Решение по дело №878/2023 на Административен съд - Бургас

Производството е по реда на глава десета раздел първи от АПК.

Образувано е по жалба от „Вая – 7 холдинг“ ЕД – Бургас (ВАЯ) с ЕИК ********* и адрес на управление – [населено място], [улица], чрез адвокат С. Ц. от АК – Бургас, против разпореждане за създаване на запаси за извънредни ситуации № Р-12-52/25.04.2023 година на А. А., посочен като „ВР.И.Д.“ председател на Държавна агенция „Държавен резерв и военновременни запаси“ (ДАДРВВЗ или Агенцията), поправено с решение № РД–1–173/28.04.2023 година на същия орган.

С оспореното разпореждане, на основание цитирани норми от Закона за запасите от нефт и нефтопродукти (ЗЗНН), на дружеството – жалбоподател са определени нива на запаси за извънредни ситуации за периода 01.07.2023 – 30.06.2024 година, съгласно чл. 2 ал. 1 от ЗЗНН – 225,486 тона „котелни горива“, като то е задължено да го съхранява и обновява за своя сметка (лист 11 - 12).

В жалбата се излагат аргументи, за незаконосъобразност на заповедта. Цитират се части от приложимото общностно законодателство – Директива на Съвета 2009/119/ЕО от 14.09.2009 година и нейното приложение II (Директива 2009/119/ЕО), и Регламент (ЕО) № 1099/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 22.10.2008 (Регламент 1099/2008), които се съпоставят с нормите на ЗЗНН. Твърди се, че ЗЗНН противоречи както на текстове от Директива 2009/119/ЕО така и на разпоредби на Конституцията на Република България. Според жалбоподателя, търговците които не търгуват с определени нефтопродукти, но са задължени от администрацията да създават и поддържат запаси от тях, са поставени в по – неблагоприятно положение от търговците, които търгуват с тези продукти и са задължени да създават запаси от тях. Сочи се, че цитираната непропорционалност при определяне на задълженията може да бъде преодоляна ако търговците бъдат задължени да създават и поддържат запаси от продукти, с които търгуват. Поддържа се, че дружеството – жалбоподател не е задължено лице или икономически оператор по смисъла на ЗЗНН. Заявява се, че от издаденото разпореждане е невъзможно да се установи доколко е спазена цитираната в него Методика за определяне на нивата на запасите за извънредни ситуации от нефтопродукти по чл. 2 ал. 1 от ЗЗНН и нивата на целевите запаси от нефтопродукти по чл. 2 ал. 2 от ЗЗНН въз основа на потреблението на територията на страната, в равностойност на нефт (Методиката). Изтъква се, че е налице материалноправно противоречие с Директива 2009/119/ЕО и с целта на закона – целта на същата директива. В хода на делото е направено искане за отправяне на преюдициално запитване до Съда на ЕС.

Иска се отмяна на акта. Претендират се разноски.

Ответникът представя административната преписка, а в писмени становища от процесуални представители - по същество – оспорва жалбата. Претендира присъждане на разноски.

След като обсъди доводите на страните, съдът установи следната фактическа обстановка въз основа на релевантните доказателства.

През 2022 година ВАЯ е извършвало на територията на страната дейности по внос и вътреобщностни пристигания на енергийни продукти на следните продукти – битум и катран (лист 64 - 69).

На 27.02.2023 година до дружеството е било изпратено писмо от председателя на ДАДРВВЗ, с което то е уведомено, че на Агенцията е известно, по справка от Агенция „Митници“, че през 2022 година ВАЯ е осъществило внос и вътреобщностни пристигания (ВОП) на енергийни продукти от приложение А, глава 3.4 от Регламент 1099/2008, поради което на дружеството ще бъде извършена извънредна проверка по документи, на основание чл. 7 ал. 1 т.1 т. 11 и чл. 12 ал. 4 от ЗЗНН. Писмото било получено от адресата на 02.03.2023 година по пощата с известие с обратна разписка (лист 70 - 72).

На 01.03.2023 година председателят на Националния статистически институт (НСИ) изпратил писмо до председателя на ДАДРВВЗ, в което приложил информация за 2022 година – статистически данни - за изчисления нетен внос и ВОП на енергийните продукти по приложение А, глава 3.4 от Регламент 1099/2008 и на тежките горива в равностойност на нефт. Със същото писмо била представена информация за изчислената стойност за намаляване на сумата от нетния внос на суров нефт, газов кондензат и суровини за нефтените рафинерии по най – благоприятния за страната метод 2 – средно производство на нефт, за изчисленото потребление по видове нефтопродукти в равностойност на нефт, както и списък на производителите на нефтопродукти на територията на страната (лист 43 - 47).

На 07.03.2023 година директорът на дирекция „Държавен резерв“ – Бургас в ДАДРВВЗ издала заповед за извършване на проверка по документи в офисите на няколко дружества, в това число и на ВАЯ, с цел установяване на действителните количества от внос на енергийни продукти по приложение А на глава 3.4 от Регламент 1099/2008, осъществени през календарната 2022 година, определила персонален състав на комисията по проверката и указала периода, в който комисията следва да осъществи проверките като състави констативни протоколи за установените резултати (лист 76 - 77).

В хода на проверката търговецът представил доказателства за количествата енергийни продукти, внесени от него през 2022 година (лист 82 - 101).

На 20.03.2023 година назначената комисия приключила проверката на ВАЯ с констативен протокол. При проверката било установено, че за 2022 година търговецът е внесъл на територията на България и изнесъл от територията на страната (но само в рамките на ЕС) енергийни продукти – общо 3 448,932 тона битум и 72,680 тона гудрон (неочистен нефтен остатък - гъсто течно черносмолисто вещество, използвано за добиване на асфалтови битуми и за пътни настилки). Законният представител на ВАЯ се запознал със съдържанието на констативния протокол на 21.03.2023 година (лист 74 - 75).

На 21.04.2023 година главният директор на ГД „ДРВВЗЗ“ в ДАДРВВЗ изготвил докладна записка до председателя на Агенцията относно нивата на запаси за извънредни ситуации (ЗИС) по ЗЗНН, които задължените лица, по смисъла на закона, следва да поддържат за периода 01.07.2023 – 30.06.2024 година. В докладната си записка той анализирал информацията, получена от Агенция „Митници“ и задължените лица, по смисъла на ЗЗНН, и изготвените констативни протоколи от извършените проверки за нетния внос и вътреобщностни пристигания (ВОП) на енергийни продукти през 2022 година, както и изчислил общите количества ЗИС от нефт и нефтопродукти, които трябва да се поддържат от задължените лица и от ДАДРВВЗ. Резултатът от изчисленията бил представен в табличен вид. Със същата докладна записка помощният орган предложил на председателя на Агенцията – за утвърждаване – проект на общо разпореждане за създаване на нивата на запасите за извънредни ситуации за задължените лица и за ДА ДРВВЗ за периода 01.07.2023 – 30.06.2024 година, определени въз основа на среднодневния нетен внос и вътреобщностни пристигания на нефт и нефтопродукти, съгласно чл. 12 от ЗЗНН. В приложение към докладната записка главният директор на ГД „ДРВВЗЗ“ в Агенцията представил и проект на заповед за вписване на конкретни търговци и физически лица, внасяли и осъществявали ВОП на енергийни продукти по приложение А глава 3.4 от Регламент 1099/2008, в Регистъра на задължените лица по ЗЗНН за периода от 01.07.2023 година до 30.06.2024 година, както и на същите лица (за същия период) – вносители на тежки горива (лист 102 - 118).

На същата дата, 21.04.2023 година, председателят на ДАДРВВЗ издал заповед № РЗЛ – 8/21.04.2023 година, с която, на основание чл. 7 ал. 1 т. 4 б. „а“ и чл. 23 от ЗЗНН, разпоредил конкретни лица да бъдат вписани в Регистъра на задължените лица за периода 01.07.2023 – 30.06.2024 година, предвид установения внос и ВОП, реализиран от тях през 2022 година. С цитираната заповед (под № 52, лист 137) било разпоредено и вписването на ВАЯ като „задължено лице“ по смисъла на закона (лист 135 - 148).

ВАЯ не е обжалвало заповед № РЗЛ – 8/21.04.2023 година, с която председателят на ДАДРВВЗ е разпоредил конкретни лица, в това число и жалбоподателя, да бъдат вписани в Регистъра на задължените лица за периода 01.07.2023 – 30.06.2024 година.

Отново на същата дата, 21.04.2024 година, председателят на ДАДРВВЗ издал и Общо разпореждане за създаване на нивата на ЗИС за задължените лица и за ДАДРВВЗ за периода 01.07.2023 – 30.06.2024 година, определени въз основа на среднодневния нетен внос и ВОП на нефт и нефтопродукти, съгласно чл. 12 от ЗЗНН (Общото разпореждане). С Общото разпореждане административният орган определил конкретни нива на ЗИС за всяко едно от лицата, посочени в докладната записка, както и вида на съответните нефтопродукти, които то трябва да осигури и съхранява за посочения период. В Общото разпореждане по отношение на ВАЯ било разпоредено да създаде и поддържа запас от 225,486 тона котелни горива (лист 119 – 134, по – специално лист 122).

На 25.04.2023 година с докладна записка помощен орган на председателя на ДАДРВВЗ му представил проекти на 262 индивидуални разпореждания за създаване на ЗИС с адресати лицата, описани в докладната записка, Общото разпореждане и издадената заповед за вписване в Регистъра на задължените лица. О. Р. било издадено на същата дата (лист 149 – 150 и 11 - 12).

На 28.04.2023 година същият помощен орган констатирал допусната очевидна фактическа (изчислителна) грешка при установяването на индивидуалното участие на един от търговците, вписани в Регистъра на задължените лица, в нетния внос и ВОП на енергийни продукти и тежки горива през 2022 година, която грешка се е отразила на степента на участие на всички описани български и чуждестранни физически и юридически лица при определяне на индивидуалните нива на ЗИС, тъй като за целта се изчислява процента на участие на всяко лице в него. В докладната записка било посочено, че вместо общото участие на всички задължени лица през 2022 година да е 5 341 094,695 тона, общото участие на лицата следва да е 5 339 192,563 тона, т.е. по – малко, а това налага преизчисляване на размера на ЗИС, определени за всеки адресат от Регистъра на задължените лица (лист 151 - 168).

Председателят на ДА ДРВВЗ се съобразил със съдържанието на докладната записка от 28.04.2023 година и издал ново (актуализирано) О. Р., в което определил нов размер на количествата продукти, които задължените лица следва да съхраняват през определения им период. С решение от 28.04.2023 година – за поправка на явна фактическа грешка – председателят на Агенцията задължил ВАЯ да създаде и съхранява ЗИС котелно гориво в размер на 225,567 тона вместо първоначално разпоредените 225,486 тона, т. е. с 81 кг котелно гориво повече (лист 169 – 194 и 13).

Разпореждането и поправящото го решение били връчени на адресата, съответно на 02.05.2023 година и на 05.05.2023 година (лист 39 и 42).

На 09.05.2023 година Разпореждането е било оспорено по съдебен ред с жалба от процесуален представител на ВАЯ (лист 3).

В административната преписка от ответника са представени две методики от 2020 година – Методика за определяне на нивата на запаси за извънредни ситуации от нефт и нефтопродукти по чл. 2 ал. 1 от ЗЗНН въз основа на нетния внос и ВОП на територията на страната на енергийни продукти от приложение А, глава 3.4 от Регламент (ЕО) № 1099/2008 и на тежките горива, в равностойност на нефт, както и Методика за определяне на нивата на запасите за извънредни ситуации от нефт и нефтопродукти по чл. 2 ал. 1 от ЗЗНН и нивата на целевите запаси от нефтопродукти по чл. 2 ал. 2 от ЗЗНН въз основа на потреблението на територията на страната, в равностойност на нефт (лист 48, 50 – 56 и 57 - 62).

На 16.10.2023 година, след направено искане от дружеството – жалбоподател за спиране на производството, предвид преюдициални запитвания от АдмС – Варна, по повод които в Съда на ЕС са образувани дело С-395/22 и дело С 428/22, настоящият съдебен състав е констатирал, че те са свързани с тълкуването на съображение 33 от Преамбюла, чл. 1 чл. 3, чл. 8 и чл. 2 букви „и“ и „й“ от Директива 2009/119/ЕО на Съвета от 14 септември 2009 година за налагане на задължение на държавите – членки да поддържат минимални запаси от суров петрол и/или нефтопродукти (Директива 2009/119/ЕО), както и на чл. 2 буква „г“ от Регламент (ЕО) № 1099/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2008 година относно статистиката за енергийния сектор (Регламент (ЕО) № 1099/2008) - с оглед принципа на пропорционалност по чл. 52 § 1 във връзка с чл. 17 Хартата на основните права на Европейския съюз (Хартата). Цитираните дела на СЕС са имали отношение към настоящия правен спор и той е спрян до произнасяне на Съда на ЕС по отправените преюдициални запитвания (лист 242).

С решение на Съда на ЕС по съединени дела С-395/22 и С 428/22 е направено тълкуване на чл. 1, чл. 2 ал. 1 буква „и“ и буква „й“, чл. 3 и чл. 8 от Директива 2009/119/ЕО, на чл. 2 б. „г“ от Регламент (ЕО) № 1099/2008, на чл. 17 и чл. 52 § 1 от Хартата (лист 266 - 274).

Съдът е приел, че чл. 3 във връзка с чл. 1 и чл. 2 ал. 1 буква „и“ и буква „й“ от Директива 2009/119/ЕО следва да се тълкуват в смисъл, че държавите членки не са длъжни да поддържат запаси за извънредни ситуации за всички категории енергийни продукти, посочени в глава 3.4 от приложение А към Регламент (СЕ) на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2008 година относно статистиката на енергийния сектор, изменен с Регламент (ЕС) 2019/2146 на Комисията от 26.11.2019 година. Съдът е приел, че държавите членки могат да изпълняват вмененото им от чл. 3 от Директива 2009/119/ЕО задължение за поддържане на запаси за извънредни ситуации, като поддържат запаси, състоящи се само от някои от тези категории продукти.

Съдът е тълкувал чл. 3 и чл. 8 от Директива 2009/119/ЕО в смисъл, че те допускат национално законодателство, съгласно което може да бъде наложено задължение за създаване и поддържане на запаси за извънредни ситуации на икономически оператор, който е извършвал внос на енергийни продукти, включени в глава 3.4 от приложение А на Регламент (ЕО) № 1099/2008.

По отношение на искането за тълкуване на разпоредбите на чл. 3 и чл. 8 от Директива 2009/119/ЕО, във връзка с чл. 16, чл. 17 и чл. 52 § 1 от Хартата, Съдът на ЕС е приел, че те допускат положение, при което вносът, осъществено от даден икономически оператор на енергийни продукти, включени в една категория продукти по глава 3.4 от приложение А към Регламент (ЕО) № 1099/2008, изменен с Регламент 2019/2146, поражда задължение за този оператор да създаде и поддържа запаси за извънредни ситуации с енергиен продукт, който принадлежи към друга категория продукти по тази глава, дори когато продуктът не се използва в икономическата дейност на посочения оператор и не е свързан с нея, а това задължение представлява значителна финансова тежест за него, при условие, че посоченото задължение е пропорционално.

Пропорционалността на задължението е тълкувана от Съда в три насоки:

- че запитващата юрисдикция (българският съд) следва да преценява нейната липса/наличност като държи сметка за условията, при които операторите имат право да делегират част от задълженията си по отношение на запасите на една (национална) „централна структура за управление на запасите“ (ЦСУЗ) или на друг икономически оператор в рамките на Съюза като наличието на такава възможност (на „разумна цена“) би трябвало да се възприема като гаранция, че посочените задължения са пропорционални;

- че запитващата юрисдикция следва да отчете обхвата на съответните задължения във връзка с продължителността на изискуемото съхранение, количеството продукти, които трябва да се съхраняват и възможността за наемане или дори за придобиване и препродажба на запаси в срока на задължително съхранение, като обстоятелството, че задължението за съхранение е ограничено във времето и по отношение на предварително определено количество води до извод, че задължението е пропорционално;

- че запитващата юрисдикция следва да отчете финансовите последици от вмененото задължение за съхранение на продукти спрямо размера на съответния икономически оператор и оборота, реализиран от него в рамките на дейността му, като това задължение се съпостави с наложената тежест на всички останали икономически оператори. Като признак за непропорционалност на задължението Съдът на ЕС е приел налагането на задължение на икономическия оператор, свързано със значителен риск за икономическото му оцеляване или съществено засягане на конкурентното му положение, освен ако не е съпроводено с подходящо обезщетение.

В хода на делото от съда са изискани годишните данъчни декларации (ГДД) на ВАЯ по чл. 92 от ЗКПО за 2022 година и за 2023 година (лист 399 – 407 и 390 – 398).

Според ГДД за 2022 година, дружеството е реализирало нетни приходи от продажби по смисъла на § 1 т. 11 от Закона за счетоводството (т.е. „оборот“) в размер на 48 961 916,69 лева и разходи в размер на 47 437 409,52 лева, като е отчело печалба в размер на 1 561 187,18 лева.

Според ГДД за 2023 година, дружеството е реализирало нетни приходи от продажби по смисъла на § 1 т. 11 от Закона за счетоводството (т.е. „оборот“) в размер на 31 570 257,78 лева и разходи в размер на 31 551 351,86 лева, като е отчело печалба в размер на 29 033,83 лева.

По делото е допусната и приета съдебно – икономическа експертиза със задачи да се установят разходите, които е понесло дружеството по придобиването и съхранението на количеството нефтопродукти, разпоредено от ответника, какви са били финансовите последици от това спрямо оборота на икономическия оператор, какъв процент от общите разходи на ВАЯ са представлявали разходите за съхранение на запаси за извънредни ситуации за 2023 година, с какви средства е разполагало дружеството през 2023 година за извършване на икономическата си дейност, нивата на запаси за извънредни ситуации били ли са определени пропорционално на участието на жалбоподателя в общия нетен внос и вътреобщностни пристигания през 2022 година спрямо участието на всички задължени лица (лист 427 - 435).

В експертизата вещото лице е констатирало, че на ВАЯ е било разпоредено създаване на запас от котелно гориво в размер на 225,486 тона, чието количество е било коригирано впоследствие на 225,567 тона, но такова гориво не е било придобивано и съхранявано от дружеството. Поради заявена невъзможност разпореждането да бъде удовлетворено, с изричен акт на ответника видът на продукта е бил заменен - котелното гориво е било заменено с гориво за дизелови двигатели, без да се променя количеството, чието временно съхранение е било разпоредено. Експертът е установил, че разноските по придобиването и съхранението на дизеловото гориво от ВАЯ за 01.07.2023 – 30.06.2024 година са възлезли общо на 399 250, 25 лева (от тях 368 611,21 лева с ДДС - за закупуване на горивото и 30 639,04 лева – за съхранение).

На въпроси от жалбоподателя за финансовите последици за търговеца от идентични разпореждания за съхранение на извънредни запаси нефтопродукти през 2021 година и през 2022 година (неотносими към процесния период), експертът е констатирал разходи, които са определени от него „значителна тежест за жалбоподателя“, довела до „драстично намаление на счетоводната печалба“.

На въпроси, поставени от ответника, вещото лице е установило, че за 2023 година разходите на ВАЯ за съхраняване на определените запаси за извънредни ситуации са 44 833,57 лева и представляват 0,14 % от общия размер на всички разходи на дружеството за този период – 31 541 223,95 лева, че жалбоподателят е разполагал с достатъчно средства за извършване на основната си икономическа дейност, като основна предпоставка за това са били вземанията, които ВАЯ е имало за предходни периоди. За 2023 година експертът е констатирал, че финансовият резултат на ВАЯ е бил печалба в размер на 29 033,83 лева. Вещото лице е проследило процента на ефективност на приходите на жалбоподателя за 2022 – 2023 година и е установило, че той е намалял от 3,19 % на 0,09 %, поради което не може да бъде обоснован извод, че през 2023 година приходите са били благоприятни за дейността на дружеството.

От отговорите на поставените въпроси (от страните) експертът е приел, че е съществувал риск за дейността на дружеството, включително и за конкурентното му положение през 2023 година.

След извършени изчисления, вещото лице е установило, че обемът запаси при извънредни обстоятелства, посочен в обжалваното разпореждане, е определен пропорционално на участието на жалбоподателя в общия нетен внос и вътреобщностни пристигания през 2022 година, спрямо участието на всички задължени лица.

На изрично поставен въпрос от ответника, вещото лице – счетоводител е констатирало, че към 31.12.2023 година ВАЯ има неразпределена печалба в размер на „5 905 хил.лв.“ (израз, който съдът приема като „5 905 000 лева“), а нетният приход от реализираните с директна продажба нефтопродукти от внос и вътреобщностни пристигания през 2023 година е в размер 1 287 559 лева.

С молба от 20.01.2025 година (лист 410 - 416) от жалбоподателя е поискано отправяне на преюдициално запитване до Съда на ЕС за изясняване на задължението на държавите членки да създадат ЦСУЗ, съответно, за осигуряване на възможността икономическите оператори да се освободят от своето задължение по отношение на най – малко 30 % от запасите чрез делегиране на ЦСУЗ, за преценяване дали националното право правилно транспонира Директива 2009/119 и дали жалбоподателят не бил поставен в неравностойно положение спрямо конкурентни икономически оператори, както и за евентуална недопустимост да не бъде осигурена фактическа възможност за икономическия оператор да делегира поне 30 % от определените му запаси на ЦСУЗ. Според жалбоподателя, чл. 3 ал. 4 и чл. 18 от ЗЗНН противоречат на Директива 2009/119, поради което тя не е транспонирана правилно това рефлектира върху законосъобразността на обжалваното разпореждане.

При така описаната фактическа обстановка съдът прави следните правни изводи.

Жалбата е допустима. Подадена е срещу административен акт, за който е предвидена възможност за съдебен контрол и от лице, чиито права и интереси са засегнати непосредствено и неблагоприятно от волеизявлението на административния орган, предвид вмененото му задължение да създаде и да поддържа за своя сметка през определен период от време ЗИС от котелно гориво, с което дружеството не е търгувало и не е произвеждало през 2022 година. Жалбата е подадена в законоустановения срок.

Основателност

Оспореното разпореждане е издадено в предвидената в закона форма, като съдържа необходимите реквизити по чл. 59 ал. 2 от АПК.

Разпореждането съответства на целта на закона, формулирана в чл. 1 ал. 1 – 2 от ЗЗНН, защита на обществените отношения, свързани със създаването, съхраняването, обновяването, ползването и възстановяването на запаси за извънредни ситуации от нефт и нефтопродукти и целеви запаси от нефтопродукти за преодоляването на евентуален сериозен недостиг, както и осигуряване на снабдяването с течни горива в случаите на затрудняване на доставките или значимо прекъсване на снабдяването с нефт и нефтопродукти в страната, в другите държави - членки на Европейския съюз, и/или съгласно влязло в сила решение на Международната агенция по енергетика за отпускане на запаси.

Обжалваното разпореждане е издадено от компетентен административен орган. съгласно разпоредбата на чл. 8 ал. 2 т. 3 от ЗЗНН (в редакцията му към 25-28.04.2023 година, датите на които е издадено разпореждането и последвалото го решение за поправка на очевидна фактическа грешка), председателят на агенцията определя индивидуалните нива на запасите на държавното предприятие "държавна петролна компания" и на задължените лица за всеки период на съхраняване.

С решение № 635 от 4.09.2024 година на министерски съвет (общодостъпно на интернет страницата на мс и в информационна система „Апис“) А. А. - издателят на разпореждането, е определен за председател на ДАДРВВЗ.

Към момента на издаване на административния акт А. е бил временно изпълняващ длъжността „председател“ на ДАДРВВЗ, по силата на решение № 585/04.08.2022 година на Министерския съвет, т.е. към датата на издаване на разпореждането А. е разполагал с необходимата компетентност по ЗЗНН (лист 476).

При издаването на оспорения административен акт, не е допуснато процесуално нарушение. Дружеството е вписано в Регистъра на задължените лица за периода 01.07.2023 – 30.06.2024 година, предвид установения внос и вътреобщностни пристигания, реализиран през 2022 година. То не е оспорило заповедта (административния акт), с който е вписано, поради което и по отношение на него законосъобразно е започнало административното производство, приключило с обжалваното разпореждане.

По отношение на съответствието на решението с материалния закон, съдът приема следното.

Съгласно § 2 т. 1 от ДР на ЗЗНН (изм. с ДВ, бр. 51 от 2020 година, в сила от 5.06.2020 година), този закон въвежда изискванията на Директива на Съвета 2009/119/ЕО от 14 септември 2009 година за налагане на задължение на държавите членки да поддържат минимални запаси от суров нефт и/или нефтопродукти (ОВ, L 265/9 от 9 октомври 2009 г.) и Директива за изпълнение (ЕС) 2018/1581 на Комисията от 19 октомври 2018 година за изменение на Директива 2009/119/ЕО на Съвета относно методите за изчисляване на задълженията по отношение на запасите (ОВ, L 263/57 от 22 октомври 2018 година).

Според разпоредбата на § 1 т. 11 от ДР на ЗЗНН, „задължено лице“ е икономически оператор, който създава, съхранява, обновява и възстановява със свои средства и за своя сметка запаси за извънредни ситуации от нефт и нефтопродукти като част от общото количество запаси за извънредни ситуации на Република България.

Съответно, нормата на § 1 т. 10 от ДР на ЗЗНН, посочва, че „икономически оператор“ е лице, което осъществява икономическа дейност с енергийни продукти по приложение А, глава 3.4. от Регламент (ЕО) № 1099/2008 на територията на друга държава – членка на Европейския съюз, и е задължено и/или е оправомощено да изпълнява функции по националното законодателство на съответната държава – членка, въвела Директива на Съвета 2009/119/ЕО.

