Решение по КНАХД №2394/2025 на Административен съд - Пловдив

Производството е по реда на глава дванадесета от Административнопроцесуалния кодекс (чл. 208–221 АПК), във връзка с чл. 63в от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН).

Образувано е по касационна жалба на Председателя на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР) срещу Решение № 1040 от 15.09.2025 г., постановено по административнонаказателно дело (АНД) № 4303/2025 г. по описа на Районен съд – Пловдив, двадесет и четвърти наказателен състав, с което е отменено Наказателно постановление № НП-32 от 02.07.2025 г., издадено от Председателя на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР).

С наказателното постановление на „Електроразпределение Юг“ ЕАД, [ЕИК], със седалище и адрес на управление: [населено място], [улица], представлявано от А. Д., е наложена имуществена санкция в размер на 5000 (пет хиляди) лева, на основание чл. 68, ал. 1 от Закона за енергията от възобновяеми източници (ЗЕВИ), за нарушение на § 70, ал. 4 от Преходните и заключителни разпоредби (ПЗР) на Закона за изменение и допълнение на Закона за енергията от възобновяеми източници (ЗИДЗЕВИ, обн. ДВ, бр. 86/2023 г.).

В жалбата се поддържа, че първоинстанционното решение е неправилно, необосновано и постановено в нарушение на материалния закон, поради което се иска неговата отмяна и потвърждаване на издаденото наказателно постановление. Излага се, че Районният съд – Пловдив неправилно е приел, че в акта за установяване на административно нарушение (АУАН) и в наказателното постановление (НП) липсва описание на съставомерните факти, като по този начин е стигнал до незаконосъобразен извод за процесуални нарушения по чл. 42 и чл. 57 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН).

Касационният жалбоподател твърди, че съдът не е обсъдил в пълнота административнонаказателната преписка и доказателствата по делото, в частност констативния протокол и таблица № 1 към него, от които ясно се установява, че по процесната процедура е било издадено положително становище за присъединяване още през месец август 2023 г.. Според жалбоподателя това обстоятелство доказва, че са били налице всички фактически предпоставки за възникване на задължението за предоставяне на гаранция по чл. 29, ал. 1 от Закона за енергията от възобновяеми източници (ЗЕВИ) и съответно за приложимост на § 70, ал. 4 от Преходните и заключителни разпоредби (ПЗР) на Закона за изменение и допълнение на ЗЕВИ (ЗИДЗЕВИ). Навежда се и довод, че разпоредбите на чл. 29 ЗЕВИ и § 70 ПЗР на ЗИДЗЕВИ имат императивен характер и целят защита на обществения интерес, като гарантират ефективно използване на мрежовия капацитет и предотвратяване на спекулативни заявления от производители, поради което тяхното неспазване представлява административно нарушение по смисъла на чл. 68, ал. 1 ЗЕВИ. Според касационния жалбоподател, съдът неправилно е приел, че тези норми уреждат частноправни отношения между равнопоставени субекти и са с диспозитивен характер. Поддържа се още, че наложената имуществена санкция в минимален размер [рег. номер]. е съразмерна и съответства на целите на закона, като изводът на първоинстанционния съд за непропорционалност е необоснован и не представлява самостоятелно отменително основание по чл. 63 от ЗАНН.

Жалбоподателят иска Съдът да отмени изцяло Решение № 1040 от 15.09.2025 г. на Районен съд – Пловдив, постановено по АНД № 4303/2025 г., и вместо него да постанови ново решение, с което да потвърди Наказателно постановление № НП-32 от 02.07.2025 г., издадено от председателя на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР), като правилно и законосъобразно. Претендира се също присъждане на направените от административнонаказващия орган разноски по делото.

В срока по чл. 213а от Административнопроцесуалния кодекс АПК) е постъпил писмен отговор от „Електроразпределение Юг“ ЕАД, с който касационната жалба се оспорва като неоснователна.

Ответникът поддържа, че Решение № 1040 от 15.09.2025 г. на Районен съд – Пловдив е правилно, мотивирано и законосъобразно, като съдът е достигнал до единствения възможен извод, че Наказателно постановление № НП-32 от 02.07.2025 г. е издадено при съществени процесуални нарушения и при липса на съставомерност на вмененото нарушение.

Твърди се, че в акта за установяване на административно нарушение (АУАН) и в наказателното постановление (НП) липсва описание на всички съставомерни факти, което е довело до нарушаване правото на защита на дружеството. Посочва се, че в НП не е отразен ключов факт – наличие на издадено положително становище за присъединяване към 13.10.2023 г., което представлява задължителен елемент от фактическия състав на § 70, ал. 2 от Преходните и заключителни разпоредби (ПЗР) на Закона за изменение и допълнение на Закона за енергията от възобновяеми източници (ЗИДЗЕВИ).

Освен това се изтъква, че в наказателното постановление е налице неяснота относно изпълнителното деяние и датата на нарушението, което прави невъзможно да се установи какво конкретно действие се санкционира – дали сключването на договор за присъединяване, неиздаването на отказ или друго процесуално действие.

Ответникът поддържа още, че разпоредбите на чл. 29 ЗЕВИ и § 70 ПЗР на ЗИДЗЕВИ уреждат частноправни отношения между равнопоставени субекти – оператора на електроразпределителната мрежа и производителя на електрическа енергия, като непредоставянето на гаранция представлява риск за оператора, но не засяга обществения интерес и не съставлява административно нарушение.

Посочва се също, че наложената имуществена санкция е непропорционална и не изпълнява целите на закона, тъй като санкционира дружеството за това, че е продължило процедура, по която рискът е изцяло за негова сметка.

В заключение ответникът моли съда да остави в сила Решение № 1040 от 15.09.2025 г. на Районен съд – Пловдив и да отхвърли касационната жалба на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР) като неоснователна. Притендира за присъждане на направените по делото разноски за юрисконсултско възнаграждение.

В открито съдебно заседание представителят на Окръжна прокуратура – Пловдив сочи, че касационната жалба е неоснователна.

Касационната инстанция, като обсъди оплакванията и извърши проверка по чл. 218 АПК, намира за установено следното:

Касационната жалба е подадена в законоустановения срок от надлежна страна, за която обжалваното решение е неблагоприятно, поради което е допустима.

Решението на Районен съд – Пловдив е валидно и допустимо, доколкото е постановено по подадена в срок жалба срещу акт, който подлежи на съдебен контрол. Произнасянето по жалбата е извършено от компетентен съд и в рамките на правомощията му.

Разгледана по същество, е НЕОСНОВАТЕЛНА.

От събраните по делото доказателства се установява следната фактическа обстановка:

Производството пред Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР) е започнало по повод извършена проверка на „Електроразпределение Юг“ ЕАД (оператор на електроразпределителната мрежа) относно спазването на изискванията на § 70, ал. 4 от Преходните и заключителни разпоредби (ПЗР) на Закона за изменение и допълнение на Закона за енергията от възобновяеми източници (ЗИДЗЕВИ), обн. в Държавен вестник, бр. 86 от 2023 г.

Проверката е възложена със Заповед № 3-Е-291 от 11.10.2024 г. на председателя на КЕВР, а констатациите са обективирани в Констативен протокол № Е-36 от 20.12.2024 г. Въз основа на резултатите от проверката е съставен Акт за установяване на административно нарушение (АУАН) № Е-КРС-29/25.03.2025 г., а впоследствие е издадено Наказателно постановление № НП-32 от 02.07.2025 г.

С цитираното наказателно постановление, на основание чл. 68, ал. 1 от Закона за енергията от възобновяеми източници (ЗЕВИ), на „Електроразпределение Юг“ ЕАД е наложена имуществена санкция в размер на 5000 (пет хиляди) лева за това, че дружеството е продължило на 02.05.2024 г. от [населено място], [улица]процедура № 4564848 по присъединяване на обект за производство на електрическа енергия с мощност 30 kW, предвиден за изграждане в поземлен имот с [идентификатор], [населено място], община Марица, област Пловдив, със заявител „Богая“ ЕООД, въпреки че същата процедура се е считала прекратена по силата на закона на основание § 70, ал. 4 ПЗР на ЗИДЗЕВИ, поради непредоставяне на гаранция по чл. 29, ал. 1 ЗЕВИ в тримесечния срок от влизането в сила на закона (до 15.01.2024 г.).

От доказателствата по делото се установява, че:

- На 21.03.2023 г. „Богая“ ЕООД е подало заявление до „Електроразпределение Юг“ ЕАД за проучване на условията и начина на присъединяване на фотоволтаична електроцентрала (ФЕЦ) с мощност 30 kW, предвидена за изграждане в посочения имот;

- На 22.08.2023 г. е издадено Становище за условията и начина на присъединяване № 4564848/22.08.2023 г.;

- На 05.01.2024 г. е сключен договор за присъединяване на обекта за производство на електрическа енергия към електроразпределителната мрежа;

- На 02.05.2024 г. е съставен Констативен протокол № 4564848/02.05.2024 г. за установяване на годността за ползване на обекта, с което централата е включена в паралел към мрежата.

КЕВР е приела, че въпреки изричната разпоредба на § 70, ал. 4 ПЗР на ЗИДЗЕВИ, според която процедурите по присъединяване, за които не е внесена гаранция по чл. 29 ЗЕВИ в тримесечен срок, се считат прекратени по силата на закона, „Електроразпределение Юг“ ЕАД е продължило действията по прекратена процедура, като е сключило договор за присъединяване и е включило обекта в мрежата.

Районният съд – Пловдив е събрал и обсъдил всички представени от страните писмени доказателства, включително акта за установяване на административно нарушение (АУАН) № Е-КРС-29/25.03.2025 г., самото наказателно постановление, констативния протокол № Е-36/20.12.2024 г., заповедта на председателя на КЕВР за извършване на проверката, заявлението от 21.03.2023 г. на „Богая“ ЕООД за проучване на условията и начина на присъединяване, становището за условията и начина на присъединяване № 4564848/22.08.2023 г., договора за присъединяване от 05.01.2024 г., както и констативния протокол № 4564848/02.05.2024 г. за установяване на годността за ползване на изграден обект. Съдът е изискал и приложената административнонаказателна преписка, представена от наказващия орган.

След анализ на доказателствата съдът е приел за безспорно установена фактическата обстановка, но е достигнал до извода, че актът за установяване на административно нарушение и наказателното постановление не съдържат необходимите фактически елементи на твърдяното нарушение, което представлява съществено процесуално нарушение по чл. 42, т. 4 и чл. 57, ал. 1, т. 5 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН). Според съда в АУАН и НП не е описан в пълнота фактическият състав на твърдяното нарушение по § 70, ал. 4 от Преходните и заключителни разпоредби (ПЗР) на Закона за изменение и допълнение на Закона за енергията от възобновяеми източници (ЗИДЗЕВИ). В обвинението липсва конкретно посочване на основен елемент от състава – наличие на положително становище за присъединяване, издадено преди влизането в сила на закона (13.10.2023 г.), което е задължителна предпоставка за възникване на задължението за предоставяне на гаранция по чл. 29, ал. 1 от Закона за енергията от възобновяеми източници (ЗЕВИ). В наказателното постановление изобщо не е отразено, че по процедурата на производителя е било издадено становище към 13.10.2023 г., нито е посочено кога и от кого е издадено. Липсва и позоваване на този документ при изброяването на доказателствата, въз основа на които е направено обвинението.

Поради това съдът е приел, че не са изложени всички фактически предпоставки, необходими за да се обоснове нарушение на § 70, ал. 4 ПЗР на ЗИДЗЕВИ, като този пропуск е неотстраним в съдебната фаза. Съдът не може да „дописва“ липсващи факти или да изгражда съставомерност въз основа на доказателства, които не са въведени в наказателния акт. В подкрепа на този извод съдът се е позовал на Тълкувателно решение № 8/2021 г. на Върховния административен съд, според което наказателното постановление трябва да съдържа пълно и ясно описание на всички съставомерни факти, а липсата им води до незаконосъобразност, която не може да се поправи впоследствие.

Съдът е констатирал и неяснота относно съдържанието на изпълнителното деяние, тъй като в наказателното постановление не е конкретизирано в какво точно се изразява „продължаването“ на прекратената по силата на закона процедура – дали в изпращането на проект на договор, в сключването на договора за присъединяване или в липсата на отказ. Тази неяснота, според съда, затруднява правото на защита на дружеството и препятства ефективния съдебен контрол върху административнонаказателната отговорност. Наред с това съдът е установил и несъответствие между описанието на нарушението и датата, посочена в наказателното постановление (02.05.2024 г.), която съвпада с датата на констативния протокол за въвеждане на обекта в експлоатация, но не и с изтичането на срока по § 70, ал. 4 ПЗР на ЗИДЗЕВИ. Това несъответствие е прието като неправилно определяне на датата на нарушението и още един съществен процесуален порок.

По същество съдът е разгледал и въпроса дали продължаването на процедурата по присъединяване при непредоставена гаранция представлява административно нарушение. В мотивите си съдът е приел, че разпоредбата на чл. 29 ЗЕВИ урежда отношения между равнопоставени правни субекти – оператора на електроразпределителната мрежа и производителя на електрическа енергия, като непредоставянето на гаранция е частноправно задължение, свързано с договорните отношения между тях. Следователно липсата на гаранция не засяга обществения интерес и не може да се санкционира като административно нарушение. В ЗЕВИ не се съдържа норма, която инкриминира продължаването на процедура по присъединяване без внесена гаранция, поради което липсва материалноправно основание за ангажиране на административнонаказателна отговорност.

Съдът е обсъдил и съразмерността на наложената санкция, като е посочил, че дори при наличие на нарушение, имуществената санкция [рег. номер]. е несъразмерна, тъй като предполагаемата гаранция, която производителят не е внесъл, е в размер [рег. номер]. и самият оператор е поел стопанския риск да продължи процедурата без нея. При тези обстоятелства санкцията не изпълнява целите на закона и представлява прекомерна държавна намеса в стопанската дейност на дружеството.

Въз основа на изложените мотиви Районният съд е направил извод, че наказателното постановление е издадено при съществени нарушения на процесуалните правила, липсва пълно и ясно описание на съставомерните факти и конкретното изпълнително деяние, а материалният закон е приложен неправилно. Прието е, че твърдяното деяние е несъставомерно по смисъла на чл. 6 от ЗАНН и че допуснатите нарушения са неотстраними в съдебната фаза. Поради това съдът е отменил наказателното постановление.

Настоящият състав споделя напълно фактическите и правните изводи на Районния съд – Пловдив, като намира, че решението му е правилно, законосъобразно и постановено при пълнота на доказателствената съвкупност и правилно приложение на материалния закон. Доводите, изложени в касационната жалба, са изцяло неоснователни.

Основният спор между страните се свежда до това дали „Електроразпределение Юг“ ЕАД е осъществило административно нарушение по смисъла на чл. 68, ал. 1 от Закона за енергията от възобновяеми източници (ЗЕВИ), във връзка с § 70, ал. 4 от Преходните и заключителни разпоредби (ПЗР) на Закона за изменение и допълнение на ЗЕВИ (ЗИДЗЕВИ, обн. ДВ, бр. 86/2023 г.), като е продължило процедура за присъединяване на обект за производство на електрическа енергия, след като по силата на закона тази процедура се е считала прекратена, поради непредоставяне на гаранция по чл. 29, ал. 1 ЗЕВИ.

Настоящият съдебен състав приема, че правилно районният съд е установил, че наказателното постановление е издадено при съществени процесуални нарушения, които водят до неговата незаконосъобразност. Тези нарушения засягат основни изисквания към формата и съдържанието на актовете в административнонаказателното производство, като пряко накърняват гаранциите за защита на правата на санкционираното лице и препятстват осъществяването на съдебен контрол по същество.

Съгласно чл. 42, т. 4 и чл. 57, ал. 1, т. 5 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН), актът за установяване на административно нарушение и наказателното постановление трябва да съдържат пълно, точно и ясно описание на нарушението, времето, мястото и начина на извършването му, както и всички факти, които съставляват обективната страна на деянието. Тези изисквания не са формалност, а са императивно установени с оглед осигуряване на правото на защита на нарушителя и възможността съдът да извърши пълна проверка относно съставомерността на деянието и правилното приложение на материалния закон.

Съдебната практика е последователна в тълкуването, че непълното или неясно описание на деянието в акта за установяване на административно нарушение и в наказателното постановление представлява съществено процесуално нарушение, което води до отмяна на наказателното постановление, независимо от това дали нарушението действително е извършено. В Тълкувателно решение № 8/2021 г. на Върховния административен съд е прието, че съдът не може да допълва, уточнява или коригира фактическите констатации, изложени от административнонаказващия орган, дори когато по делото са налице доказателства, от които се установяват пропуснатите обстоятелства. Съдът е обвързан от описанието на деянието в наказателното постановление, което очертава предмета на доказване и границите на обвинението.

В конкретния случай, както в акта за установяване на административно нарушение, така и в наказателното постановление, липсва ясно и пълно описание на твърдяното нарушение. Административнонаказващият орган е посочил, че дружеството е „продължило процедурата по присъединяване на обект за производство на електрическа енергия“, която се е считала прекратена по силата на § 70, ал. 4 от ПЗР на ЗИДЗЕВИ, но не е конкретизирал нито конкретните действия, които съставляват това „продължаване“, нито времето, нито условията, при които то е извършено. Не е описано дали се касае за сключване на договор, за техническо присъединяване, за неизвършване на определен отказ или за друго фактическо поведение. Тази неопределеност води до неяснота относно обективната страна на нарушението и прави невъзможна индивидуализацията на конкретното деяние.

Освен това липсват и други задължителни елементи от фактическия състав, визиран в § 70, ал. 4 ПЗР на ЗИДЗЕВИ. Не е посочено дали към 13.10.2023 г. е било налице издадено положително становище за присъединяване по смисъла на чл. 25 и сл. ЗЕВИ, нито е уточнено дали в тримесечния срок, предвиден в § 70, ал. 3 ПЗР на ЗИДЗЕВИ, производителят е внесъл изискуемата гаранция по чл. 29, ал. 1 от закона. Без тези данни не може да се приеме, че са били налице предпоставките за прекратяване на процедурата „по силата на закона“, а следователно и че е възможно да бъде осъществено административно нарушение чрез „продължаване“ на същата.

Липсата на тези съставомерни факти води до невъзможност санкционираното лице да разбере точно в какво се състои твърдяното нарушение и да организира адекватната си защита. По този начин се нарушават принципите на административнонаказателния процес, включително тези, произтичащи от чл. 6, чл. 42 и чл. 57 ЗАНН, изискващи нарушението да бъде ясно индивидуализирано и установено по несъмнен начин, за да може да се ангажира отговорността на конкретния субект.

Тази процесуална недостатъчност не може да бъде преодоляна на етап съдебен контрол чрез тълкуване или чрез позоваване на доказателства от преписката. Съдът не може да извлича по тълкувателен път липсващи факти от представените документи, нито да дописва мотивите на административния орган. Подобно допълване би представлявало недопустимо навлизане в компетентността на наказващия орган и би накърнило принципа на разделение на функциите в административнонаказателния процес – функцията по установяване на нарушението и налагане на санкция принадлежи на органа, а съдът упражнява само последващ контрол за законосъобразност.

В този смисъл непълното и неясно описание на нарушението не е просто формална нередовност, а съществено процесуално нарушение, което опорочава целия акт и води до неговата незаконосъобразност. Това е така, защото липсата на яснота относно времето, мястото, начина и конкретните действия, съставляващи нарушението, поставя под съмнение самото наличие на административнонаказателно обвинение в смисъла на закона. Без ясни факти не може да се изведе нито противоправност, нито вина, нито причинно-следствена връзка – елементи, които са задължителни за всяко административно нарушение.

Следователно правилно районният съд е приел, че пропуските в описанието на нарушението представляват съществени процесуални нарушения, които не могат да бъдат санирани и водят до отмяна на наказателното постановление.

В конкретния случай, както правилно е установил първоинстанционният съд, в акта за установяване на административно нарушение и в наказателното постановление не е посочен основен съставомерен факт – наличието на издадено положително становище за присъединяване към 13.10.2023 г. Законът предвижда, че задължението за предоставяне на гаранция по чл. 29, ал. 1 ЗЕВИ възниква само за онези процедури, по които към датата на влизане в сила на изменението има издадено становище за присъединяване, но не са сключени предварителен или окончателен договор. Без този факт не може да се приеме, че е възникнало задължение за внасяне на гаранция и съответно – че е налице прекратена по силата на закона процедура. Липсата му изключва възможността да се обоснове административно нарушение по § 70, ал. 4 ПЗР на ЗИДЗЕВИ.

Не се възприема и възражението на касатора, че фактът за издадено становище можел да се извлече от материалите по преписката. Тази теза противоречи на трайната съдебна практика, включително на изложеното в Тълкувателно решение № 8/2021 г. на Върховния административен съд, според което съдът не може да „дописва“ или „коригира“ фактическото описание на нарушението в наказателното постановление чрез доказателства, които не са въведени от наказващия орган. В административнонаказателния процес предметът на доказване се определя от обвинението, а не от събраните впоследствие документи.

Настоящият състав акцентира и върху неяснотата в самото описание на изпълнителното деяние. Изразът, използван от административнонаказващия орган – „продължило процедурата“ – е твърде общ и не индивидуализира конкретно действие или бездействие, което се вменява на дружеството като нарушение. Не е ясно дали става въпрос за административен акт (например сключване на договор за присъединяване), за фактическо действие (техническо включване на обекта към мрежата) или за бездействие (неиздаване на отказ или спиране на процедурата). Липсата на яснота относно естеството на поведението, което се санкционира, препятства възможността да се прецени дали то изобщо попада в хипотезата на § 70, ал. 4 ПЗР на ЗИДЗЕВИ и съставлява административно нарушение по чл. 68, ал. 1 ЗЕВИ.

Законът изисква в наказателното постановление да бъдат индивидуализирани всички признаци на нарушението, включително видът и конкретното съдържание на изпълнителното деяние. Непосочването му представлява не само нарушение на формата по чл. 57, ал. 1, т. 5 ЗАНН, но и по същество лишава обвинението от яснота и конкретика. В административнонаказателния процес понятието за „деяние“ предполага определеност — действие или бездействие, извършено от конкретен субект във време и място, с установим резултат или общественоопасен ефект. Когато административнонаказващият орган не е уточнил нито какво точно действие е извършено, нито в какво се състои противоправността му, не може да се приеме, че е налице пълно и ясно обвинение.

Тази неопределеност има двоен ефект: от една страна, ограничава правото на защита на санкционираното лице, защото дружеството не може да разбере в какво точно се състои твърдяното нарушение и съответно да изгради адекватна защита по фактите и правото; от друга страна, тя прави невъзможен съдебния контрол по същество. Съдът не може да провери законосъобразността на акта, без да е ясно кое конкретно поведение се преценява като противоправно.

Нарушението на изискването за индивидуализация на изпълнителното деяние се задълбочава от факта, че в наказателното постановление е посочена дата – 02.05.2024 г. – която съвпада с датата на констативния протокол за установяване на годността за ползване на обекта, но не и с момента на изтичане на тримесечния срок, предвиден в § 70, ал. 3 ПЗР на ЗИДЗЕВИ, след който настъпва прекратяването на процедурата „по силата на закона“. В конкретния казус този тримесечен срок изтича на 15.01.2024 г. Това разминаване между времето на твърдяното нарушение и законовия момент, към който възникват релевантните последици, е съществено, защото времето е не само елемент на индивидуализация на деянието, но и белег, чрез който се определя приложимата правна норма.

Неправилното посочване на датата на нарушението води до несъответствие между фактическото описание и правната квалификация. При това положение не може да се прецени дали към сочения момент изобщо е съществувало задължение за оператора да предприеме конкретно действие по прекратяване на процедурата или да се въздържи от такова. Времевата грешка лишава обвинението от съставомерност, защото към 02.05.2024 г. вече е налице ново правно и фактическо положение – обектът е бил присъединен и въведен в експлоатация, а не е било в сила задължение за прекратяване на процедурата.

Освен това неправилното определяне на момента на извършване на нарушението изключва възможността да се провери дали е спазен преклузивният тримесечен срок по чл. 34, ал. 1 ЗАНН за съставяне на акта за установяване на административно нарушение. Това обстоятелство има съществено значение за допустимостта на самото административнонаказателно производство.

В резултат на тези несъответствия наказателното постановление не отговаря на минималните изисквания за яснота и пълнота, което представлява съществен процесуален порок. Подобна неопределеност в предмета на обвинението не може да бъде санирана нито чрез тълкуване, нито чрез доказателства, нито чрез мотивите на съда. В административнонаказателното право съдът упражнява контрол за законосъобразност, но не може да замести волята на наказващия орган, като уточнява сам съдържанието на деянието.

Следователно правилно районният съд е приел, че неяснотата в описанието на изпълнителното деяние и неправилното определяне на датата на нарушението представляват самостоятелни и неотстраними процесуални нарушения, които опорочават изцяло наказателното постановление.

Настоящият съдебен състав намира за правилен и изводът на първата инстанция, че дори при отсъствие на процесуални нарушения, твърдяното деяние не би било съставомерно по материалния закон. Разпоредбата на чл. 29 ЗЕВИ урежда отношения от частноправен характер между оператора на електроразпределителната мрежа и производителя на електрическа енергия. Гаранцията, предвидена в закона, има обезпечителен характер и цели да защити стопанския интерес на оператора, но не представлява мярка за защита на обществения интерес. Ето защо непредоставянето ѝ, както и продължаването на процедурата без нея, не могат да бъдат третирани като административно нарушение. В ЗЕВИ не съществува санкционна норма, която да инкриминира подобно поведение.

Следва да се подчертае, че принципът „nullum crimen, nulla poena sine lege“ („няма нарушение и наказание без закон“) е основополагащ за цялата система на административнонаказателното право и е изрично закрепен както в чл. 2, ал. 1 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН), така и в чл. 5, ал. 1 от Наказателния кодекс НК), който намира съответно приложение и в административнонаказателните отношения. Този принцип изисква всяко нарушение и съответната санкция да произтичат пряко от законова разпоредба, която ясно и недвусмислено установява състава на нарушението и последиците от него. Само законът може да създаде административнонаказателна отговорност, като определя конкретните елементи на противоправното поведение, субекта, формата на вина и предвидената санкция.

В конкретния случай § 70, ал. 4 от Преходните и заключителни разпоредби (ПЗР) на Закона за изменение и допълнение на Закона за енергията от възобновяеми източници (ЗИДЗЕВИ, ДВ, бр. 86 от 2023 г.) не установява състав на административно нарушение. Тази норма урежда единствено автоматичната последица на прекратяване на определени процедури по присъединяване „по силата на закона“, при настъпване на определени фактически предпоставки – непредоставяне на гаранция по чл. 29 ЗЕВИ в тримесечен срок от влизане в сила на измененията. От граматическото, логическото и систематическото тълкуване на тази разпоредба следва, че тя не въвежда поведение, което операторът е длъжен да извърши или да въздържи, нито предвижда санкция при неизпълнение.

Противно на това, административнонаказващият орган е приел, че самото „продължаване“ на процедурата по присъединяване след изтичане на тримесечния срок представлява нарушение на § 70, ал. 4 ПЗР на ЗИДЗЕВИ и е санкционирал дружеството на основание чл. 68, ал. 1 ЗЕВИ, който предвижда санкция за „нарушение на закона или на подзаконовите нормативни актове по прилагането му“. Това прилагане на санкционната норма е неправомерно разширяване на нейния обхват, което по същество представлява аналогия в административнонаказателното право, недопустима съгласно чл. 1, ал. 2 ЗАНН.

Следва да се направи ясно разграничение между материалноправни норми с повелителен характер, които установяват забрани и задължения, и нормативни предписания с констативен или декларативен ефект, които само уреждат последици, настъпващи по силата на закона. В случая § 70, ал. 4 ПЗР на ЗИДЗЕВИ има именно декларативен характер — той не създава задължение за действие, а предвижда, че определени процедури се прекратяват автоматично при липса на внесена гаранция. Отсъствието на активна роля на оператора изключва възможността за противоправно поведение от негова страна в рамките на тази норма.

Да се санкционира дружеството за „продължаване“ на процедура, чието прекратяване настъпва по силата на закона, би означавало наказване за неизвършване на действие, което не е било нормативно възложено. Това би нарушило не само принципа на законност, но и принципа на виновност в административнонаказателното право, според който не може да се носи отговорност без реално виновно поведение.

Настоящият съдебен състав намира, че прилагането на чл. 68, ал. 1 ЗЕВИ в този контекст е в противоречие с изискванията за стриктно тълкуване на санкционните норми. Административнонаказателната отговорност не може да се основава на разширително или аналогично тълкуване, нито на съображения за целесъобразност, изведени извън пределите на изрично установените норми. В правната доктрина и в трайната съдебна практика е прието, че при липса на изрична законова разпоредба, която да определя конкретното деяние като административно нарушение, санкцията е недопустима, независимо от това дали поведението противоречи на духа или целта на закона.

Следва да се подчертае и, че санкционирането на оператора за неизвършване на действие, което не му е нормативно възложено, противоречи на принципа на правовата държава, закрепен в чл. 4 от Конституцията на Република България, както и на изискването за предвидимост и достъпност на санкционните норми, произтичащо от стандартите на Европейската конвенция за защита на правата на човека. Субектът на отговорността трябва да може предварително да предвиди, че определено поведение е забранено и подлежи на санкция. В случая подобна предвидимост липсва.

Ето защо настоящият съдебен състав приема, че прилагането на санкционната норма на чл. 68, ал. 1 ЗЕВИ към хипотезата на § 70, ал. 4 ПЗР на ЗИДЗЕВИ представлява недопустима аналогия в ущърб на нарушителя, поради което правилно районният съд е приел, че деянието не е съставомерно и наказателното постановление следва да бъде отменено като незаконосъобразно.

Неоснователно е и възражението, че чл. 29 от Закона за енергията от възобновяеми източници (ЗЕВИ) и § 70 от Преходните и заключителни разпоредби (ПЗР) на Закона за изменение и допълнение на ЗЕВИ (ЗИДЗЕВИ, ДВ, бр. 86/2023 г.) имат императивен характер и уреждат обществени отношения от публичноправен характер. Подобно разбиране не намира опора нито в систематиката на закона, нито в неговата цел и дух.

Систематичното тълкуване на посочените разпоредби показва, че те са част от раздела на ЗЕВИ, който урежда договорните и финансови отношения между операторите на електроразпределителни мрежи и производителите на електрическа енергия. Разпоредбата на чл. 29 ЗЕВИ урежда задължението на производителя да предостави гаранция или депозит като обезпечение за бъдещите разходи на оператора при изграждането на съоръженията за присъединяване. Това задължение възниква в рамките на процедура, която по своята правна природа е договорна и завършва със сключване на гражданскоправен договор за присъединяване.

Следователно чл. 29 ЗЕВИ не установява административно задължение, чието неизпълнение да поражда административнонаказателна отговорност, а урежда финансово-обезпечителна мярка, целяща защита на инвестиционния интерес на оператора. В тази връзка разпоредбата има характер на норма, действаща в рамките на частноправни отношения, доколкото отношенията между оператора и производителя се развиват при равнопоставеност на страните и се уреждат чрез волеизявления и договорни клаузи, а не чрез властнически актове.

Телеологичното тълкуване на § 70 ПЗР на ЗИДЗЕВИ потвърждава този извод. Законодателят е въвел преходна уредба, с която цели техническо и финансово предефиниране на висящите процедури по присъединяване, за да се въведе новият механизъм на гаранциите по чл. 29 ЗЕВИ. С § 70 не се създава ново административно задължение, а се урежда единствено автоматичната последица на прекратяване на определени договорни процедури при непредоставяне на гаранция. Тази последица настъпва „по силата на закона“, без да е необходимо каквото и да е действие или акт от страна на оператора.

Оттук следва, че нито чл. 29, нито § 70 ЗЕВИ пораждат публичноправно задължение за оператора на мрежата, което да бъде предмет на административен контрол от страна на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР). Операторът действа в качеството си на лицензиран търговски субект, а не като административен орган. В рамките на отношенията с производителя той упражнява стопанска дейност, а не властнически правомощия. Ето защо взаимодействието между оператора и производителя не представлява административно правоотношение, а договорно отношение от частноправен характер.

Този извод се подкрепя и от чл. 76 от Закона за енергетиката (ЗЕ), в който са очертани основните контролни правомощия на КЕВР по отношение на лицензиантите. Сред тях не се съдържа изрично правомощие да се упражнява контрол върху изпълнението на конкретните договори за присъединяване или върху частноправните задължения, произтичащи от тях, нито да се налагат административни санкции за поведение, свързано с продължаване или прекратяване на отделни договорни процедури. Регулаторният надзор на КЕВР е ограничен до спазването на условията на лицензията и на общите условия, които имат публичноправен характер, но не се разпростира автоматично върху всички частноправни взаимоотношения между лицензиантите и техните контрагенти.

Същевременно в закона липсва изрична разпоредба, която да възлага на КЕВР правомощие да санкционира операторите именно заради продължаване на процедура по присъединяване при неизпълнение на режима на гаранции по чл. 29 ЗЕВИ и § 70 от ПЗР на ЗИДЗЕВИ. В правовата държава административната компетентност не може да се презюмира или да се извежда по аналогия – тя трябва да бъде изрично и недвусмислено установена със закон.

Поради това настоящият съдебен състав намира, че твърдението на касатора за „императивен“ и „публичноправен“ характер на чл. 29 и § 70 ЗЕВИ е вътрешно противоречиво и несъвместимо с естеството на правната уредба. Тези разпоредби регулират финансови отношения между равнопоставени търговски субекти, а не обществени отношения, подчинени на административен контрол. Следователно тяхното неизпълнение не може да обоснове административнонаказателна отговорност, тъй като липсва правна норма, която да определя това поведение като административно нарушение и да предоставя на КЕВР компетентност да налага санкции.

Ето защо правилно районният съд е приел, че КЕВР е излязла извън границите на предоставената ѝ от закона компетентност, като е санкционирала дружеството за неизпълнение на частноправно задължение, което не попада в обхвата на публичноправната ѝ контролна функция.

Настоящият съдебен състав счита за необходимо да подчертае и друго съществено обстоятелство: поведението, описано в наказателното постановление, не попада в приложното поле на чл. 68, ал. 1 ЗЕВИ, въз основа на който е наложена санкцията. Тази разпоредба е обща санкционна норма, която предвижда имуществена санкция при „нарушаване на разпоредбите на закона, на подзаконовите актове по прилагането му или на издадените въз основа на тях индивидуални актове“. Приложението ѝ изисква наличието на конкретна материалноправна норма, която ясно да установява задължение, нарушено от субекта.

В случая такова нормативно предписание липсва. Нито § 70 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на ЗЕВИ, нито чл. 29 ЗЕВИ предвиждат поведение, което операторът е длъжен да предприеме или да въздържи, нито санкция при неизпълнение. Следователно не може да се говори за осъществено нарушение по смисъла на чл. 68, ал. 1 ЗЕВИ. Прилагането на тази разпоредба в подобна хипотеза представлява разширително тълкуване на санкционната норма, което е недопустимо в административнонаказателното право, съгласно чл. 1, ал. 2 ЗАНН.

В този контекст правилно първоинстанционният съд е приел, че липсва обективна страна на административно нарушение, тъй като не е налице нормативно предписано задължение, нито действие или бездействие, което да е квалифицирано от закона като противоправно. След като материалноправната предпоставка за налагане на санкция не е налице, наказателното постановление е издадено при неправилно приложение на материалния закон по смисъла на чл. 348, ал. 1, т. 1 от Наказателно-процесуалния кодекс, във връзка с чл. 63в ЗАНН.

В обобщение, настоящият състав приема, че решението на Районен съд – Пловдив е постановено при правилно приложение на закона, като съдът е обсъдил всички относими доказателства и е направил законосъобразен извод за несъставомерност на деянието и наличие на съществени процесуални нарушения. Доводите на касационния жалбоподател не оборват тези изводи и не установяват основания за отмяна по смисъла на чл. 348, ал. 1, т. 1 и т. 2 от Наказателно-процесуалния кодекс, във връзка с чл. 63в от Закона за административните нарушения и наказания. Поради това касационната жалба следва да бъде оставена без уважение, а решението на Районен съд – Пловдив – потвърдено изцяло.

Предвид изложеното, съдът приема, че Решение № 1040 от 15.09.2025 г., постановено по АНД № 20255330204303 по описа на Районен съд – Пловдив, ХХІV наказателен състав, е валидно, допустимо и правилно, постановено при правилно приложение на материалния закон и при липса на допуснати съществени нарушения на процесуалните правила. Наведените в жалбата оплаквания са неоснователни.

Предвид изхода на спора и своевременно направеното искане от процесуалния представител на ответника по касация, на основание чл. 63д от Закона за административните нарушения и наказания, във връзка с чл. 228 и чл. 143, ал. 4 от Административнопроцесуалния кодекс, чл. 78, ал. 8 от Гражданския процесуален кодекс, във връзка с чл. 144 от Административнопроцесуалния кодекс, както и чл. 37 от Закона за правната помощ и чл. 27е от Наредбата за заплащането на правната помощ (ред. ДВ, бр. 53 от 2025 г., в сила от 1.10.2025 г.), в полза на „Електроразпределение Юг“ ЕАД, [ЕИК], със седалище и адрес на управление: [населено място], [улица], следва да се присъди юрисконсултско възнаграждение в размер на 130 (сто и тридесет) лева за касационната инстанция, съобразно минималния размер, предвиден за производства по Закона за административните нарушения и наказания.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от Административнопроцесуалния кодекс, съдът

Р Е Ш И:

ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 1040 от 15.09.2025 г., постановено по АНД № 20255330204303 по описа на Районен съд – Пловдив, ХХІV наказателен състав.

ОСЪЖДА Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР), със седалище и адрес на управление: [населено място], [улица], да заплати на „Електроразпределение Юг“ ЕАД, [ЕИК], със седалище и адрес на управление: [населено място], [улица], сумата от 130 (сто и тридесет) лева – юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция.

Решението е окончателно и не подлежи на обжалване.