Решение по дело №678/2025 на Административен съд - Варна

Производството е по реда на чл.145 и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/ вр. чл.124 от Закона държавния служител /ЗДСл/.

Образувано е по жалба от М. А. М., [ЕГН], с постоянен адрес [населено място], [жк] [адрес], чрез адв. Н. С., срещу Заповед № РД 25-05-01-6 от 17.03.2025 г. на директора на Областна дирекция „Земеделие“- Варна, с която на жалбоподателката, на основание чл. 107, ал. 2, във вр. с чл. 108, ал. 1 от ЗДСл, във вр. с чл. 16, т. 5, б. „а“ и б. „б“ от Наредба за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация /НУРОИСДА/, е прекратено служебното правоотношение като „Главен директор“ в Областна дирекция „Земеделие“ – Варна, Главна дирекция „Аграрно развитие“.

Жалбоподателката твърди незаконосъобразност на обжалваната заповед поради допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и несъответствие с неговата цел – отменителни основания по чл.146, т. 3, т. 4 и т. 5 АПК. Навежда доводи, че не е спазен едномесечния срок по чл. 107, ал. 2 от ЗДСл, с което е преклудирана възможността за прекратяване на служебното правоотношение. Нарушена е и регламентираната в НУРОИСДА процедура по извършване на оценка. Конкретно излага, че още при съставянето на работния план за 2024 г. са допуснати нарушения, като са посочени общи задължения, а не конкретни, постижими и измерими по обем, качество и срокове цели. Сочи, че поставените цели по същество преповтарят преките  задължения от длъжностната характеристика в обобщен вариант, които не могат да се преценят като конкретни и измерими по обем, качество и срокове, вследствие на което от неизпълнението им да се изведе „неприемливо изпълнение“. Твърди, че оценката не е извършена безпристрастно, обективно и компетентно от оценяващия ръководител, поради голямото противоречие на поставената оценка на междинната среща на 12.07.2024 г. и годишното оценява, без никакви промени в индивидуалния работен план. Сочи, че всички оценки за предходните години са били винаги високи, като през 2024 г. предсрочно е повишена в първи ранг. Счита, че не е спазена процедурата за провеждане на оценяването по реда на чл. 76 и сл. от ЗДСл и НУРОИСДА. Оспорва поставената оценка като неправилна, необоснована, неотразяваща обективно действителните факти. Излага конкретни възражения по констатираното неизпълнение по всяка от целите. По тези съображения, моли за отмяна на оспорваната заповед и за присъждане на сторените по делото разноски.

В съдебно заседание жалбоподателката се представлява от адв. Н. С., който поддържат жалбата на изложените в нея основания и моли да се отмени оспорвана заповед. Претендира присъждане на сторените разноски, съобразно представен списък по чл.80 от ГПК.

Ответната страна – Директор на Областна дирекция по „Земеделие“ – Варна, чрез процесуалния си представител адв. Н. С., в писмен отговор оспорва жалбата. Счита, че заповедта е законосъобразна и правилна, издадена е от компетентен орган, при спазване на процесуалния закон. Излага, че регламентирания от законодателя едномесечен срок е спазен, а връчването на заповедта след изтичането му, не може да се отрази на нейната законосъобразност. Сочи, че са налице материалните предпоставки за прекратяване на служебното правоотношение на основание чл. 107, ал. 2 ЗДСл. Изготвен и съгласуван е индивидуален работен план за изпълнение на длъжността, с поставени пет цели, за оценяването на които са предвидени конкретни показатели. Целите са изготвени и съгласувани съвместно между оценявания и оценяващия ръководител, като служителят се е съгласил и е подписал работния си план, с което жалбоподателката е приела, че същите са в максимална степен конкретни, постижими, съгласувани с целите на административната структура като цяло. Целите са измерими по обем, качество и срокове, попадат в обхвата на задачите по длъжностната характеристика, а нивото на изпълнение им е оценявано през призмата на конкретни дейности, събития и задачи, които присъстват в изготвения индивидуален работен план. Излага конкретни аргументи по възраженията на жалбоподателката по всяка от оценените цели.

След като разгледа оплакванията, изложени в жалбата, доказателствата по делото, становищата на страните и в рамките на задължителната проверка по чл. 168 от АПК, административния съд приема за установено от фактическа страна следното:

М. А. М. е заема длъжност Главен директор на Главна дирекция „Аграрно развитие“ в Областна дирекция „Земеделие“ Варна, с придобит I старши ранг, длъжностно ниво 6. За длъжността е изготвена длъжностна характеристика, връчена на служителя на 15.03.2023 г. /л. 65 от делото/.

За установяване на равнището на професионална квалификация и изпълнението на служебните задължения за периода 01.01.2024 г. - 31.12.2024г. е било извършено оценяване, което е протекло на три етапа.

На 30.01.2024г. е бил съставен индивидуален работен план подписан от оценяващия ръководител и жалбоподателката, в който са посочени целите и изисквания/критерии за изпълнението:

Да ръководи, контролира, координи­ра работата на служителите в Гл. дирекция „Аграрно развитие” като: планира и разпределя задачите на служителите в дирекцията, проверява, обсъжда и подписва изготвените от тях становища и други документи; участва в комисии по чл. 17, ал.1, т. 1 от 3033 по промяна на предназначението на земеделските земи. Изисквания/критерии за изпълнението: да приоритизира задачите и ги възлага на подходящи изпълнители; да осигурява добра координация между изпълнителите, като редовно търси и дава обратна връзка; да изгражда продуктивни работни взаимоотношения с колегите в организацията и извън нея; да допринася за общата цел и оценява приноса на членовете на екипа за постигането й; да осигурява периодично събиране и анализ на обратна информация за удовлетвореността на клиентите, като при необходимост прави съответни промени.

Да подобри контрола за ползването на земеделските земи от ДПФ и своев­ременното прилагане разпоредбите на чл. 34, ал.8 ЗСПЗЗ. Изисквания/критерии за изпълнението: да организира работата според сроковете, ресурсите и изискванията за качество; да наблюдава и контролира напредъка и изпълнението на задачите, като търси и дава обратна информация на заинтересованите страни; да формулира ясни цели и определя правила за ефективна работа на екипа; да насърчава използването на подходи, които допринасят за по-пълно и по-качествено удовлетворяване на потребностите на клиентите.

Да завиши контрола по подготовка на преписки за процедура по реда на чл. 27, ал. 6 и ал. 8 ЗСПЗЗ. Изисквания/критерии за изпълнението: да разяснява цели и необходими промени, като мобилизира и насърчава служителите за тяхното реализиране; да създава и използва различни възможности за мотивиране и развитие на служителите; да определя ясни и реалистични цели, отговорности и задължения на служителите; системно да наблюдава и контролира изпълнението на задачите; да изисква от своите подчинени да предоставят услугите своевременно и компетентно.

Да организира и ръководи провежда­нето на търгове за отдаване под наем и аренда на земи от ДПФ след издаване на заповед от министъра на земеделие­то и храните съгласно чл. 47е ППЗСПЗЗ и заповед за откриване на тръжната се­сия от Директора на ОД ”Земеделие”- Варна. Изисквания/критерии за изпълнението: да демонстрира доверие към своите подчинени, като им делегира важни задачи и правомощия; да предвижда, определя и оценява вероятни рискове за постигане на целите, за изпълнението на които отговаря; да определя приоритети и осигурява оптимално разпределение на ресурсите.

Координира и участва в изготвянето на анализи, доклади и други разработки в сферата на дейността на Гл. дирекция ’’Аграрно развитие”. Изисквания/критерии за изпълнението: да синтезира информация от различни източници и разбира тенденциите в развитието на областите, в които работи; да анализира различни алтернативни решения и предвижда тяхното въздействие; да предлага инициативи, търси и прилага ефективни начини за постигане на по-високи резултати и качество на работата.

Всички посочени цели са с период на изпълнение от 01.01.2024г. - 31.12.2024 г.

На 12.07.2024 г. според формуляра за оценка е проведена междинна среща между служителя и оценяващия ръководител на длъжност Главен секретар на ОД „Земеделие“ – Варна. В оценката от междинната среща е нанесен следния коментар на оценяващия ръководител: „Служителят показва отлично познаване на законодателството в областта, в която работи, на вътрешните правила и процедурите, свързани с дейността на ОД ’’Земеделие”. Планира и изпълнява текущата си работа и възложените задачи, проявява инициативност и способност за работа както самостоятелно, така и в екип. Като ръководител показва необходимите познания по отношение на националните и организационните приоритети, които имат ключово значение за дейността на ОД „Земеделие” - Варна. Участва активно в организирането, управлението и дейността на различни работни групи и комисии. Аргументира убедително и компетентно позицията си, изслушва и отчита различните гледни точки и предлага възможни варианти за решение на възникнали проблеми. Планира, организира, координира и контролира дейността на Главна дирекция „Аграрно развитие” с цел осигуряване изпълнението на индивидуалните и организационните цели. Оказва активно съдействие на служителите и потребителите на административни услуги, с цел точно прилагане и спазване на административните процедури и нормативната уредба, свързани с дейността на ГД „АР“. Към момента не са налице предпоставки за необходимост от изменение или допълване на целите в индивидуалния работен план на служителя.“

Със Заповед № РД 25-05-03-35/29.01.2025 г. на жалбоподателката е разрешено ползването на платен годишен отпуск в периода 30.01.2025 г. до 05.02.2025 г. Със Заповед № РД-25-04-45/31.01.2025 г. на Директор ОД „Земеделие“ Варна, Заповед № РД 25-05-03-35/29.01.2025 г. е отменена само в частта за периода от 03.02.2025 г. до 05.02.2025 г. включително.

След края на периода за оценяване, на 03.02.2025 г., е проведена заключителна среща, на която оценяващият ръководител е приел за неизпълнени цел 1, 3 и 5 и е била определена обща оценка за изпълнение служебните задължения на служителя "неприемливо изпълнение" /л.4 от адм. преписка/. Жалбоподателката е подписал формуляра на 03.02.2024 г., като в графата "Коментар на оценявания" е изложила несъгласието си с поставената обща оценка.

На 10.02.2025 г. с писмо вх. № ЧР-14-9 до Директор на ОД „Земеделие“ – Варна е подала възражение срещу годишната оценка, като е използвала утвърден формуляр /л. 13/. Във възражението е изразила подробни аргументи по всяко констатация на оценявания ръководител. Посочила е, че оценката е изготвена едностранно, без да е съобразена с цялостната  дейност през оценяваната година, не са обсъдени конкретно нито степените на постигане на целите, нито показаните компетентности, сочещи неприемливо поведение. Изтъквала е противоречието между дадената положителна оценка на междинната среща и противоположности мотивите при крайното оценяване, което се явява в несъответствие с разпоредбите на чл. 18, ал. 1 от НУРОИСДА. Позовава се на поставените  оценки за изпълнение през предходните години - „Изпълнението надвишава изискванията” и „Изключително изпълнение“.

На основание чл. 24, ал. 2 от НУРОИСДА, контролиращият ръководител е издал формуляр, с който на подробно изложени мотиви потвърждава окончателната годишна оценка на изпълнението на длъжността от М. А. М. /л.19 от адм. преписка/. След получаване на окончателната оценка, която е най-ниската възможна при атестиране, Директор на Областна дирекция по „земеделие“ – Варна е издал процесната Заповед № РД 25-05-01-6/17.03.2025 г., с която служебното правоотношение на М. М. е било прекратено на основание чл. 107, ал. 2 от ЗДСл.

В хода на производството от страна на ответника са представени и следните писмени доказателства: служебно досие на М. М. за периода от 2008 до 2025 г., длъжностни характеристики на Г. Н. Г. - главен експерт в ГД АР, С. К. Ч. - старши експерт в ГД АР, Н. К. Б. - старши експерт в ГД АР и П. П. - главен експерт ГД АР, списък на просрочените приписки, справки от системата ЕВЕНТИС за движение на преписките цитирани в отговора, движение по процедурата по чл.17, ал1, т.1 ЗОЗЗ и актове за категоризация, копие на дневник ЕДС, заповед № РД-46-72/16.02.2018 г., заповед № РД-46-94/23.03.2023г., жалби, молби, запитвания, доклади, обяснения, описани в формуляра за годишната оценка, ИРП на началници и служители в ГД „АР“, разработени от М..

По делото е прието и заключение по съдебно-икономическа експертиза /СИЕ/, което след запознаване с всички документите, приложени към делото и Автоматизираната система за управление на документооборота EVENTIS-R7, внедрена в Областна дирекция „Земеделие" - Варна, протоколите от заседанията на комисиите по чл. 17, ал. 1, т. 1 от З0ЗЗ и по чл. 27 ал. 8 и ал. 9 от ЗСПЗЗ, вещото лице дава следното заключение:

През оценявания период 01.01.2024 г. - 31.12.2024г., от всички 16 908 броя входящи документи, към жалбоподателката в качеството й на Главен директор на Дирекция „Аграрно развитие" през 2024г. са насочени 3 109 броя. Към документите, резолирани към жалбоподателката, има последващи движения, кореспонденции, получени отговори, нови резолюции, срокове за изпълнение и др. Вещото лице сочи, че получения обем информация е изключително голям – над 20 000 за цялата 2024 г. Към експертизата е изготвена справка – Приложение № 1, видно от която М. М. е разпределяла в деня на получаването преписката/документа към съответния служител, като е поставяла срок за изпълнение. Голяма част от преписките е изпълнила лично, като разпределението и изпълнението са отразени в деловодната програма.

Съгласно получени обяснения от ОД „Земеделие" - Варна, жалби или възражения срещу актовете, изготвени от длъжностни лица от ГД "АР" в ОД „Земеделие" - Варна през периода от 01.01.2024 г. до 31.12.2024 г не са подадени. В експертното заключение са описани жалби от 2023 и 2025 г. от Ж. Ж., Р. Ж. П. и „Био елит енерджи” ООД, и молба вх. № РД-12-02-143/22.01.25г. от ЕТ ’’Карат 50 Хр. П.”.

Жалбоподателката е била определена като „секретар” на комисията по чл.17, ал.1, т.1 от З0ЗЗ със Заповед № РД46-72 от 16.02.18 г. на Министъра на земеделието и храните, като през 2024 г. комисията е провела 8 заседания. Жалбоподателката е назначена за „Председател” на комисията по чл. 27, ал. 8 от ЗСПЗЗ със Заповед №РД24-0791/29.03.24г. и Заповед №РД24-07-212/08.07.24г. на Директора на ОД ”Земеделие ”. За 2024 г. се установяват 2 протокола от търг с решения за класиране и 2 протокола за възражения. Със Заповед № РД 24-07-357/25.11.2024г. на Директора на ОД ”Земеделие” Варна жалбоподателката е назначена за председател на комисията по чл. 27, ал. 9 за [населено място] и [населено място]. Със Заповед № РД 24-07-358/25.11.2024г. на Директора на ОД ”Земеделие” Варна жалбоподателката е назначена за председател на комисия по чл. 27, ал. 9 за [населено място]. Срещу изготвените протоколи и взетите решения на комисиите по чл. 17, ал. 1, т. 1 от З0ЗЗ и по чл. 27, ал. 8 и ал. 9 от ЗСПЗЗ няма постъпили жалби.

По шестия поставен въпрос експертът сочи, че в нормативната база, касаеща процедурите по чл. 27, ал. 6 и ал. 8 от ЗСПЗЗ не са регламентирани законоустановени срокове за завършване им. Всяка процедура изисква предварителна подготовка, включваща набор от документация със срок на валидност.

Към документите по делото, представени от ОД ”Земеделие” - Варна на стр. 81 са приложени справки за просрочени преписки по различните процедури, с придружително писмо от инж. М. М., изготвени от съответните експерти. За процедурата по чл. 27, ал. 6 от ЗСПЗЗ в справката са посочени 83 броя преписки, като между тях има такива от един заявител с искания за по няколко имота с отделни преписки за всеки имот. Условено приема, че преписките, заведени през 2024г. на са просрочени, а останалите, заведени в периода от 2002г. до 2023г. са забавени. Определя съотношението на забавените преписки спрямо всички активни/незавършени на 86,75%. Всички преписки по чл. 27, ал. 6 от ЗСПЗЗ са работени от А. Е. - Гл. експерт в Главна дирекция „АР”.

За процедурата по чл. 27, ал. 8 от ЗСПЗЗ в справката на стр. 88 са посочени 30 бр. преписки. Между тях има такива от един заявител с искане за няколко имота, по които са образувани отделни преписки за всеки имот. Общият брой на преписките по процедурата по чл. 27, ал. 8 от ЗСПЗЗ е 36 преписки. Условно приема, че преписките, заведени през 2024г. не са просрочени, а останалите, заведени в периода от 2014 г. до 2023г. са забавени. Съотношението на забавените преписки, спрямо всички активни/незавършени е 77,78%. Всички преписки по процедурата по чл. 27, ал. 8 от ЗСПЗЗ са работени от Н. Б. – старши експерт в Главна дирекция „Аграрно развитие ”.

Поради липсата на законоустановен срок за финализиране на процедурите по чл.27, ал. 6 от ЗСПЗЗ и чл.27, ал. 8 от ЗСПЗЗ, не е възможно да се даде отговор на въпроса колко точно е забавата по всяка отделна преписка. Експертизата счита, че за преписки, по които не се очакват писмено изискани допълнителни документи от заявителя, жалбоподателката не е упражнила контрол.

В съдебно заседание вещото лице К. К. уточнява, че след многократни посещения в ОД „Земеделие“ – Варна са изготвени справки, от които се установява, че жалбоподателката е резолирала преписките в деня, в който тя ги е получила, насочвала ги е към съответния специалист и е поставя срок за изпълнение. В последствие преписките имат дата, на която са изпълнени разпорежданията. Експертът сочи, че се е запознал с протоколите от заседанията на Комисиите по чл. 17 и по чл. 27, ал. 8 и ал. 9 от ЗСПЗЗ, като му е дадена възможност да прегледа всички преписки, които са в просрочие. Пояснява, че преписки по чл. 27, ал. 8 от ЗСПЗЗ много често са с посочена причина за забавяне необходимостта от възлагане на ПНИ (план за новосформираните имоти). Възлагането на ПНИ се извършва от ОД „Земеделие“, но това е свързано с разходи, които са ограничени. Обикновено се преценява на коя преписка да се възложи изработването на ПНИ, въз основа на готовността на останалия набор документи. Преценката се извършва от комисиите с колективно решение. Това е една от честите причини за забавянето на преписките, но нормативно регламентиран срок за приключването им няма. Заключението за забавените преписки и изчисляването на съотношението в проценти за забавените преписки към общия им брой е дадено под условие, ако съдът прецени например, че преписките от 2024 г. не са забавени, а само тези образувани през предходните години. Вещото лице посочва, че има неприключили преписки, образувани през 2002 г., преди жалбоподателката да заема длъжността директор на дирекция, има забавяне и при преписки, образувани след встъпването в длъжност на жалбоподателката, но в голяма част от случаите като причини в деловодната система е отразено „лицето не проявява интерес към покупката на този имот“ или необходимост от изготвяне на план за разделяне на имота. Има описание във всяка преписка на етапа, в който се намира.

В хода на съдебното дирене са изслушани свидетелите М. В. Г. и В. М. М.. Свидетелката М. В. Г., заемаща длъжността „главен секретар“ на ОД „Земеделие“ – Варна заявява, че преди назначаването на новия директор през октомври 2024 г. не е имала достъп до преписките, разпределяни към М., въпреки че като ръководител е имала желанието да осъществява контрол. Жалбоподателката е имала подкрепата и доверието на предишния директор. Твърди, че не е възможно да се осъществи контрол през електронната система по номер на преписката, т.к. там се вписва към кого е насочена, каква е резолюцията и след време кога е изпратен съответният отговор. През системата е възможен достъп до заявлението на съответния бенефициент и документите към него, вижда се на кого е разпределено от директора, но какво се работи по него и какво е изискано от трети лица не е възможно да се види. Това са стотици преписки, процедурите, по които протичат в продължителен период от време. Свидетелката сочи, че по Устройствен правилник се явява пряк ръководител на М. и е провеждала оценяването . При провеждане на междинната среща не са съществували фактите и обстоятелствата, които са установени след назначаването на новият директор, когато започват да постъпват жалби. Изискани са справки от служителите за просрочени преписки, след което са поискани писмени обяснения с доклади, които изцяло потвърждават поставената крайна оценка на М..

Свидетелят М. излага, че е земеделски производител и представлява юридически лица. През периода 2012 – 2024 г. е имал множество срещи с М., свързани с две заповеди за разпределение на ползването на земи в землището на [населено място], отменени с влезли в сила съдебни решения. М. твърди, че заповедите са писани в интерес на ползватели. През 2016 г. по нареждане на М. не е допуснат до законовата процедура за очертаване на земите, които обработва, с цел получаване на субсидии. Твърди, че отказът е обжалван, съдът е приел, че недопускането е неоснователно, но липсва регламентира в закона процедура. Не е допускан до срещи с М., под предлог прекомерна заетост. Провеждани са по две-три срещи с директора на ОД „Земеделие“ – Варна за периода от 2013 – 2024 г., основно за забавени преписки за закупуване на прилежаща земя.

При така установеното от фактическа страна, съдът прави следните правни изводи:

Жалбата е подадена от надлежна страна, в срока по чл.149, ал.1 от АПК (оспорвания акт е връчен на жалбоподателката на 18.03.2025 г., а жалбата е подадена в Административен съд – Варна на 28.03.2025г.) и е ДОПУСТИМА.

По валидността на акта:

Съгласно чл. 108, ал. 1 ЗДСл, служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма и трябва да съдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба. На директора на Областна дирекция „Земеделие“, с разпоредбата на чл. 3, ал. 3, т. 8 от Устройствен правилник на областните дирекции „Земеделие“ е предоставено правомощието да назначава държавните служители, изменя и прекратява служебните правоотношения с тях. Следователно, по силата на посочената правна норма, Директора на областна дирекция „Земеделие“ – Варна, в качеството му на орган по назначаването, е компетентен да прекратява служебното правоотношение на държавните служители в ръководеното от него ведомство. Обжалваната заповед е издадена от органа по назначаването.

При издаването на заповедта е спазена предвидената в чл. 108, ал. 1 от ЗДСл писмена форма и изискването за задължително съдържание - посочено е правното основание за издаването й - чл. 107, ал. 2 от ЗДСл, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба. В същата норма не е изведено изискване за посочване на фактическите основания. Въпреки това от съдържанието на заповедта, те стават ясни - жалбоподателката е получила възможно най-ниската годишна оценка на изпълнението на длъжността. В общия случай и въпреки липсата на изрично изискване в този вид актове да се посочват фактически основания, доктрината и съдебната практика допускат мотивите да бъдат изложени отделно от самия административен акт - в друг документ, подготвящ неговото издаване. В конкретната хипотеза, към доказателствата по делото са ангажирани достатъчно доказателства, които мотивират решението на органа, да възприеме като налични основанията за поставяне на най-ниската оценка за изпълнение на длъжността на жалбоподателя.

Обжалваната заповед е издадена при спазване на разписаните административно-производствени правила. Противно на изложеното в жалбата, разпоредбата на чл. 107, ал. 2 ЗДСл не предвижда заповедта за прекратяване на служебното правоотношение да бъде връчена на служителя в едномесечен срок. Съгласно разпоредбата на чл. 107, ал. 2 ЗДСл органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение без предизвестие с държавен служител, получил възможно най-ниската годишна оценка на изпълнението на длъжността, в едномесечен срок от получаване на окончателната оценка. В случая окончателната оценка от контролиращия орган е потвърдена на 17.02.2025 г., видно от формуляра за корекция на годишна оценка на изпълнението на длъжността, а оценяващият ръководител и оценявания служител са запознати срещу подпис на същата дата 17.02.2025 г. съгласно видно от Протокол рег. № ЧР-14-9-2. Оспорената заповед е издадена на 17.03.2025г., от което следва, че в случая е спазен преклузивният срок, в който за органа по назначението съществува правомощието да прекрати служебното правоотношение със служител, получил възможно най-ниската годишна оценка на изпълнението на длъжността.

По законосъобразността на акта:

Прекратяването на служебното правоотношение при условията на чл. 107, ал. 2 ЗДСл. изисква осъществяването на две кумулативни предпоставки - получена най-ниска годишна оценка на изпълнението на длъжността и законосъобразно проведена процедура по оценяване. Задължителни правила за атестирането на държавните служители са уредени в Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (НУРОИСДА), като стриктното им съблюдаване е гаранция за обективността, безпристрастността и компетентността на извършваното оценяване. Оценяването на изпълнението на длъжността за висшите държавни служители, служителите на ръководни длъжности и на експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции включва три етапа: 1. изготвяне и съгласуване на индивидуален работен план; 2. провеждане на междинна среща; 3. провеждане на заключителна среща и определяне на годишна оценка на изпълнението – чл. 8, ал. 1 от Наредбата. Правилата за провеждане на всеки от етапите на оценяването са подробно регламентирани в НУРОИСДА. Спазването на всеки от етапите е гаранция за обективността на извършеното оценяване. Общата оценка следва да отразява изпълнението на целите на работния план и показаните компетентности от служителя за целия период на атестиране, да е извършена от оценяващия/контролиращия ръководител безпристрастно и компетентно, въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, да е мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец.

В тази връзка следва да се има предвид, че съдът не разполага с възможността да контролира правилността на оценяването на нивото на изпълнение и професионална компетентност на служителя, но следва да провери спазването от страна на административния орган на нормативните изисквания за провеждане на процедурата по оценяване, в това число спазване на изискванията за формулиране на целите в индивидуалния работен план и тези за формиране на годишната оценка на изпълнението.

В случая видно от административната преписка, одобреният индивидуален работен план /ИРП/ за периода на оценяване 01.01.2024 г. - 31.12.2024 г. не отговаря на изискванията на чл. 9, ал. 2 и ал. 3 от НУРОИДСА и не отразява общото изпълнение на работния план и компетентностите на служителя за оценявания период, независимо, че формално регистрира съобразяване с всички етапи от процедурата. Поставените 5 цели не са конкретни и липсват посочени срокове за изпълнението им, поради което изначално процедурата е опорочена. По аналогичен начин са определени и изискванията за тяхното изпълнение, без да са посочени изискванията и критериите, при които поставената цел ще се счита за изпълнена, а те следва да са предварително зададени и то в максимално конкретна степен, което от една страна би позволило качествено изпълнение от страна на държавния служител и от друга би предоставило обективна възможност за правилно извършване на оценката от страна на оценяващия ръководител. Освен това съдът съобрази, че дори за така общо формулираните цели оценяващият, а след това контролиращият орган не са изложили съображения, въз основа на които може да се приеме, че целите не са изпълнени. Не може ясно да се дефинира какво е неизпълнението по отделните показатели, какво е следвало да изпълни служителката и съответно не е покрила като количествени или качествени изисквания.

Посочените цели в ИРП са част от основните задължения на служителя, определени в длъжностната характеристика на заеманата от него длъжност. Така например цел № 1 преповтаря т. 5.1 и дейностите по осъществяване на контрол от 5.3 до 5.9 от длъжностната характеристика на служителката. Заложените критерии за оценка по първата цел също са задължения по длъжностната характеристика - проверката, обсъждане и подписване изготвените от тях становища и други документи – по т. 5.2, участието в комисии по чл. 17, ал. 1, т. 1 от З0ЗЗ по промяна на предназначени­ето на земеделските земи – по т. 5.10. Цел № 4 преповтаря т. 5.11, цел № 5 попада под вменените задължения по т. 5.28. Останалите две цели също попадат частично в задълженията по длъжността характеристика. Действително, целите не могат да бъдат извън обхвата на задачите по длъжностната характеристика, но преповтарянето им в индивидуалния работен план не съответства на изискванията в чл. 76, ал. 6 от ЗДСл относно начина на формулирането им. В конкретния случай в индивидуалния работен план не са определени конкретни, измерими, постижими, ориентирани към резултати и определени във времето цели.

Неспазването на изискванията на чл. 9, ал. 3 от НУРОИСДА опорочава целия процес на оценяване, тъй като констатираните нарушения при съставянето на работния план се отразяват и при оценката на изпълнението на длъжността съобразно чл. 14, ал. 1 от НУРОИСДА, съгласно който оценяването се извършва въз основа на степента на постигане на целите от индивидуалния работен план и показаните компетентности. В мотивите на оценяващия ръководил за определяне на оценката за изпълнението не са обсъдени конкретно нито степента на постигане на целите, нито показаните компетентности, сочещи на неприемливо изпълнение съгласно Приложение № 1 към чл. 15 от НУРОИСДА. Изложените констатации на оценяващия ръководител сочат на неизпълнение на служебни задължения, но изпълнението на служебните задължения, ако бъде констатирано, следва да доведе до реализиране на дисциплинарна отговорност, но не и да обоснове поставяне на най–ниска оценка, тъй като оценяването обхваща различни показатели, които не се изчерпват с изпълнението на конкретни служебни задължения.

Така например, по отношение на цел № 1 липсва извършен цялостен анализ на работа на М. като ръководител на ГД „АР“, спрямо заложените изисквания/критерии за изпълнението. Сочат се конкретни преписки и жалби, но те не могат да обосноват неизпълнението на целта, а евентуално неизпълнение на служебните задължения. Противно на приетото от органа, СИЕ установи, че през 2024г. към жалбоподателката в качеството й на Главен директор на Дирекция „Аграрно развитие" през 2024г. са насочени 3 109 броя. Тя е резолирала преписките в деня, в който тя ги е получавала, насочвала ги е към съответния специалист и е поставя срок. В последствие преписките имат дата, на която са изпълнени разпорежданията, което свидетелства за осъществен контрол от страна на жалбоподателката. Не се събраха и доказателства да не е участвала в заседания на комисията по чл. 17 от ЗОЗЗ без уважителна причина.

Цел 3 също е отчетена като неизпълнена, с мотиви за неосъществен контрол на изпълнението на задачите, неизискване от своите подчинени да предоставят услугите своевременно и компетентно, спрямо заложената цел – да завиши контрола по подготовка на преписките по чл. 27, ал. 6 от ЗСПЗЗ. Сочените основания за констатацията са „голям обем просрочени преписки“. На първо място съдът следва да се отбележи, че нормативно не е регламентиран срок за продажбата на застроени и прилежащи площи без търг на лицата придобили собственост върху сгради и съоръжения от имуществото на организациите по § 12 от ПЗР на ЗСПЗЗ. Но дори и да се приеме, че продажбата следва да се осъществи в разумен срок, например в рамките на година, липсва анализ относно брой просрочени преписки спрямо общия брой постъпили преписки и срока на забава. Отделно от изложеното, в приложената справка за просрочени преписки – л. 81 от делото, са посочени 83 преписки, като за 40 от тях е посочено, че до заявителя е изпратено писмо /в голяма част в периода 2013-2023г./ за констатирани пропуски, като до настоящия момент не са представени необходимите документи. Отбелязани са няколко преписки, по които се оспорва определената цена, както и няколко преписки с изпратени писма до други институции за подготовката на документи, които да послужат за съставянето на АДС. Действително, има 4 преписки, по които липсва запис, но не е установено дали в действителност по тях не са предприети действия от служител. Гореизложеното води до извода, че оценяващият ръководител, а в последствие контролиращия ръководител не са извършили проверка на всички преписки и причините довели до евентуалното им завършване в разумен срок. Изложеното опровергават твърденията за неизпълнение на цел 3 – липса на осъществен контрол.

По аналогичен начин е подготвена и справката по просрочените приписки по чл. 27, ал. 8 от ЗСПЗЗ, като честа причина е необходимостта от възлагане на ПНИ (план за новосформираните имоти), обвързано с осигуряване на бюджет. Вещото лице тук сочи, че решението коя преписка да бъде възложена за изготвяне на ПНИ не се взима еднолично от М., а с колективно решение от назначената комисия. Законодателят не е определил срок за процеждане на процедурата по чл. 27, ал. 8 от ЗСПЗЗ - разпореждане чрез търг със земи, незаети със сгради и съоръжения или прилежащи площи към тях на организациите по § 12 от ПЗР и по § 29 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ, които са негодни за земеделско ползване и не подлежат на възстановяване.

Същите са и основанията на оценяващия ръководител да приеме неизпълнение на цел № 5 – голям брой просрочени преписки. По този въпрос съдът изложи мотивите си по-горе, като в допълнение следва да посочи, че този мотив е послужил като основание оценяващия ръководител да приеме неизпълнение на три от петте цели, без той да е заложен в нито една от тях като критерии за изпълнението.

Съдът не кредитира показанията на св. М., доколкото те нямат отношение конкретно към конкретния период 2024г., а и са вътрешно противоречиви. От една страна свидетелят заявява, че е провеждал по няколко срещи всяка година в периода 2013-2024 г. с жалбоподателката по конкретни преписки, а от друга твърди, че не е допускан до срещи с М. под предлог прекомерна заетост.

По отношение на установяванията за проведени процедури по чл. 12 и чл. 13 от НУРОИСДА, в аспекта на събраните доказателства, съдът приема следното:

При проведената междинна среща на 12.07.2024 г. е дадена изцяло положителна оценка, без конкретни отправени препоръки към служителя, като е отбелязано, че към момента не са налице необходимост от изменение или допълване на целите в индивидуалния работен план на служителя. При излагане на констатациите относно начина на изпълнение на заложените в ИРП цели за периода до междинната среща оценяващият ръководител не е посочил да е налице забавено или несвоевременно изпълнение на конкретни служебни задължения от страна на служителя. Напротив, видно от изложените констатации за периода до междинната среща в работата му не са констатирани пропуски. Ако още към момента на междинната среща оценяващият ръководител е считал, че при служителя се наблюдава забавяне или несвоевременно извършвана работа, то е следвало тези обстоятелства да бъдат изложени в коментара му, както и е следвало да бъде посочено коя точно цел/цели служителят не изпълнява съобразно поставените изисквания/критерии за изпълнението. В тази връзка и предвид вече посоченото в настоящото изложение обстоятелство, че ИРП не съдържа конкретно поставени срокове за изпълнение, е следвало целите в работния план да бъдат ясно конкретизирани, изменени или допълнени, включително като бъдат изменени и допълнени и изискванията/критериите за изпълнението им, в т. ч. евентуално и досежно срочното изпълнение на служебните задължения.

При тези обстоятелства, констатациите на оценяващия ръководител на междинната среща са в пълно несъответствие с определената окончателна годишна оценка "неприемливо изпълнение" и изложените за нея мотиви. Промяната в мотивите на оценяващия/контролиращия ръководител в различните етапи на процедурата по оценяване на държавния служител не е обоснована с обективно установими факти и обстоятелства.

Съдът не кредитира показанията на св. Г., доколкото те са в пълно противоречие с поставената от нея междинна оценка, съгласно която М. е планирала, организирала, координирала и контролирала дейността на Главна дирекция „Аграрно развитие”, както и е оказва активно съдействие на служителите и потребителите на административни услуги, с цел точно прилагане и спазване на административните процедури и нормативната уредба, свързани с дейността на ГД „АР“. Свидетелки показания на Г. са в противоречие със събраните по делото писмени доказателства и приобщеното експертно заключение. Свидетелката няколкократно подчерта, че с оглед служебното  положение е имала задължението да проверява работата и преписките в поверената на М. М. дирекция. Неясно как Г. е оценила по този начин М., ако не е имала достъп до преписките и не е проследявала изпълнението им. От приетите справки от деловодната система на ОД „Земеделие“ Варна ясно се установява какви действия са предприети и извършени по всяка преписка, както и на какъв етап в момента е конкретната процедура. Вещото лице също сочи, че в деловодната система има описание във всяка преписка на етапа, в който се намира. Поради изложеното, съдът счита, че при желание Г. е имала възможност да извърши проверка по преписките, а обстоятелството, че не го е правела добросъвестно в процеса на оценяване, давайки през целия период след 2022 г. отлични оценки, надвишаващи изискванията, по никакъв начин не може да бъде прието за добросъвестно и точно изпълнени на задълженията в рамките на процедурата за оценяване.

Следва да се има предвид, че целта на междинната среща е да се обсъдят и дадат на оценявания конкретни насоки относно изпълнението на отделните цели, заложени в индивидуалния работен план, с които той да може да се съобрази, така че да има възможност да ги изпълни до края на периода. След като на тази междинна среща не са изменени някои от целите в индивидуалния работен план, не са констатирани конкретни пропуски и нарушения, не са набелязани конкретни действия за подобряване на изпълнението от страна на държавния служител, то безспорно в случая са налице съществени нарушения на изискванията на нормативната уредба относно процедурата по междинното атестиране на служителя. Това от своя страна, е лишило оценявания служител от възможността да подобри изпълнението на служебните си задължения (в този смисъл е решение № 5201 от 24.04.2024 г. по адм. д. № 103/2024 г., ІІ о. НА ВАС). Оценката следва да бъде определена на годишна база, а в случая по време на междинната среща не са посочени конкретни забележки и слабости при изпълнението на кои от дейностите на служителя е проявено забавено, респ. несвоевременно изпълнение, поради което съдът приема, че крайната оценка не кореспондира с действителното положение през целия оценяван период (в този смисъл решение № 953 от 26.01.2024 г. по адм. д. № 10022/2023 г., ІІ о. НА ВАС).

Противоречието в мотивите на оценяващия ръководител в различните етапи на процедурата не е обосновано с обективно настъпили в последващия период след междинната среща нови обстоятелства, поради което основателно се сочи от жалбоподателката като резултат на субективно лично отношение.

В обобщение съдът приема, че поставената на служителката М. А. М. годишна обща оценка е съставена в нарушение на административнопроизводствените правила и на материалноправни разпоредби, поради което не обосновава прилагането на нормата на чл. 107, ал. 2 ЗДСл от страна на органа по назначаването. Следователно изискванията за прекратяване на служебното правоотношение не са изпълнени, поради което издадената заповед е постановена в противоречие със закона и следва да бъде отменена.

Предвид изхода на спора, направеното от страна на процесуалния представител на ответника искане за присъждане на разноски се явява неоснователно и следва да се остави без уважение. На основание чл. 143, ал. 1 от АПК искането на процесуалния представител на жалбоподателката за присъждане на разноски се явява основателно и такива следва да му бъдат присъдени съгласно представения списък в размер на 2000 лева, от които 200 лева възнаграждение за вещо лице и 1800 лева заплатено адвокатско възнаграждение.

Водим от горното, Административен съд - Варна,

РЕШИ:

ОТМЕНЯ по жалба от М. А. М., [ЕГН], с постоянен адрес [населено място], [жк] [адрес] Заповед № РД 25-05-01-6 от 17.03.2025 г. на директора на Областна дирекция „Земеделие“- Варна, с която на основание чл. 107, ал. 2, във вр. с чл. 108, ал. 1 от ЗДСл, във вр. с чл. 16, т. 5, б. „а“ и б. „б“ от Наредба за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация /НУРОИСДА/, е прекратено служебното  правоотношение като „Главен директор“ в Областна дирекция „Земеделие“ – Варна, Главна дирекция „Аграрно развитие“.

ОСЪЖДА Областна дирекция „Земеделие“ – Варна да заплати на М. А. М., [ЕГН], с постоянен адрес [населено място], [жк] [адрес], сумата от 2 000 лева /две хиляди лева/ разноски.

РЕШЕНИЕТО подлежи на касационно обжалване пред Върховния административен съд на РБ в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.