Определянето на оспорващото дружество като „задължено лице“ и „икономически оператор“ е обусловено от прилагането на разпоредбата на чл. 4 ал. 2 от ЗЗНН (в редакцията към 25-28.04.2023 година), според която, всички български и/или чуждестранни физически и юридически лица, регистрирани като търговци, както и техните клонове, които през предходната календарна година са извършвали на територията на страната дейности по внос и/или ВОП на енергийни продукти по приложение А, глава 3.4. от Регламент (ЕО) № 1099/2008 и на тежки горива, както и дейности по производство и възлагане на производство на нефтопродукти по чл. 2, ал. 1 и на тежки горива, изготвят и представят в ДА ДРВВЗ ежегодно до 15 февруари справка - декларация по образец за предходната календарна година с информация за: произведените и/или продадените за потребление количества нефтопродукти по чл. 2, ал. 1 и тежки горива; количествата нефтопродукти по чл. 2, ал. 1 и тежки горива, възложени за производство и/или преработка, както и за потребените от тях и/или продадените за потребление; количествата внесени, изнесени, доставени от ВОП, както и тези напуснали територията на страната като вътрешнообщностни изпращания и/или предназначени за международни морски бункерни доставки на енергийни продукти по приложение А, глава 3.4. от Регламент (ЕО) № 1099/2008 и на тежки горива; наличните количества енергийни продукти по приложение А, глава 3.4. от Регламент (ЕО) № 1099/2008 и тежки горива към 1 януари и към 31 декември; количествата нефтопродукти по чл. 2 ал. 1 от внос и вътрешнообщностни пристигания, предназначени за запаси за извънредни ситуации; количествата нефтопродукти по чл. 2 ал. 1 от внос и ВОП, продадени на Министерството на отбраната, Министерството на вътрешните работи и Държавното предприятие "Държавна петролна компания" и предназначени за създаване и/или възстановяване на държавни резерви, военновременни запаси, ведомствени военновременни запаси, запаси за извънредни ситуации и целеви запаси от горива.

От доказателствата по делото се установява, че през 2022 година жалбоподателят е осъществявал търговия с нефтопродукти – битуми, полимеромодифицирани битуми, битумни емулсии и катран.

Битумът и катранът са включени изрично в т.3.4.21 и т.3.1.11/т.3.4.24 на Приложение А глава 3.4. „Нефт (суров нефт и нефтени продукти)“ от Регламент (ЕО) № 1099/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2008 година относно статистиката за енергийния сектор.

Съгласно чл. 23 ал. 2 от ЗЗНН, всяко лице, което е внасяло енергийни продукти по приложение А, глава 3.4. от Регламент (ЕО) № 1099/2008 и тежки горива през предходната календарна година, е длъжно да създаде, да съхранява, обновява и възстановява със свои средства и за своя сметка запаси за извънредни ситуации в количество, пропорционално на участието му спрямо общото участие на всички задължени лица, в общия нетен внос и вътрешнообщностни пристигания на територията на страната през предходната календарна година.

С оглед на цитираната разпоредба и с оглед осъществения от ВАЯ внос на нефтопродукти по приложение А глава 3.4. от Регламент (ЕО) № 1099/2008 през предходната 2022 година (за което между страните няма спор), за дружеството е възникнало задължение да създаде и съхранява запаси за извънредни ситуации. В тази връзка, неоснователно е възражението на жалбоподателя, че не разполага с възможности за съхранение, защото не е лицензиран склад - да държи такива продукти и да ги съхранява.

Нормата на чл. 2 ал. 1 т. 1 - 4 от ЗЗНН посочва за кои категории нефтопродукти могат да се контролират запаси за извънредни ситуации, именно по реда на този закон, както следва: автомобилни бензини; газьоли, реактивни горива от керосинов тип и гориво за дизелови двигатели; котелни горива; газ пропан-бутан.

На жалбоподателя, първоначално, е разпоредено за създаде и съхранява временно запас от котелно гориво, а впоследствие – предвид изрично направено искане, видът на нефтопродукта е заменен от ответника – вместо котелно гориво е определено съхраняването на гориво за дизелови двигатели. Подобен подход на администрацията е напълно допустим и по никакъв начин не засяга правата на адресата на разпореждането. В този смисъл е и практиката на ВАС, по отношение на определянето на нивата на запаси за извънредни ситуации с котелни горива при констатиран осъществен внос на друг продукт, напр. смазочни масла (напр. решение № 2303 от 11.03.2022 година по адм. д. № 11966/2021 година на Четвърто отделение на ВАС).

Съдът отчита и изричната норма на чл. 12 ал. 11 от ЗЗНН, според която на всяко българско или чуждестранно физическо или юридическо лице, регистрирано като търговец, както и неговите клонове, което през предходната календарна година е внасяло и/или доставяло от вътрешнообщностни пристигания на територията на страната смазочни масла (в т. ч. базови масла), битум, парафинови восъци, нефтен кокс, катран/гудрон и сяра, се определят нива на запаси за извънредни ситуации под формата на котелни горива. Затова, напълно законосъобразно на ВАЯ е било разпоредено първоначално да създаде запас от „котелно гориво“, заменен с гориво за дизелови двигатели.

По отношение на изчисленията на определеното количество и по отношение на методологията и формулата на изчисленията за определяне на размера на запас за извънредни ситуации е направено възражение от страна на жалбоподателя. Изводите на административния орган в тази насока, обаче, се потвърждават от пресмятанията, извършени от вещото лице назначено по делото, с които се установява, че определеното (след отстраняване на очевидната фактическа грешка) количество е съобразено с утвърдените методики.

Възраженията на жалбоподателя по материалната законосъобразност на акта са неоснователни.

Цитираните в жалбата части от приложимото общностно законодателство – Директива на Съвета 2009/119/ЕО и Регламент (ЕО) № 1099/2008 - не са в противоречие с нормите на ЗЗНН. Националният закон въвежда част от техните норми на местно ниво.

Съдът не споделя тезата на жалбоподателя, че ЗЗНН противоречи както на текстове от Директива 2009/119/ЕО така и на разпоредби на Конституцията на Република България, защото търговците които не търгуват с определени нефтопродукти, но са задължени от администрацията да създават и поддържат запаси от тях, са поставени в по – неблагоприятно положение от търговците, които търгуват с тези продукти и са задължени да създават запаси от тях.

В решението на Съда на ЕС по съединени дела С-395/22 и С-428/22, при тълкуване на разпоредбата на чл. 17 § 1 от Хартата, изрично е посочено, че свободата на стопанска инициатива не е абсолютна и от нормата на чл. 52 § 1 от Хартата следва, че могат да се налагат ограничения за упражняването на признати от нея права и свободи при условие, че тези ограничения са предвидени в закон, зачитат основното съдържание на тези права и свободи и, при спазване на принципа на пропорционалност, са необходими и действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес. В решението се констатира, че налагането на задължение на икономически оператор – да създаде и поддържа със свои средства запаси за извънредни ситуации от даден продукт, несвързан с неговата икономическа дейност, може да ограничи свободата на стопанска инициатива, но доколкото това ограничение е предвидено в ЗЗНН и не възпрепятства, по принцип, упражняването на дейността, а преследва цел от общ интерес за Съюза (гарантиране на непрекъснатост на снабдяването с нефтопродукти), не е налице нарушение на нормата на чл. 52 § 1 от Хартата (т. 77 – 85 от решението, лист 273 от делото). В случая е възможно за търговец, който не осъществява дейността са с конкретния нефтопродукт (за който му е разпоредено да създаде временен запас), да възникне трудност при изпълнението, с каквато друг търговец (работещ със същия нефтопродукт) не би се сблъскал. Това възможно затруднение (ограничение), обаче, е обществено оправдано с оглед легитимната цел, поставена от европейското законодателство, като в случая общественият интерес има приоритет пред временните трудности, които би изпитал адресата на задължението за създаване на запас за извънредни ситуации.

Неоснователно е възражението в жалбата, че от издаденото разпореждане е невъзможно да се установи доколко е спазена цитираната в него Методика за определяне на нивата на запасите за извънредни ситуации от нефтопродукти по чл. 2 ал. 1 от ЗЗНН и нивата на целевите запаси от нефтопродукти по чл. 2 ал. 2 от ЗЗНН въз основа на потреблението на територията на страната, в равностойност на нефт. По делото са приложени, като част от преписката, методиките, по които е извършено изчислението на количеството нефтопродукт, който ВАЯ следва да съхранява временно по силата на законовото си задължение. Съблюдаването на тези методики е проверено с допуснатата и приета експертиза по делото, от която се установява, че ответникът е приложил коректно установените правила за изчисляване на запаса, чието съхранение е временно дължимо от жалбоподателя.

По отношение на подробните доводи, развити жалбата и допълнително писмено становище от процесуалния представител на жалбоподателя, за непропорционалност на задължението, вменено на ВАЯ с обжалваното разпореждане, с оглед тълкуването на приложимото право в постановеното решение на Съда на ЕС по съединени дела С-395/22 и С-428/22, настоящият състав приема следното, отчитайки насоките, в които следва да бъде извършена проверка за съблюдаване на принципа на пропорционалност:

Съгласно чл. 3 ал. 4 от ЗЗНН, задължените лица сами организират и финансират за своя сметка и със свои средства създаването, съхраняването, обновяването и възстановяването на определените им нива на запасите за извънредни ситуации.

Нормата на чл. 18 ал. 1 от ЗЗНН (в редакцията си към 25-28.04.2023 година) предвижда, че задължените лица могат от свое име и за своя сметка да делегират чрез договор създаването и съхраняването на част от определените им нива на запаси за извънредни ситуации само на:

1. съхранители, притежаващи складове, регистрирани по чл. 38, както и на Държавното предприятие "Държавна петролна компания", които имат възможност да предоставят нефт и нефтопродукти и/или разполагат със свободни съдови вместимости за съхраняване на територията на страната; това право се прилага до 100 на сто от определените индивидуални нива на запаси за извънредни ситуации, като задълженото лице е длъжно да представи в агенцията копие на складов запис най-късно в работния ден, следващ деня на издаването му, а съхранителят отговаря за количеството и качеството на запасите, за които е поел задължение да ги съхранява;

2. икономически оператори и/или съхранители, които имат възможност да предоставят нефт и нефтопродукти и/или разполагат със свободни съдови вместимости за съхраняване на запаси за извънредни ситуации на територията на други държави - членки на Европейския съюз; това право се прилага до 50 на сто от индивидуално определените нива на запаси за съответните категории нефтопродукти и нефт; всяко конкретно делегиране се допуска по искане на задълженото лице след предварително разрешение от компетентните органи на другата държава - членка на Европейския съюз, на чиято територия ще се съхраняват запасите, и последващо разрешение от агенцията; отговорността на икономическите оператори и съхранителите за вида, количеството и качеството на приетите за съхраняване запаси се определят съобразно законодателството на съответната държава - членка на Европейския съюз, а задълженото лице носи отговорност по съответното национално законодателство и

3. една или повече централни структури за управление на запасите на други държави - членки на Европейския съюз, които предварително са изявили готовност да съхраняват такива запаси; това право се прилага до 50 на сто от индивидуално определените нива на запаси за съответните категории нефтопродукти и нефт; всяко конкретно делегиране се допуска по искане на задълженото лице след предварително разрешение от агенцията и от компетентните органи на другата държава - членка на Европейския съюз, на чиято територия ще се съхраняват запасите.

От цитираната норма се установява, че националното законодателство (ЗЗНН) изрично предвижда възможност за съответното задължено лице да делегира част от задължението си за създаване и съхраняване на запаса на съществуваща ЦСУЗ или на друг икономически оператор в рамките на Съюза. Именно съществуването на тази правна възможност, според цитираното решение на Съда на ЕС, се възприема като първата гаранция, че посочените задължения на икономическите оператори са пропорционални. Действително, към момента на издаване на обжалваното разпореждане Държавното предприятие "Държавна петролна компания" (националната ЦСУЗ) е съществувало само на хартия. Предоставянето на част от определения запас на държавното предприятие (ЦСУЗ), обаче, е само една от хипотезите, предвидени в текста на чл. 18 ал. 1 от ЗЗНН, установена наравно с останалите, т.е. адресатът на задължението не е бил лишен от възможността да делегира част от задължението си на друг икономически оператор или на друга ЦСУЗ в друга държава членка. В този смисъл, съдът приема, че с разпоредбата на чл. 18 ал. 1 от ЗЗНН е бил установен надежден юридически механизъм, гарантиращ съблюдаването на принципа на пропорционалност

При преценката дали е спазен принципът на пропорционалност, съгласно решението на Съда на ЕС, следва да бъде отчетен и обхвата на съответните задължения във връзка с продължителността на изискуемото съхранение, количеството продукти, които трябва да се съхраняват и възможността за наемане или дори за придобиване и препродажба на запаси в срока на задължително съхранение. В случая, задължението за съхранение на запас за извънредни ситуации е ограничено във времето (за периода 01.07.2023 – 30.06.2024 година), като предварително е определено и количеството нефтопродукт, който следва да се съхранява (225,567 тона котелно гориво, заменено впоследствие със същото количество гориво за дизелови двигатели). Нефтопродуктът е придобит в собственост на ВАЯ, т.е. след изпълнението на задължението по разпореждането, дружеството е имало възможност да се разпореди с него така както намери за добре. Това обстоятелство също води до извод, че при установяването на задължението е бил спазен принципа на пропорционалност.

Що се отнася до финансовите последици от вмененото задължение за съхранение на продукти, спрямо размера на икономическия оператор и оборота, реализиран от него в рамките на дейността му (последният аспект за преценка на пропорционалността, препоръчан с решението на Съда на ЕС), настоящият състав приема, че по казуса – в тази насока - не се установява нарушение от ответника при издаване на разпореждането. Търговският оборот (приходите), по смисъла на § 1 т. 11 от Закона за счетоводството, на ВАЯ за 2022 година са 48 961 916,69 лева, а за 2023 година - в размер на 31 570 257,78 лева. Разходите на жалбоподателя за създаването и съхранението на запаса са 0,14 % от общия размер на всички разходи на дружеството за 2023 година (31 541 223,95 лева), при условие, че вещото лице по делото е установило и неразпределена печалба в размер на „5 905 хил.лв.“ (израз, който съдът тълкува като „5 905 000 лева“). При тези факти, няма как да бъде споделен извода на експерта, че заплатените от ВАЯ разноски по създаването и поддържането на запаса за извънредни ситуации (общо 399 250,25 лева) са създали риск за осъществяваната дейност, включително и за конкурентното му положение на пазара. Търговецът е бил вписан в регистъра като задължено лице по смисъла на ЗЗНН и е следвало да отчете – при извършване на дейността си – че е субект на задължение за създаване на запаси. Той е разполагал с достатъчно средства за извършване на основната си икономическа дейност, не е имало опасност за оцеляването му и разходите по изпълнение на издаденото разпореждане не са били непропорционални на икономическите му възможности. Задължението за съхраняване на нефтопродукт, с който ВАЯ не търгува по принцип, е довело до затруднение на дейността му, но това затруднение не е било от съществено значение за цялостното състояние на дружеството, предвид установените количествени параметри на бизнеса му.

Подробното искане на жалбоподателя за отправяне на преюдициално запитване до съда на ЕС е допустимо, но неоснователно. В решение на Съда на ЕС от 30.04.2024 година по съединени дела С-395/22 и С-482/22 е направен изчерпателен анализ на правото, приложимо по настоящия казус и са дадени точни указания в каква насока бе следвало да върви проверката на административен акт, с който частноправен субект е задължен да създаде и поддържа за определено време запас за извънредни ситуации от конкретен нефтопродукт. Това решение е достатъчно за извършването на преценка за коректното възпроизвеждане на общностното право в националното законодателство.

Предвид всичко изложено, съдът приема, че оспореното разпореждане е законосъобразно и жалбата следва да се отхвърли.

С оглед изхода на спора, претенцията на ответника за присъждане на юрисконсултско възнаграждение, за осъщественото процесуално представителство, е основателна, поради което оспорващото дружество следва да бъде осъдено да заплати на ДАДРВВЗ – юридическото лице, в чиято структура е органът - ответник, юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 (сто) лева, определено по реда на чл. 37 от Закона за правната помощ.

Затова, на основание чл. 172 ал. 2 от АПК, съдът

Р Е Ш И:

ОТХВЪРЛЯ жалбата на „Вая – 7 холдинг“ ЕД – Бургас с ЕИК ********* и адрес на управление – [населено място], [улица], против разпореждане за създаване на запаси за извънредни ситуации № Р-12-52/25.04.2023 година на А. А., „ВР.И.Д.“ председател на Държавна агенция „Държавен резерв и военновременни запаси“, поправено с решение № РД–1–173/28.04.2023 година на същия орган.

ОСЪЖДА „Вая – 7 холдинг“ ЕД – Бургас с ЕИК ********* да заплати на Държавна агенция „Държавен резерв и военновременни запаси“ сумата от 100 (сто) лева разноски по делото.

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщението.