АНД № 2171/2022 г. по описа на Районен съд – Р., с което е
потвърдено наказателно постановление (НП) № 18-002035/20.09.2022 г., издадено
от директора на Дирекция „Инспекция по труда“ – Р.. С наказателното
постановление, за нарушение по чл.415, ал.1 от КТ и на основание същата
разпоредба, на касатора е наложено административно наказание „имуществена
санкция“ в размер на 2000 лева. Като касационни основания се сочат допуснати от
въззивната инстанция нарушения на материалния закон и съществени нарушения на
процесуалните правила. Касаторът твърди, че издаденото от контролните органи
предписание е в пълно противоречие с нормите на КТ и ЗНЗ, поради което същото,
като административен акт, е нищожно, тъй като го задължава да заплати трудово
възнаграждение за неизвършена работа. Счита, че поради нищожността на даденото
предписание за него не се е породило подобно задължение, за чието неизпълнение
да му бъде налагана санкция. Моли съда да постанови решение, с което да отмени
обжалваното въззивно решение и потвърденото с него наказателно постановление. Претендира
присъждането на направените разноски за адвокатско възнаграждение.
Ответникът по касационната жалба –
директорът на Дирекция „Инспекция по труда“ – Р., чрез процесуалния си
представител, изразява становище за неоснователност на касационната жалба и
моли решението на районния съд да бъде оставено в сила. Претендира присъждането
на юрисконсултско възнаграждение.
Представителят на Окръжна прокуратура
- Р. дава заключение за неоснователност на жалбата и оставяне в сила на
въззивното решение.
Съдът, като съобрази изложените в
жалбата касационни основания,
становищата на страните, събраните по делото доказателства и извърши
касационна проверка на оспорваното решение по чл.218, ал.2 от АПК, прие за
установено следното:
Касационната жалба е процесуално
допустима – подадена е в срок, от надлежна страна, срещу невлязъл в сила
съдебен акт, поради което подлежи на разглеждане. Разгледана по същество, същата е неоснователна.
Решението на Районен съд – Р. е
правилно. Касационната
инстанция напълно споделя съображенията на въззивната инстанция по тълкуването
и прилагането на закона, към които препраща, на основание чл.221, ал.2, изр.
второ от АПК, във вр. с чл.63в от ЗАНН. Районният
съд е събрал всички относими и допустими доказателства без при тази своя процесуална
дейност да е допуснал нарушения. Събраните доказателства са обсъдени и проверени
в тяхната съвкупност, както изискват чл.107, ал.3 и ал.5 от НПК вр. чл.84 от ЗАНН като въз основа на
тях са направени обосновани фактически изводи.
Въззивната инстанция е приела, че на
10.09.2021 г. между касатора и Агенцията по заетостта, чрез дирекция „Бюро по труда“ – Р., бил сключен договор, според
който Агенцията предоставила на същия сумата от 7500 лева за разкриване на
работно място по чл.51, ал.2 от ЗНЗ. На основание на този договор, на 10.09.2021 г. бил сключен трудов договор
между касатора, като работодател, и св.К. Г., като работник, чието изпълнение
започнало веднага. В края на месец януари 2022 г. управителят на
санкционираното дружество поискал от св.Г. да се ваксинира. Последната отказала
и той й предложил през месец февруари 2022 г. да не посещава работното си
място - ресторант „Х.“ гр.Р., тъй като
присъствието й там, без да е ваксинирана, би могло да доведе до налагане на
наказание на търговеца от страна на контролните органи. Св.Г. се съгласила и не
ходила на работа през месец февруари 2022 г. За посочения месец санкционираното
дружество не й платило трудово възнаграждение като работодателят настоявал да
му бъдат възстановени и средствата, заплатени за нейните осигуровки. Това
мотивирало св.Г. да подаде сигнал до Дирекция „Инспекция по труда“ – Р., по
повод на който на работодателя била извършена проверка. Резултатите от същата
били обективирани в протокол № ПР2210466/ 03.06.2022 г. В т.6 от
обстоятелствената част на този протокол е вписана следната констатация: „Работодателят не е изплатил трудовото
възнаграждение за месец февруари 2022 г. на К. В. Г.. С това е нарушен чл.128,
т.2 от КТ във връзка с чл.270 от КТ във връзка с чл.160, ал.1 от КТ“. Поради
това, на основание чл.404, ал.1, т.12 от КТ, на работодателя било дадено
следното предписание: „Във връзка с
констатацията по т.6 от настоящия протокол, работодателят да изплати трудовото
възнаграждение за месец февруари 2022 г. на К. В. Г., съгласно чл.128, т.2 от КТ във връзка с чл.270 от КТ във връзка с чл.160, ал.1 от КТ“. Определен
бил срок за изпълнение на задължението до 16.06.2022 г. Препис от протокола,
ведно с обективирания в него индивидуален административен акт (предписанието),
бил връчен срещу подпис на управителя на търговското дружество-касатор, същия
ден – на 03.06.2022 г. В протокола, в съответствие с чл.59, ал.2, т.7 от АПК,
са дадени коректни указания относно органите и сроковете, в които може да бъде
обжалвано предписанието – по административен ред, пред изпълнителния директор
на ИА „Главна инспекция по труда“ или по съдебен ред, пред Административен съд
– Р., в 14 – дневен срок. Между страните няма спор, че предписанието не било
обжалвано от работодателя и влязло в сила. При последваща проверка,
обективирана в протокол № ПР2225126/31.08.2022 г., било установено, като тези
констатации били вписани в т.3 от протокола, че работодателят не е изпълнил
даденото му задължително предписание № 6 по протокол за предходната проверка №
ПР2210466/ 03.06.2022 г. Същия ден – 31.08.2022 г., срещу касатора бил съставен
АУАН № 18-002035, въз основа на който било издадено и оспореното пред районния
съд наказателно постановление.
От правна страна въззивната инстанция
приела, че с посочения административен акт на касатора, като работодател, било
предписано задължително поведение. Районният съд счел, че щом този акт не е бил
обжалван и е влязъл в сила, то работодателят е бил длъжен да го изпълни като
заплати трудовото възнаграждение на работничката за месец февруари 2022 г.,
правоотношението с която към посочения месец не било прекратено, а същата не
ходела на работа и била лишена от възможността да престира работната си сила не
поради самоотлъчка, а поради изричното настояване на своя работодател.
Задължителните предписания по чл.404,
ал.1, т.12 от КТ представляват принудителна административна мярка и конститутивен
индивидуален административен акт по смисъла на чл.21, ал.1 от АПК, който
подлежи на обжалване по реда на АПК и чието предварително изпълнение е
допуснато по силата на самия закон – чл.405 от КТ. Според цитираната разпоредба
контролните органи на инспекцията по труда могат да прилагат принудителни
административни мерки като дават задължителни предписания на работодателя и
органа по назначаването за изплащане на неизплатени трудови възнаграждения и
обезщетения след прекратяване на трудовите правоотношения.
Няма спор, че предписанието не е било
обжалвано от работодателя нито по административен, нито по съдебен ред, поради
което е влязло в сила. С влизането му в сила за касатора се е преклудирала
възможността той да го оспорва на основания, които биха довели до унищожаемостта
на акта. За същия обаче не е изключена възможността да оспори принудителната
административна мярка безсрочно с твърдения за нейната нищожност – чл.149, ал.5
и чл.168, ал.3 от АПК. Това може да бъде сторено пред административния съд не
само с жалба в отделно производство, но и по реда на косвения съдебен контрол,
в рамките на настоящото касационно административнонаказателно производство,
чийто изход се явява обусловен от валидността на административния акт – арг. от
чл.17, ал.1, изр.първо от ГПК вр. чл.144 от АПК вр. чл.63в от ЗАНН. И това е така, защото нищожността на
принудителната административна мярка би довела до липсата на основание за
налагане на санкцията по чл.415, ал.1 от КТ. В случая в касационната жалба има
изрично възражение за нищожността на предписанието по чл.404, ал.1, т.12 от КТ,
но и дори такова да липсваше, то за съответствието на обжалваното решение с материалния
закон касационната инстанция е длъжна да следи служебно – чл.218, ал.2 от АПК
вр. чл.63в от ЗАНН.
При извършената проверка за
валидността на даденото на касатора задължително предписание № 6 по протокол за
извършена проверка № ПР2210466/ 03.06.2022 г. съдът констатира, че административният
акт не страда от пороци, които да водят до неговата нищожност.
Нормативна уредба на
недействителността на административните актове липсва. Не е налице легална
дефиниция или законоустановени критерии (с изключение на липсата на
компетентност – арг. от чл.173, ал.2 от АПК), по които да се преценява кога
един акт е нищожен и кога - унищожаем. Тези понятия са установени в
административноправната теория и в съдебната практика, които допринасят за
тяхното изясняване и за изграждане на единен критерий за разграничаване на
нищожните от унищожаемите административни актове.
Най-общо един административен акт е
нищожен, когато е засегнат от някакъв порок - от неспазване на изрично
изискваните от закона условия за валидността на административния акт или поради
нарушаване на някое от нормативно установените изисквания за законност на
административните актове - изброените пет основания по чл.146 от АПК.
Нарушението на законовите изисквания за валидност на административния акт
трябва да е съществено, изразяващо се в обективно му несъответствие с
предписанията на закона. При унищожаемите административни актове степента и
тежестта на допуснатата незаконосъобразност не е толкова радикална и актът не
страда от такъв важен, тежък или съществен порок (в този смисъл и мотивите към
Тълкувателно решение № 5 от 20.07.2010 г. на ВАС по т. д. № 2/2010 г.).
Макар АПК да не съдържа изрична
квалификация на пороците, водещи до нищожност на административните актове, то,
както беше отбелязано, разпоредбата на чл.173, ал.2 от АПК сочи недвусмислено,
че некомпетентността на органа е основание за нищожност на акта.
В случая принудителната
административна мярка е приложена от длъжностни лица, заемащи длъжността
„главен инспектор“ в Дирекция „Инспекция по труда“ – Р.. Съгласно чл.21, ал.4,
т.1 от действащия към датата на издаване на акта Устройствен правилник на
Изпълнителна агенция "Главна инспекция по труда" (отм., считано от
15.10.2022 г. с § 1 от ЗР на ПМС № 313/05.10.2022 г., обн. ДВ бр. 81 от
11.10.2022 г.), при установяване на нарушение на законодателството инспекторът прилага
принудителни административни мерки, определени в нормативните актове, по които
Агенцията осъществява контролна дейност. Такъв нормативен акт безспорно е и КТ,
в чл.399, ал.1 от който изрично е предвидено, че цялостният контрол за спазване
на трудовото законодателство във всички отрасли и дейности, включително по изплащане на неизплатени
трудови възнаграждения и обезщетения след прекратяване на трудовото
правоотношение, се осъществява от Изпълнителната агенция "Главна
инспекция по труда" към министъра на труда и социалната политика.
Следователно процесното предписание е издадено от компетентен орган.
Критерият за разграничаване на
нищожността и унищожаемостта на административните актове по останалите условия
за законосъобразност по чл.146 от АПК следва да бъде изведен от степента и/или
тежестта на допуснатата незаконосъобразност в тях. Тази преценка е конкретна, в
зависимост от тежестта на констатирания порок.
Порокът във формата е основание за
нищожност, само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на
липса на форма, а оттам - на липса на
волеизявление. Формата е начин за външно изразяване на волеизявлението, в
случаите, когато това е предписано от закона. В случая волеизявлението на
административния орган е обективирано в изискуемата писмена форма.
Съществените нарушения на
административнопроизводствените правила са основания за нищожност, само ако са
толкова сериозни, че нарушението е довело до липса на волеизявление (например
поради нарушение на правилата за кворум и мнозинство на гласуване на
колективния орган). Според правната теория и съдебната практика нарушението на
административнопроизводствените правила е съществено, когато е повлияло или е
могло да повлияе върху съдържанието на акта. Дори и същественото нарушение на
процесуалните правила обаче, доколкото не води до липса на формирано
волеизявление, е основание за унищожаемост, а не за нищожност на акта. Съдът не
констатира да са налице подобни съществени нарушения на
административнопроизводствените правила, а такива не се и твърдят от касатора.
Липсата на мотиви на административния
акт, под формата на изложени в него фактически и правни съображения за
издаването му, води до унищожаемост (освен ако актът е саниран чрез
допълнително излагане на мотиви – вж. Тълкувателно решение № 16 от 31.III.1975 г.,
ОСГК). Това е така, защото мотивите не представляват самото волеизявление в
тесен смисъл на думата, не са част от него, а само го обосновават. Затова и
актът, дори и да не са изложени никакви мотиви към него, е само унищожаем, щом
волеизявлението, изразено в разпоредителната част на акта, е налице. В
конкретния случай даденото предписание е надлежно мотивирано.
Нарушенията на материалния закон
касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност, поради
което нищожен на посоченото основание би бил само този акт, който е изцяло
лишен от законова опора, т.е. не е издаден на основание на нито една правна
норма, при пълна липса на законовите предпоставки, когато акт със същото
съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от нито един
орган. Само в тези случаи материалната незаконосъобразност ще води до нищожност
на административния акт, а във всички останали случаи ще е основание само за
неговата унищожаемост. Съдът не констатира такива радикални нарушения на
материалния закон. Напротив, оспореното предписание е издадено в съответствие с
материалноправната норма, посочена като негово правно основание – чл.404, ал.1,
т.12 от КТ.
За пълнота следва да се отбележи, че
не представлява нарушение на закона обстоятелството, че контролните органи са
издали предписание за изплащане на трудовото възнаграждение за месец февруари
2022 г. на работничката К. Г., независимо от обстоятелството, че през този
месец тя не е престирала работна сила. Според чл.120в, ал.2 от КТ, когато при
обявено извънредно положение или обявена извънредна епидемична обстановка
работата на предприятието или на част от него е преустановена със заповед на държавен
орган, работодателят е длъжен да не допуска работниците или служителите до
работните им места за периода, определен в заповедта. В случая обаче през
процесния период – месец февруари 2022 г. работата на ресторант „Х.“ не е била
преустановена със заповед на министъра на здравеопазването, поради което за
работодателя не е съществувало основание да възпрепятства работничката да
изпълнява трудовата си функция като не я допуска до работното й място поради
нейния отказ да се ваксинира срещу COVID-19. Следва да се отбележи, че в нито
една от заповедите на министъра на здравеопазването ваксинирането срещу това
заболяване не е било предвидено като единствена опция, за да не се прилагат въведените
с тези общи административни актове противоепидемични мерки, като са
съществували и други алтернативи – наличие на преболедуване или изследване с
отрицателен резултат, удостоверени със съответните документи. Изцяло
несъответно на закона е виждането на касатора, според което „… в настоящия случай е без значение причината,
поради която работникът не е ходил на работа“. От това каква е причината,
поради която работникът не е полагал труд, ще зависи дали същият е бил в
състояние на самоотлъчка, представляващо основание за налагане на най-тежкото
дисциплинарно наказание „уволнение“ съгласно чл.190, ал.1, т.2 от КТ, респ.
дължимостта на съответното обезщетение от работника – чл.221, ал.2 от КТ, а при
незаконното недопускане на работника до работа, както е в случая, за
работодателя продължава да съществува задължението да го допусне до нейното
изпълнение като за периода на недопускането му дължи обезщетение в размер на брутното
трудово възнаграждение – чл.213, ал.2 от КТ.
За да бъде законосъобразен,
административният акт трябва да съответства и на целта на закона. В противен
случай, когато правомощието да се издаде акт се използва за постигане на друга
цел, различна от законоустановената, то ще е налице превратно упражняване на
власт. Ако тази друга цел е забранена от закона, актът ще е нищожен. И обратно,
ако преследваната с акта цел е позволена, макар и да не е законоустановената,
то той ще е унищожаем. В случая съдът не констатира процесното предписание да
преследва цел, различна от законоустановената - чл.404, ал.1 от КТ, а именно преустановяване на нарушенията на трудовото
законодателство.
В обобщение следва да се посочи, че
даденото на касатора, като работодател, задължително предписание е валиден
административен акт, който е влязъл в сила и е породил за своя адресат разпоредените
в него задължения. Доколкото те не са изпълнени от последния,
административнонаказателната отговорност на работодателя е правилно ангажирана.
Предвид обстоятелството, че даденото предписание не е изпълнено и понастоящем,
то размерът на санкцията от 2000 лева, който е малко над предвидения в чл.415,
ал.1 от КТ минимум от 1500 лева, се явява определен в съответствие с критериите
по чл.27, ал.2 от ЗАНН.
По изложените съображения следва да
се приеме, че като е потвърдил обжалваното пред него наказателно постановление,
районният съд е постановил валиден, допустим и правилен съдебен акт, който
следва да бъде оставен в сила.
С оглед изхода на делото и на
основание чл. 143, ал. 3 от АПК вр. чл.63д, ал. 1 и ал. 4 от ЗАНН в полза на
ответника по касация следва да бъде присъдено юрисконсултско възнаграждение за
осъщественото процесуално представителство в касационното производство, чийто
размер, съгласно чл. 63д, ал.5 от ЗАНН и чл. 27е от Наредбата за заплащането на
правната помощ, с оглед липсата на правна и фактическа сложност на делото,
съдът определя на 80 лева. Както се приема и в Тълкувателно решение № 3 от
13.05.2010 г. по тълк. д. № 5/2009 г. на ВАС, възнаграждението следва да се
присъди в полза на юридическото лице, в чиято структура се намира
представляваният от юрисконсулта едноличен административен орган, т.е. в полза
на Изпълнителна агенция „Главна инспекция по труда“, която има качеството на
юридическо лице съгласно чл.2, ал.1 от Устройствения правилник на Изпълнителна
агенция „Главна инспекция по труда“.
Така мотивиран и на основание чл.221,
ал.2, пр.1 от АПК вр. чл.63в от ЗАНН, съдът
Р
Е Ш И :
ОСТАВЯ
В СИЛА решение № 256/11.04.2023
г., постановено по АНД № 2171/2022 г. по описа на Районен съд – Р..
ОСЪЖДА
„СИС 2019“ ЕООД, с
ЕИК *********, със седалище и адрес на управление в гр.Р., ул.“Гурко“ № 10,
представлявано от управителя И. Т. С., да заплати на Изпълнителна агенция
„Главна инспекция по труда“, със седалище в гр. София, бул. "Княз
Александър Дондуков" № 3, сумата от 80
лева – юрисконсултско възнаграждение в касационното производство.
Решението
е окончателно.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: