Р Е Ш Е Н И Е
№ 2019 год., гр.Варна
В ИМЕТО
НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД - ВАРНА, четиринадесети състав, в публично заседание на четвърти февруари две хиляди и
деветнанадесета година в състав:
СЪДИЯ: ЙОВА ПРОДАНОВА
при секретаря Нааталия Зирковска, като разгледа докладваното от
съдията
адм.дело № 2123 по описа за 2018 година, за
да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл.145 и сл. от глава десета на Административнопроцесуалния кодекс
вр.чл.121 и 124 от Закона за държавния служител и чл.144 от АПК.
Образувано е по
жалба на Е.В.Г., ЕГН **********,***, чрез адв.А.Д., против Заповед
№3-1435/25.05.2018г на Изпълнителния директор на Националната агенция за
приходите, с която на осн.чл.106 ал.1 т.2 от ЗДсл. е прекратено служебното му
правоотношение за длъжността "инспектор по приходите" в ТД на
НАП-Варна, Дирекция „Контрол”, отдел „Оперативни проверки”, считано от 05.06.2018г.
Заповедта е оспорена с твърдения за незаконосъобразност поради
противоречие с материалния закон, при съществени нарушения на процесуалните правила и
несъответствие с целта на закона.
Изложени са
съображения за издаване на заповедта без да са налице предпоставките за
извършване на съкращение на заеманата от Е.Г. длъжност като "длъжност в
администрацията" - няма закриване на дейността, промени във функциите,
задълженията и изискванията за извършването й, а само организационно
трансформиране. Като не се оспорва правомощието на органа по назначението, при
условията на оперативна самостоятелност, да извършва структурни промени, водещи
до закриване на едни и разкриване на други длъжности, като преценява кои от
няколко длъжности да премахне, в жалбата се твърди, че в конкретния случай
промяната се изразява само в трансформиране на длъжности с пълно запазване на
функциите им, което означава, че не е налице реално съкращаване на щата. Не е
изпълнено изискването на чл.82 от ЗДСл. за преназначаване на държавния служител
на друга длъжност в същата администрация, с което се проявява и
дискриминационно отношение към служителите. Не е спазена предвидената в Закона
за Националната агенция за приходите процедура за промяна на структурата ня
агенцията. С Писмо изх.№ 91-00-46 от 20.03.2018 година на изпълнителния
директор на НАП е дадено предложение до членовете на управителния съвет на НАП
за одобряване на организационно-управленска структура на Централно управление и
на Териториалните дирекции на Националната агенция за приходите, свързано с
промяна на подчинеността на ТД на НАП и преструктуриране в ТД на НАП, но
писмото не съдържа предложение за закриване на отдел "Оперативни
проверки" и преминаване на извършваната от него дейност към други отдели.
Промените в организационно-управленската структура са одобрени, считано от
10.05.2018 година, но предизвестието за прекратяване на служебното
правоотношение е от 02.05.2018 година,
т.е. преди одобряването й. Утвърждаването на новите длъжностни разписания на ТД
на НАП е извършено също преди да започне и приключи процедурата по одобряване
на новата организационно-управленска структура на НАП. Искането е оспорената
заповед да бъде отменена, като бъдат присъдени направените по делото разноски.
В представена в
съдебно заседание при съдебните прения защита са изложени и твърдения за
допуснати нарушения на чл.59, ал.2, т.3 и т.7 от АПК поради отсъствие на
задължителни реквизити на акта; наличие на закриване на администрацията по
смисъла на чл.106, ал.1, т.1 от ЗДСл., разпоредба, която е следвало да бъде
приложена по отношение на жалбоподателя; нарушение на чл.87а от ЗДСл, който
предвижда запазване на служебното правоотношение на държавния служител при
преобразуване на администрацията, какъвто е конкретният случай; нарушаване на
принципа за съразмерност по чл.6 от АПК с прекратяване на служебните
правоотношения на служители с по-висока квалификация и обявяване на конкурси за
назначаване на нови неопитни служители.
Ответната страна Изпълнителният директор на НАП, чрез
процесуален представител, оспорва жалбата. В писмени бележки, представени в заседанието
по същество на спора, излага подробни съображения. Претендира и присъждане на
разноски, представляващи юрисконсултско възнаграждение.
Като се позовава на чл.2
ал.3 от ЗДСл, ответната страна настоява на правомощието на органа по назначаването
да внася промени в административната структура на централно и регионално ниво.
Обосновава различието между органите по приходите, регламентирани в ал.1 и
ал.2/Нова - ДВ бр.109/2013 г./ на чл.12 ДОПК, разграничението между органите по
приходите с оглед позиционирането на длъжността – „главен инспектор по
приходите“, „старши инспектор по приходите“ и „инспектор по приходите“ – в
структурата (отдел/дирекция) на териториално/централно ниво; значението на понятието
„длъжност в администрацията“ с оглед разпоредбата на чл.7 ал.4 от ЗНАП,
определяща служителите, заемащи длъжност „главен инспектор по приходите“,
„старши инспектор по приходите“ и „инспектор по приходите“ като органи по
приходите, чиито правомощия са разписани в чл.12 ал.1 от ДОПК. Съпоставянето на
нормативната уредба и функционалните задължения на съкратената длъжност с тези
на органите по приходите, оправомощени да извършват фискален контрол върху
движението на стоки с висок фискален риск, според ответната страна, сочи на
наличието за последните освен правомощията по ал.1, и специфично предвидените
правомощия по ал.2 на чл.12 от ДОПК. Сравнението между преките задължения на
органите по приходите в другите оперативни отдели: „Селекция“, „Проверки“,
„Ревизии“, „Услуги за клиенти“ към дирекции в ТД на НАП и „Оперативни дейности“
към дирекция в ЦУ на НАП, с тези на служителите от съкратените длъжности в
отдел „Оперативни проверки“, установява, че не са идентични, което следва и от
основните цели на длъжностите, посочени в т. ІІІ от
длъжностните характеристики. Изложени са съображения, свързани с мястото на
изпълнение на служебните функции, проведените конкурси за свободни щатни бройки
за длъжността "инспектор по приходите" в Отсел "Оперативни
дейности" - Варна, дирекция "Оперативни дейности", главна
дирекция "Фискален контрол", при ЦУ на НАП, както и с обстоятелството, че след
допълнението на разпоредбата на чл.7, ал.1, т.6 от ЗДСл ДВ бр.57/2016 година,
жалбоподателят не отговаря на законовите изисквания за степен на образование,
предявено към длъжността "инспектор по приходите".
Съдът,
преценявайки събраните по делото доказателства, доводи и възражения на
страните, приема за установено следното:
Безспорно е по делото, установява се от събраните писмени доказателства,
че служебното правоотношение за жалбоподателя възниква на основание Заповед №
681/18.05.2009 г. на Изпълнителния директор на
НАП, с която, на осн.чл.9 ал.2 от ЗДСл вр.пар.36, ал.5 от
ПЗР на ДОПК, той е назначен на длъжността „Инспектор по приходите“ в ТД на НАП-Варна,
дирекция "Контрол", отдел „Контролна дейност“, сектор „Ревизии и проверки“, с ранг V мл.
за държавен служител, с работно място гр.Варна, 8-ми приморски полк 128.
Със Заповед № 1450/30.12.2009 г. на Директора на ТД на НАП Варна, на осн.чл.82
ал.1 от ЗДСл.,
жалбоподателят е преназначен на длъжността „Инспектор по
приходите“ в ТД на НАП-Варна, Дирекция „Контрол“, Отдел „Оперативни
проверки“, с
ранг V мл., с работно място гр.Варна. Длъжностната
характеристика за длъжността му е връчена на 21.04.2010 година.
Със Заповед № 431/06.04.2010 г. на Директора на ТД на НАП Варна,
считано от 0.01.2010 година жалбоподателят е повишен в ранг ІV мл.; със
Заповед № Д-261/19.02.2015
г. на Директора на ТД на НАП Варна е повишен в ранг ІІІ мл., считано от
01.02.2015 г.; със
Заповед № З-198/16.03.2018
г. на Директора на ТД на НАП Варна е повишен в ранг ІІ мл., считано от
01.02.2018 г.
Като доказателство по делото е прието заключение на съдебно-счетоводна
експертиза, изготвено въз основа на представените по делото документи,
неоспорено от страните. Като го намира за компетентно дадено, съответстващо и
на събраните по делото доказателства, съдът изгражда изводите си въз основа на
неговите констатации.
По отношение на фактическото положение в отдел „Оперативни проверки“, в структурата на
Дирекция „Контрол“, относимо към длъжностното разписание при ответната страна към момента на прекратяване на служебното правоотношение
на Е.Г. - налице ли е съкращаване на щата, считано от коя дата и за кои
длъжности, експертизата установява, че съгласно длъжностното
разписание на ТД на НАП-Варна към 01.07.2017 г. /л.45-49/, в
Дирекция „Контрол“ общата численост на персонала е 520 броя /л.46/, в
отдел „Проверки“ - 236 броя /л.
47/, подотдел /сектор „Оперативни
проверки“ - 43 броя /л. 47 гръб/, от
които „инспектор по приходите“ - 12 броя.
Съгласно
длъжностното разписание на ТД на НАП-Варна към 01.05.2018 г. /л.
41-44/, в Дирекция „Контрол“ общата
численост на персонала е 489 броя /л. 42/,
а в отдел „Проверки“ - 250 броя /л. 43/.
Следователно, в Дирекция „Контрол“ към 25.05.2018 г. липсва отдел „Оперативни
проверки“, в който преди промяната е имало численост на персонала 43 броя,
закрити съгласно щатното разписание от 01.05.2018 г., включително е премахната
е длъжността „инспектор по приходите“.
Представеното
поименно разписание на длъжностите в ТД
на НАП- Варна, в сила от 01.07.2017 г. установява, че общата численост на
персонала е 1179 щатни бройки, а в щатното разписание на длъжностите в ТД на
НАП - Варна, в сила от 01.05.2018 година общата численост на персонала е 1146
щатни бройки, т.е. има намаления с 33 броя.
Считано от
01.05.2018 г., в ТД на НАП-Варна липсва отдел „Оперативни проверки“, със щатна
численост 43 броя, но общата численост на отдел „Проверки“ е увеличена с 14
броя - от 236 броя на 250 броя, включително за длъжността „инспектор по
приходите“ има увеличение с 6 броя - от 30 броя на 36 броя.
След извършения анализ на числеността на
служителите в отдел „Оперативни проверки“, отдел „Проверки“ в ТД на НАП - Варна
и отдел „Оперативни дейности “ в ГД „Фискален контрол “ в ЦУ на НАП,
експертизата установява, че:
- в
ТД на НАП - Варна, считано от 01.05.2018 г. в длъжностното разписание на ТД на
НАП - Варна: - липсва отдел „Оперативни
проверки“, като са съкратени 43 работни места, от които 12 броя за длъжност
„инспектор по приходите“; общата
численост на отдел „Проверки“ е увеличена с 14 броя, от които за длъжността
„инспектор по приходите“ има увеличение с 6 броя.
Функционалната
характеристика на дирекция „Контрол“ в ТД на НАП е утвърдена със Заповед на
изпълнителния директор на НАП № ЗЦУ-198/18.02.2014 г. В нейната структурата
функционират следните отдели: отдел „Селекция“, отдел „Ревизии“, отдел
„Проверки“, отдел „Оперативни проверки“ и отдел „Разследване на особени случаи“
/л.59-61/.
- в ЦУ на НАП , длъжностното разписание на ЦУ на НАП от 10.04.2018
г. /л. 101-102/
установява, че е предвидена обща численост на персонала - 1621 броя, обособена
е Главна дирекция „Фискален контрол“ - 824 броя, в структурата на която
функционират две Дирекции: Дирекция „Анализ и последващ контрол“ и Дирекция
„Оперативни дейности“. Към Дирекция „Оперативни дейности“ е създаден отдел
„Оперативни дейности“-Варна - с численост 156 броя и Сектор "Мобилни
групи" - Варна, в който са предвидени 51 броя за длъжността „инспектор по
приходите“ /л. 101-гръб/.
В
длъжностното разписание на ЦУ на НАП, считано от 01.02.2018 г. /л.
109- 110/ е предвидена обща численост на персонала - 1447 броя, в
Главна дирекция „Фискален контрол“ - 654 броя, в структурата на която
функционират две Дирекции: Дирекция „Анализ и последващ контрол“ и Дирекция
„Оперативни дейности“. Към Дирекция „Оперативни дейности“ е създаден отдел
„Оперативни дейности“-Варна - с численост 135 броя и Сектор "Мобилни
групи" - Варна, в който са предвидени 36 броя за длъжността „инспектор по
приходите“ /л.109-гръб/.
Със Заповед №
ЗЦУ-534/15.04.2014 г. на изпълнителния директор на НАП, на основание чл. 10,
ал. 1, т. 1 и т. 9 от Закона за НАП, е утвърдена функционална характеристика на
Дирекция „Фискален контрол“ в ЦУ на НАП. В нейната структурата функционират два
отдела: „Анализ и последващ контрол“ и „Оперативни дейности“ /л.
72-73/. Съгласно Решение № РМФ-67/22.04.2015
г. на УС на НАП, считано от 01.05.2015 г. Дирекция „Фискален контрол“ е
поставена под контрола на заместник- изпълнителния директор „Контрол и управление
на риска“ /л. 78/.
Следователно,
считано от 10.04.2018 г. в длъжностното разписание на ЦУ на
НАП:
- има
увеличение на щатните бройки в Главна дирекция „Фискален контрол“ със 170 броя,
от 654 броя на 824 броя;
- има увеличение на щатните бройки в Дирекция „Оперативни
дейности“ със 167 броя, от 635 броя на 802 броя;
- има увеличение на щатните бройки в отдел „Оперативни
дейности“- Варна с 21 броя, от 135 броя на 156 броя;
- има увеличение на щатните бройки в Сектор "Мобилни
групи" - Варна с 15 броя (от 56 броя на 71 броя), включително има
увеличение на щатните бройки за длъжността „инспектор по приходите“ с 15 броя
(от 36 броя на 51 броя).
Проследени
по дати от експертизата, действията на органа по назначаването при извършване
на структурните промени в НАП и съкращенията на служителите в отдел „Оперативни проверки
“ в ТД на НАП - Варна са както
следва:
1. С Постановление на МС №
309 от 20.12.2017 г. е изменена т. 11 от Приложение № 2 към чл. 4, ал. 3 от
Постановление № 215 на Министерския съвет от 1999 година за приемане на
Устройствен правилник на Министерството на финансите и за преобразуване и
закриване на административни структури към министъра на финансите, като
числеността на Националната агенция за приходи е увеличена от 7686 души на 7886
души, т.е. считано от 01.01.2018 г. щатът на НАП е увеличен с 200 души /л.
91-92/.
2. С Решение №
РМФ-1/02.01.2018 г. на УС на НАП, считано от 01.01.2018 г. е одобрена нова
организационно-управленска структура на ЦУ на НАП, съгласно Приложение № 1 към
решението, като Дирекция „Фискален контрол“ се преобразува в Главна дирекция
„Фискален контрол“, с две дирекции към същата: Дирекция „Анализ и последващ
контрол“ и Дирекция „Оперативни дейности“ - всички на подчинение на
изпълнителния директор на НАП /л.83-84/.
3. Със Заповед №
ЗЦУ-481/10.04.2018 г. на изпълнителния директор на НАП, на основание чл. 10,
ал. 1, т, 1 и т. 8 от Закона за НАП, са утвърдени нови длъжностни разписания на
ЦУ на НАП и ТД на НАП - София, считано от 10.04.2018 г. /л. 100/.
4. Във връзка със
закриването на отдел „Оперативни проверки“ в Дирекция „Контрол“ при ТД на НАП,
считано от 01.05.2018 г., зам. изпълнителният директор издава указания изх. №
20-00-61/13.04.2018 г. относно: спиране в отдели „Селекция“ вземането на
решения за оперативни проверки и възлагането им на служители от отдели
„Оперативни проверки“, приключване на висящите проверки и определяне на
служители от Дирекция „Контрол“ във връзка с тяхното довършване, предстоящо
обучение и др. /л.56-58/.
Внесеното
на 28.12.2017 година от Изпълнителния директор на НАП в Управителния съвет
Предложение изх.№ 91-00-176 от 28.12.2017 г. за одобряване на
организационно-управленска структура на ЦУ на НАП, считано от 01.01.2018 година
/л.81-82/, наред с увеличаване на числеността с 200 щатни бройки и
преобразуване на дирекция "Фискален контрол" в главна дирекция с две
дирекции "Анализ и последващ контрол" и "Оперативни
дейности" предвижда тези две дирекции да включват пет отдела с изнесено
работно място в петте териториални дирекции на НАП, в съгласие с чл.6, ал.5 от ЗНАП и чл.4, ал.2 от Закона за администрацията. С Решение № РМФ-1 от 02.01.2018
година на Управителния съвет предложената структура е одобрена.
Внесеното на 20.03.2018 година от Изпълнителния директор на НАП в
Управителния съвет Предложение изх.№ 91-00-46 от 20.03.2018 г. за одобряване на
организационно-управленска структура на ЦУ на НАП и ТД на НАП (л.85-86),
считано от 01.04.2018 година има за цел по-добро управление, контрол и
координация на основните структурни звена в ТД на НАП, като се извърши
преразпределение на отговорностите на зам.териториалните директори, чрез
промяна в подчинеността и преструктуриране на ТД на НАП. С Решение №
РМФ-21/23.03.2018 г. на Управителния съвет на НАП (л.93) са
одобрени организационно-управленските структури на ЦУ на НАП и на ТД на НАП –
София, Пловдив, Бургас, Варна и Велико Търново, съгласно Приложения 1, 2, 3, 4,
5 и 6.
Със Заповед № ЗЦУ–560/23.04.2018 г. на Изпълнителния директор на
НАП (л. 40)
на осн.чл.10
ал.1 т.8 от ЗНАП са утвърдени длъжностни разписания на ТД на НАП –Бургас,
ТД на НАП Варна, ТД на НАП Велико Търново, ТД на НАП Пловдив и ТД на НАП София,
считано от 01.05.2018 г.
Съпоставянето на длъжностните разписания за ТД на НАП- Варна
към 01.07.2017 г. (л. 139-143) и към 01.05.2018г. (л.135-138), установява:
Към 01.07.2017 г. Към 01.05.2018г.
Обща численост на ТД на НАП
Варна 1179 бр.
1146 бр.
Дирекция
„Контрол“ 520бр. 489 бр.
Отдел „Разследване на особени случаи“ 14 бр. 14 бр.
Отдел „Селекция“ 38 бр. 38 бр.
Отдел „Ревизии“ 187 бр. 185 бр.
Отдел „Проверки“ 236 бр. 250 бр.
Сектор „Проверки“ 88 бр. 96 бр.
Отдел „Оперативни
проверки“ 43 бр. -
Началник отдел 1 бр. -
Гл. инспектор по приходите 3 бр. -
Ст. инспектор по приходите 3
бр. -
Инспектор по приходите 12 бр. -
Старши специалист 1 бр. -
Обобщени резултатите
сочат, че за утвърдените,
считано от 01.05.2018г., бройки на длъжностите в Дирекция „Контрол“ при ТД
на НАП -Варна, в
отдели „Разследване на особени случаи“ и „Селекция“ няма промяна. Изцяло са
премахнати длъжностите в отдел „Оперативни проверки“– 43 щатни бройки,
намалени са бройките в отдел „Ревизии“ - с 2 щатни бройки.
Извършено е увеличение на бройките
в отдел „Проверки“ – с 14 щатни бройки.
Общото
намаление на численоста при ТД на НАП Варна е 33 бройки.
С Решение № РМФ-189/20.12.2013г. на УС на НАП (л.76) е одобрена организационно-управленска
структура на ЦУ на НАП, съгласно Приложение 1 към решението, считано от
01.01.2014 г., като на подчинение на изпълнителния директор е
създадена Дирекция „Фискален контрол“. С Решение № РМФ-67/22.04.2015г. на УС на
НАП (л.78),
считано от 01.05.2015 г. Дирекция „Фискален контрол“ е поставена под
контрола на зам.Изпълнителния
директор
„Контрол и управление на риска“.
Както беше посочено, с Решение № РМФ-1/02.01.2018 г. на
УС на НАП (л.
83), считано от 01.01.2018г. е одобрена нова организационно-управленска
структура на ЦУ на НАП, съгласно приложение № 1 към решението, според която
дирекция „Фискален контрол“ се преобразува в Главна дирекция „Фискален
контрол“, с две дирекции към нея – Дирекция „Анализ и последващ контрол“ и
Дирекция „Оперативни дейности“, и двете, на подчинение на изпълнителния директор.
С Решение № РМФ–30/14.05.2018 г. на Управителния съвет на
НАП (л. 89),
на осн.чл.5
ал.5 т.6 и ал.6 от ЗНАП, е одобрена организационно-управленска структура
на ЦУ на НАП, съгласно Приложение № 1 към решението, считано от 10.05.2018г.,
според която ГД „Фискален контрол“ е на подчинение на зам.Изп. директор
„Контрол и управление на риска“.
Със Заповед № ЗЦУ-481/10.04.2018 г. на Изпълнителния директор
на НАП (л. 100)
на осн.чл.10
ал.1 т.1 и т.8 от ЗНАП са утвърдени нови длъжностни разписания на ЦУ на НАП и
ТД на НАП – София,
считано от 10.04.2018г. Съгласно длъжностното разписание на ЦУ на НАП към
10.04.2018г. числеността на ГД „Фискален контрол“ е 824 бр.
(със 170 повече), разпределени както следва: Дирекция „Анализ и последващ
контрол“ (21 бр.), Дирекция „Оперативни дейности“ (802 бр.)
и една длъжност „главен директор на главна дирекция“.
За сектор
„Мобилни групи Варна“ в отдел „Оперативни дейности“, дирекция „Оперативни
дейности“ при ГД „Фискален контрол“ броят на длъжностите на инспектор по
приходите е увеличен от 36 бр. на 51 бр., т.е. с 19 щатни бройки.
Съгласно длъжностно разписание на ТД на НАП – Варна към 01.07.2017г. в
отдел „Оперативни проверки“ числеността на персонала е 43 бр.,
от които инспектор по приходите – 12 бр.; в
сектор „Проверки“ – 88 бр., от които инспектор по приходите – 30 бр;
към 01.05.2018г. отдел „Оперативни проверки“ не съществува; в
сектор „Проверки“ общата численост на персонала е 96 бр.,
от които инспектор по приходите – 36 бр.
С оспорената Заповед
№ 3-1435 от 25.05.2018г.
на Изпълнителния директор на НАП е прекратено, считано от 05.06.2018 г.,
служебното правоотношение на Е.В.Г., заемащ длъжността „Инспектор по
приходите“ в ТД на НАП- Варна, Дирекция „Контрол“, Отдел „Оперативни
проверки“, с придобит ранг – ІІ младши. Правното основание за прекратяване на служебното
правоотношение е разпоредбата на чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл,
като причини за прекратяване на служебното правоотношение, фактическо основание
- „съкращаване
на длъжността“. С оспорената заповед е определено да се изплати обезщетение
съгл.чл.61 ал.1 от ЗДСл за неизползван отпуск за общо 74 дни, както се удържи
сума за облекло за 7 месеца в размер на 233.00 лв.
Заповедта от
25.05.2018 година е издадена след връчено в деня на издаването му едномесечно
Предизвестие № 24575/02.05.2018г. за прекратяване на служебно правоотношение. В
предизвестието е изложено, че със
Заповед № ЗЦУ-560/23.04.2018 г. на Изпълнителния директор на
Националната агенция за приходите е утвърдено ново длъжностно разписание на
Териториална дирекция на НАП - Варна, считано от 01.05.2018 г.,
с което са съкратени 45 щатни бройки от длъжностите: началник отдел, главен
инспектор по приходите, старши инспектор по приходите, инспектор по приходите в
отдел „Оперативни проверки“, Дирекция „Контрол“ в ТД на НАП-Варна, като служителят е
уведомен, че след
изтичане срока на предизвестието служебното му правоотношение ще бъде
прекратено на осн.чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл.
По делото са представени доказателства за обявените конкурси на
10.04.2018 година, във връзка с утвърдено длъжностно разписание на ЦУ на НАП,
проведени преди прекратяване на служебното правоотношение на жалбоподателя,
както и обява за конкуретни подбори за набиране на кандидатури за заемане на
свободни щатни бройки в дирекция "Контрол", ТД на НАП Варна,
проведени също преди издаване на процесната заповед.
При изложените
безспорно установени между страните факти, съдът прави следните правни изводи:
Жалбата е
предявена в определения от закона срок, от правоимащо лице, адресат на
оспорения административен акт, поради което образуваното призводство е
допустимо и съдът дължи произнасяне по съществото на спора.
Обжалваният акт е издаден от компетентен орган – органът по
назначението по чл.13 ал.1 от ЗНАП, в кръга на предоставените му от закона
правомощия. Съобразени са изискванията за форма и съдържание на заповедта.
Основателно е възражението в жалбата, че не е указан срока за оспорване на
заповедта, но липсата на този реквизит не представлява съществено процесуално
нарушение, което да влече отмяна на акта. Засегнатото от заповедта лице е
упражнило правото си на обжалване.
Прекратяването
на служебното правоотношение между жалбоподателя и НАП
на осн.чл.106,
ал.1, т.2 от ЗДСл – поради съкращаване на длъжността, налага изследване на
наличието на предвидените в закона предпоставки за постановяването му.
Понятието „длъжност в администрацията” е дефинирано в разпоредбата на
чл.2 ал.1 от Наредбата за прилагане на единния класификатор на длъжностите в
администрацията като нормативно определена позиция, изразяваща се в система от
функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика.
Следователно, преценката, дали една длъжност е съкратена по смисъла на чл.106
ал.1 т.2 от ЗДСл, предполага да бъде доказано от органа по назначението, че
тази длъжност е отпаднала и не фигурира като наименование (нормативно
определена позиция) в длъжностното разписание на съответната
администрация, изразяваща в система от функции, задължения и изисквания,
утвърдени с длъжностната характеристика.
Безспорно, към датата на прекратяване на служебното правоотношение на
жалбоподателя, той заема длъжността „Инспектор по приходите“ в ТД на НАП-Варна,
Дирекция „Контрол“, Отдел „Оперативни проверки“, с ранг ІІ мл., с работно място гр.Варна,
на основание Заповед № 1450/30.12.2009 г. на Директора на ТД
на НАП Варна, издадена на осн.чл.82 ал.1 от ЗДСл.
Съгласно
утвърдените нови длъжностни разписания за Териториалните дирекции със Заповед
№ ЗЦУ-560/23.04.2018г., издадена на осн.чл.10 ал.1 т.8 от ЗНАП от
изпълнителния директор на НАП, считано от 01.05.2018г., в ТД на НАП – Варна са
премахнати всички 43бр. длъжности от отдел „Оперативни проверки”, дирекция
„Контрол”, в който жалбоподателят е осъществявал служебните си функции.
Закриването на всички отдели „Оперативни проверки” към дирекция „Контрол” в
съответните ТД на НАП, включително в ТД на НАП – Варна, означава, че тези
отдели престават да съществуват, поради което, считано от 01.05.2018 година,
заеманата от жалбоподателя длъжност в отдел „Оперативни проверки“, като
нормативно определена позиция, не съществува.
Спорът между страните е налице ли е същинско премахване на заеманата
длъжност като система от функции, задължения и изисквания, която да бъде
основание за проведеното съкращение или промяна се съостои в организационно
трансформиране на длъжността, при пълно запазване на функциите и задълженията
по нея.
Според функционалната характеристика
на дирекция „Контрол“ в ТД на НАП – Варна, утвърдена
със Заповед на изп.директор на НАП №
ЗЦУ-198/18.02.2014г., Отдел „Оперативни
проверки“ осъществява: 1). Данъчно-осигурителен контрол чрез извършване на
оперативни проверки в търговските обекти или офиси, където се осъществява
стопанската дейност или управление на стопанската дейност на задължените лица.
Оперативни проверки са: проверки за установяване и наблюдение на оборотите,
реализирани в търговските обекти; проверки в обекти за спазване на
осигурителното законодателство; проверки за установяване на налични активи
(инвентаризация); проверки за спазване на валутното законодателство от
производители и търговци на изделия от благородни метали или валутни бюра; 2). Съвместни
контролни действия с други контролни органи и институции, съгласно инструкции
или споразумения за съвместни действия; 3). Установяване на административни
нарушения на данъчното и осигурителното законодателство и съставяне на актове
за установяване на нарушения; 4). Уведомяване
на прокуратурата при възникнало съмнение, че лице или лица са извършили
действие/бездействие, квалифицирано като престъпление в НК; 5). Идентифициране
на рискови стопански дейности, рискове от неспазване на законодателството или
задължени лица, при които се проявяват рискове от неспазване на задълженията по
данъчното или осигурителното законодателство; 6). Планиране,
отчитане и анализ на данъчно-осигурителния контрол в областта на оперативните
проверки; Отдел „Проверки“ осъществява: 1). Данъчно-осигурителен
контрол чрез извършване на проверки: чрез прихващане или възстановяване на
надвнесени суми; събиране на доказателства чрез извършване на проверки по
делегация и насрещни проверки; 2). Установяване на административни нарушения и
съставяне на АУАН; 3). Уведомяване на прокуратурата при възникнало
съмнение за извършено престъпление по НК; 4). Извършване на действия в
рамките на осъществявани процедури по административно сътрудничество в областта
на данъците с държавите членки на ЕС; 5). Идентифициране на рискови
стопански дейности, рискове от неспазване на законодателството или задължени
лица, при които се проявяват рискове от неспазване на задълженията по данъчното
и осигурителното законодателство; 6). Планиране, отчитане и
анализ на данъчно-осигурителния контрол
в областта на проверките.
Съгласно Функционална
характеристика на Дирекция „Фискален контрол“ в ЦУ на НАП, утвърдена със
Заповед № ЗЦУ – 534/15.04.2014г.,
целта на дейността
на Дирекцията е предотвратяване на злоупотреби с ДДС
чрез осъществяване на ефективен фискален контрол от органи за фискален контрол
върху движението на стоки с висок фискален риск на територията на Република
България. До изменение на структурата с Решение
№ РМФ-1/02.01.2018г., в Дирекцията обхваща два отдела – „Анализ и последващ контрол“ с основни функции, свързани с анализа
на информацията от регистър „Фискален контрол“, подбора на задължените лица и
идентифицирането на рискове, определяне на пазарни цени и изготвяне на доклади
и предложения за извършване на последващи действия, и „Оперативни дейности“ с основни функции, свързани с извършването на фискален контрол
чрез спиране на транспортни средства на фискални контролни пунктове и проверки
на придружаващите стоките документи, поставянето и отстраняването на
техническите средства за контрол, предприемане на действия за обезпечаване на
доказателства по чл.70 от ДОПК и уведомяване на публичните изпълнители за
налагане на обезпечения при условията на ДОПК, получаване и обработване на
информация за извършени проверки на стоки с висок фискален риск, установяване
на административни нарушения и съставяне на АУАН, уведомяване на прокуратурата
при възникнало съмнение, че лице или лица са извършили престъпление по НК.
Съгласно длъжностната
характеристика, връчена на жалбоподателя на
21.04.2010г., основна цел на длъжността му (т.ІІІ)
е осъществяване на контрол по прилагане
на данъчно-осигурителното законодателство, чрез извършване на оперативни
проверки на задължени лица. Преките задължения за длъжността са посочени в
т.V,
както следва: да извършва оперативни проверки съгласно утвърдените процедури и
инструкции съобразно данъчно осигурителното законодателство; да изпълнява
насоките и указанията, дадени му от ръководителя екип за конкретните оперативни
действия; да извършва предварителен преглед и анализ на наличната информация за
задълженото лице; да извършва посещения на място в офиси, търговски и
производствени помещения, складове и др.свързани с осъществяването на стопанската
дейност на задължените лица; в зависимост от вида на проверката и проверявания
обект при извършване на контролните действия да прилага утвърдените процедури и
инструкции за функция „Контрол“; да изисква от проверяваното лице да представя
документи и писмени обяснения; да извършва преценка на всички доказателства и
доказателствени средства, събрани в хода на проверката; при определени
обстоятелства прави предложение до отдел „Селекция“ за селектиране на
задължените лица за извършване на проверка или ревизия; при необходимост
извършва действия по обезпечаване на доказателства; съставя АУАН; при
необходимост изготвя искания за изготвяне на експертиза; изготвя съответния
протокол, с който приключва проверката и го представя на проверяваното лице по
реда на ДОПК; при необходимост извършва съвместни оперативни проверки и
наблюдения с представители на други контролни органи.
Съгласно длъжностна
характеристика за длъжността „инспектор по приходите“, „старши инспектор по
приходите“ и „главен инспектор по приходите“ в Главна дирекция „Фискален контрол“, дирекция „Оперативни
дейности“, отдел „Оперативни дейности“ , сектор
„Мобилни групи“(л.74) , основната
цел съгласно т.ІІІ е "Осъществяване на контрол по прилагане на данъчното
законодателство, чрез извършване на фискални проверки на задължени лица,
свързани със стоки с висок фискален риск. Анализира, планира и отчита
резултатите от извършените последващи проверки по движението на стоки с висок
фискален риск. Съгласно т.V от длъжностната характеристика, преките задължения
включват: осъществяване на фискален контрол чрез спиране на транспортните
средства на територията на страната; действия по проверка на документите,
придружаващи стоката, събиране на данни за изпращача и получателя, мястото,
датата или часа на получаване на стоката и др; поставяне и
отстраняване на технически средства за контрол на транспортното средство, с
което се превозва стоката; извършване на проверки за съответствието между вида
и количеството на стоката по придружителните документи, въведени при поставяне
на техническите средства за контрол и действителния вид и количество на стоката
на мястото на получаване/разтоварване; извършване проверки на място в офиси,
търговски и производствени помещения, складове и др., свързани с осъществяване
на стопанска дейност от задължени лица със стоки с висок фискален риск;
извършване на оперативни проверки в търговски обекти по смисъла на §1 т.41 от
ДР на ЗДДС; извършване преценка на доказателства и доказателствени средства,
събрани в хода на проверката; предприемане действия за обезпечаване на
доказателства по реда на ДОПК, като стоката и документите за нея се изземват;
уведомяване на публичните изпълнители за налагане на предварителни
обезпечителни мерки при условията на чл.121а ал.1 и ал.2 от ДОПК; установяване
на административни нарушения на данъчното и/или осигурителното законодателство
и съставяне на АУАН; уведомява прокуратурата при възникнало съмнение за
извършено престъпление по НК; въвежда данни в регистъра; участва в работни
групи; участва в дейности, свързани с международното сътрудничество, с цел
проучване и прилагане на добрите практики на страните членки на ЕС и други
администрации в областта на контролната дейност; докладва за констатирани
административни пропуски или нарушения, които създават предпоставки за
корупция, измами или нередности; при реализация на проекти, финансирани от ЕС,
участва в управлението, организацията и изпълнението им; в рамките на своята
компетентност изпълнява други задачи възложени от прекия ръководител или друг
висшестоящ орган.
В длъжностната характеристика за
длъжността „инспектор по приходите“, „старши инспектор по
приходите“ и „главен инспектор по приходите“ в отдел „Проверки“, утвърдена със Заповед № І-832/22.07.2013г. на
главния секретар на НАП, т.ІІІ, основната цел на длъжността е осъществяване на
контрол по прилагане на данъчното и осигурителното законодателство. В т.V от
тази характеристика са разписани преките задължения на служителите, сред които:
извършване на предварителен преглед и анализ на наличната информация за
субекта; извършването на посещения на място в офиси, търговски и производствени
помещения и други обекти на проверяваното лице; проверка счетоводната и
търговска документация на проверяваното лице; изискване на документи и писмени
обяснения на проверяваното лице; събиране на доказателства от външни органи и
източници и трети лица; изготвяне, подписване и изпращане на искания за насрещна
проверка; изготвя молба и съпътстващ доклад за обмен на информация съгласно
Регламент (ЕО) 1798/2003; извършване на преценка на всички доказателства и
доказателствени средства, събрани в хода на проверката; дава предложения за
изготвяне на експертиза; извършване на действия по обезпечаване на
доказателства при необходимост; изготвя съответния документ, с който приключва
проверката и го предоставя за съгласуване на ръководителя на екип проверки;
предоставя или връчва документите на проверяваното лице по реда на ДОПК; дава
предложения за отвод или самоотвод при наличие на основание; съставя АУАН и
изготвя проект на НП; комплектува и изпраща по компетентност екземпляр от
преписката при постъпила жалба по издаден от него акт; събира информация и
изготвя отговор по получено запитване/молба за информация от администрацията на
друга държава членка; инициира предоставянето на спонтанна информация; изготвя
писмено уведомление до съответния териториален директор при установяване на
основания за изменение на задължения, определени с влязъл в сила ревизионен
акт; изготвя съобщение за уведомяване на прокуратурата при установени индикации
за наличие на престъпно деяние; регистрира индикации за установени данъчни и
осигурителни измами както и рискове от неспазване на данъчното и осигурителното
законодателство; обработва всички документи, преди предаване в отдел „Архив“ в
СУЕА и др.
Прегледът на съдържанието на функциите и задълженията за длъжността
„инспектор по приходите“, „старши инспектор по приходите“ и „главен инспектор
по приходите“ в Главна дирекция „Фискален контрол“, дирекция „Оперативни
дейности“, отдел „Оперативни дейности“, сектор „Мобилни групи“, сочи, че
провеждането на оперативни проверки на търговски обекти по смисъла на §1 т.41
от ЗДДС, е възложено на органите по приходите, оправомощени да извършват
фискален контрол на стоки с висок фискален риск. Възлагането на тези
правомощия, осъществявани до издаването на Заповед №ЗЦУ-560 от 23.04.2018
година на изпълнителния директор на НАП, от служителите в дирекция "Контрол",
отдел "Оперативни проверки" в ТД на НАП, разширява компетентностите на служителите в Главна дирекция
„Фискален контрол“, дирекция „Оперативни дейности“, отдел „Оперативни
дейности“, сектор „Мобилни групи“, при
запазване на основните функции на отдела, съгласно функционалната
характеристика на Дирекция "Фискален контрол" в ЦУ на НАП, утвърдена
със Заповед № ЗЦУ-534/15.04.2014 г. Съгласно посочената в т.ІІІ на длъжностната
характеристика цел, както и конкретните задължения по т.V, основните задължения на органите по приходите, заемащи длъжностите „инспектор по приходите”,
„старши инспектор по приходите” и „главен инспектор по приходите” в сектор
„Мобилни групи”, отдел „Оперативни дейности”, дирекция „Оперативни дейности” в
Главна дирекция „Фискален контрол” са
тези, свързани с фискалния контрол, извършване на проверки във връзка с
този контрол и обезпечаването на доказателства. Съвпадението на функциите,
присъщи на длъжността, заемана от жалбоподателя, с част от функциите на друга
длъжност в същата администрация, в случая, не води до извод за липса на реално
съкращаване на длъжността. "Длъжността в администрацията"
представлява, както е предвидено и в чл.2,ал. на Наредбата за прилагане на
Класификатора на длъжностите в администрацията /2012 г./, система от функции, задължения и изисквания, с оглед на установена
организация на работа в конкретната администрация, поради което, при промяна на
тази организация, тя би могла да доведе до отпадането и на длъжността.
В конкретния случай възложените на заеманата от жалбоподателя длъжност,
като функции и задачи, представляват част от обема на функциите и задачите на
длъжността „инспектор по приходите”, „старши инспектор по приходите” и „главен
инспектор по приходите” в сектор „Мобилни групи”, отдел „Оперативни дейности”,
дирекция „Оперативни дейности” в Главна дирекция „Фискален контрол”, без да
бъдат определящи за тази длъжност, т.е. налице е съществено различие на
функциите на двете длъжности. Наличието
на сходство по отношение на част от функциите и задълженията не позволява да се
направи извод за съвпадение на длъжностите, тъй като в двата случая те
съществуват в различни системи, от
функции, задължения и изисквания, подчинени на различни цели. Всяка от двете
длъжности е подчинена на съответни цели, при конкретно сложена организация на
работа. Въпрос на преценка по целесъобразност на органа по назначаването, която
не подлежи на съдебен контрол, е как да организира дейността на администрацията, включително чрез съчетаване на функции и задължения
в съответни системи, определящи длъжностите, с цел оптимизиране на работата, при спазване
на нормативните разпоредби, в случая и на
конкретно взетите решения и издадени заповеди относно структурата и числеността
на отделните звена в Национална агенция за приходите.
Премахването на отдел "Оперативни
проверки" в ТД на НАП е осъществено след предхождаща преценка на органа
по назначаването относно определянето на длъжностите и разпределението им по
административни звена за постигането на оптимална организация за изпълнение на задачите
на съответната администрация. Утвърденото ново длъжностно разписание отразява променената
функционална компетентност на отдел
"Оперативни дейности" при ЦУ на НАП.
Основание
за прекратяване на служебното правоотношение по реда на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. е установен
юридическият факт "съкращаване на длъжността", за чието възникване е
достатъчно фактическото премахване на съответната длъжност като нормативно
определена позиция в длъжностното разписание, изразяваща се в система от функции,
задължения и изисквания, съобразно легалното определение на понятието
"длъжност в администрацията", регламентирано с разпоредбата на чл. 2,
ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в
администрацията, приета с ПМС № 129 от 26.06.2012 г., в сила от 01.07.2012 г.
Обстоятелството, че изпълняваната по тази длъжност служебна дейност е преминала
към друго звено на администрацията, което я осъществява наред с друга служебна
дейност, не променя факта на съкращаване на длъжността, която е заемал жалбоподателят.
Функциите,
задачите и задълженията, залегнали в длъжностната характеристика на
жалбоподателя за заеманата длъжност изцяло
са отпаднали поради премахване на отдел "Оперативни проверки" в ТД на
НАП, което налага извод за извършено реално съкращаване на заеманата от Е.В.Г. длъжност, съответно налице е
основанието за прекратяване на служебното му правоотношение,
посочено в оспорената заповед.
В
Тълкувателно решение № 2 от 25.06.2012 г. по тълк. дело № 2/2011 г., ОСК на ВАС
приема следното: "Правната регламентация на прекратяване на служебното
правоотношение е уредена в чл. 106 от Закона за държавния служител. Според чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. органът по
назначаването може да прекрати служебното правоотношение с едномесечно
предизвестие при съкращаване на длъжността. ЗДСл. не съдържа разпоредба,
аналогична на чл. 329 от КТ, според която при закриване на част от
предприятието, както и при съкращаване в щата или намаляване на обема на
работата работодателят има право на подбор и може в интерес на производството
или службата да уволни работници и служители, длъжностите на които не се
съкращават, за да останат на работа тези, които имат по-висока квалификация и
работят по-добре. В този смисъл в съдебната практика, в това число и на ВАС, се
приема безпротиворечиво, че при прекратяване на служебното правоотношение при
условията на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл., за органа по назначаването не съществува задължение
за подбор, а преценката му за прекратяване на конкретното служебно
правоотношение е въпрос на оперативна самостоятелност и не подлежи на съдебен
контрол".
С премахването на длъжността на жалбоподателя, както и на
целия отдел "Оперативни проверки" в ТД на НАП Варна, органът по
назначаването няма задължение да извършва подбор, още повече - при липса на
такова нормативно условие и отсъствие на вътрешни правила за провеждане на
подбор, които го обвързват. Оплакването в
жалбата за допуснато нарушение на процедурата по прекратяване на
служебното правоотношение като не е
извършен подбор, за да бъдат запазени служители с дългогодишен стаж и опит няма опора в закона,
поради което е неоснователно. Премахването
на отдел "Оперативни проверки" в ТД на НАП, като структурно звено,
част от цялостната организация на Националната агенция за приходите, не може да
бъде определено като "закриване на администрацията, в която е назначен
държавният служител", за да бъде приложима разпоредбата на чл.106, ал.1,
т.1 от ЗДСл.
При изложените съображения съдът намира за доказана и втората
предпоставка от фактическия състав на чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл., длъжността,
заемана от жалбоподателя, като система от функции, задължения и изисквания по
смисъла на чл.2 ал.1 от НПКДА, е престанала да съществува.
Неоснователно намира съдът възражението за допуснато нарушение на
принципа на съразмерност по чл.6 от АПК, тъй като не е
надхвърено
допустимото засягане на правата и законните интереси на съкратения служител,
доколкото съкращението е следствие от премахването на всички длъжности в отдели
„Оперативни проверки” във всички ТД на НАП и е насочено към повишаване
ефективността на администрацията. Не е налице и противоречие с целта на закона
– да се оптимизира работата на органа, като дейността се организира по начин,
който да позволи ефективно изпълнение на функциите му. Не е нарушен и принципа за
стабилитет на служебното правоотношение по чл.18 от ЗДСл, тъй като
служебното правоотношение със служителя не е прекратено самоцелно, но след
извършване на организационни и структурни промени с цел отпимизиране дейността
на администрацията.
Ирелевантно за законосъобразността на обжалваната заповед е
обстоятелството, че преди съкращението е обявен конкурс за заемане на длъжности
в други отдели на ТД на НАП – Варна, т.к. към момента на издаване на
заповедта реално са премахнати всички длъжности от отдел „Оперативни проверки“
при Дирекция „Контрол“ в ТД на НАП – Варна.
Отделно, както основателно сочи ответната страна, всички заповеди на
изпълнителния директор
на НАП, с които са обявени конкурси за заемане на свободните щатни бройки, са от
10.04.2018г., т.е. преди премахването на всички длъжности в отдел „Оперативни
проверки“ със Заповед № ЗЦУ – 560/23.04.2018г. на изпълнителния директор на
НАП.
Обстоятелството, че оспорената заповед не съдържа ЕГН на адресата и
указване на правото на обжалване не представляват пороци, които влекат отмяна
на акта като незаконосъобразен. Лицето, адресат на заповедта е в достатъчна
степен индивидуализирано, като правото му на оспорване е гарантирано с нормата
на чл.140, ал.2 от АПК, при това е надлежно упражнено в настоящия процес.
По така изложените съображения жалбата е неоснователна и следва да бъде
отхвърлена.
С оглед изхода на спора, своевременно предявеното искане от ответната страна и
осъществената защита, в полза на Националната агенция за приходите следва да
бъдат присъдени разноски, представляващи юрисконсултско възнаграждение, на осн.чл.143
ал.4 от АПК, в
размер от 510 лв., определен по реда на чл.8 ал.4 вр.чл.7 ал.1
т.1 пр.1 от Наредба № 1/09.07.2004г. за минималните размери на адвокатските
възнаграждения.
Водим от
горното, съдът
Р
Е Ш И :
ОТХВЪРЛЯ
жалбата на Е.В.Г.,
ЕГН **********,***, чрез адв.А.Д., против Заповед №3-1435/25.05.2018г на
Изпълнителния директор на Националната агенция за приходите, с която на
осн.чл.106 ал.1 т.2 от ЗДсл. е прекратено служебното му правоотношение за
длъжността "инспектор по приходите" в ТД на НАП-Варна, Дирекция
„Контрол”, отдел „Оперативни проверки”, считано от 05.06.2018г.
ОСЪЖДА Е.В.Г., ЕГН **********,***,
да заплати на Национална агенция за приходите разноски по делото,
представляващ юрисконсултско възнаграждение в размер на 510 (петстотин и десет)
лева.
РЕШЕНИЕТО подлежи на касационно обжалване пред Върховния
административен съд на РБългария в 14-дневен срок от съобщаването му на
страните.
СЪДИЯ: