№827/
15.11.2019г. гр.Хасково
В И М Е Т О
Н А Н А Р О Д А
Административен
съд Хасково в
публичното заседание
на шестнадесети октомври две хиляди и деветнадесета година в следния
състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ВАСИЛКА ЖЕЛЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
1. ЦВЕТОМИРА ДИМИТРОВА
2. ПАВЛИНА ГОСПОДИНОВА
Секретар Мария Койнова
Прокурор Валентина Радева-Ранчева
като разгледа докладваното от съдия Господинова
адм.д.№989 по описа за 2019г., за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на чл.185 и сл. на Административнопроцесуален кодекс.
С протест на прокурор в
Окръжна прокуратура гр.Хасково е направено предложение Административен съд
Хасково да отмени изцяло Наредба за
условията и реда за управление и разпореждане с общинския жилищен фонд на
Община М., приета с Решение №193/15.04.2005г. на Общински съвет М.,
актуализирана с Решение №241/30.09.2010г., чл.35 – с Решение №245/30.09.2010г. Твърди се, че наредбата
била приета от Общински съвет М. с Решение №193/15.04.2005г. С докладна записка
до ОС М. Кметът на общината предложил на ОС на основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА
да приеме решение да бъде създадена комисия, която да предложи необходимите
промени в Наредба №7, като се посочва, че наредбата била приета на основание
чл.45а от Закона за общинската собственост и от 2005г. същата, както и наемната
цена, не били изменяни, поради което било необходимо да бъде извършена
актуализация. С Решение №231/29.07.2010г. ОС М. решил да бъде създадена
временна комисия, която да актуализира и предложи необходимите промени в
наредбата. С Решение №241/30.09.2010г. ОС М. приел актуализирана Наредба №7.
Съобразно чл.26, ал.3 от ЗНА в приложимата редакция към датата на актуализация
на Наредбата – ДВ бр.46/2007г., в сила от 01.01.2008г., преди внасянето на
проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентен орган
съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната
институция заедно с мотивите и съответно доклада, като на заинтересованите лица
се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В
случая не били представени доказателства за публикуването на проекта, ведно с
мотивите, съответно доклада, на интернет страницата на общината преди внасянето
на проекта за приемане от компетентния орган и на заинтересованите лица не е
представен най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Съгласно
чл.28, ал.1 от ЗНА – ДВ, бр.46/2007г. в сила от 01.01.2008г., проектът на
нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за
обсъждане и приемане от компетентния орган. Според ал.2 на същата норма
мотивите, съответно докладът, трябва да съдържат причините, които налагат
приемането; целите, които се поставят; финансовите и другите средства,
необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането,
включително финансовите, ако има такива; анализ за съответствието с правото на
ЕС. Алинея 3 на същия член въвежда забрана за обсъждане на проекта на
нормативен акт, към който не са приложени мотиви или доклад. В настоящия случай
актуализацията на наредбата била предшествана от докладна записка и становище
на временната комисия, чието съдържание не съответствало на изискванията,
регламентирани в чл.28, ал.2 от ЗНА. В докладната записка било посочено
единствено, че от 2005г. наредбата и наемната цена не били изменяни, поради
което било необходимо да се извърши актуализация. В докладната записка и
становището на Временната комисия нямало изготвени други мотиви, които да
отговарят по съдържание на изискванията на чл.28, ал.2 от ЗНА относно
финансовите и други средства, необходими за прилагането ѝ, очакваните
резултати от прилагането и анализ на съответствието с правото на ЕС. В
съответствие с изискването на чл.28, ал.3 от ЗНА компетентният орган не
следвало въобще да обсъжда внесен проект на нормативен акт, към който не били
приложени изискуемите се мотиви, съответно доклад. В случая при приемането на
актуализацията на наредбата били допуснати съществени нарушения на
административнопроизводствените правила, тъй като не били спазени императивните
правила на чл.26, ал.2 и чл.28 от ЗНА. Предлага се изцяло да бъде отменена Наредба №7 за условията и реда за управление и
разпореждане с общинския жилищен фонд на Община М., поради допуснато
съществено нарушение на административнопроизводственте правила и на
императивните правни норми, съдържащи се в нормативен акт от по-висока степен
Съдът, като прецени доказателствата по
делото, приема за установено от фактическа страна следното:
Действащата Наредба №7 за условията и реда за
управление и разпореждане с общинския жилищен фонд на Община М. е издадена на основание
чл.45а от ЗОбС и е приета с Решение на ОбС №193/15.04.2005г., като видно от представения по делото препис на протестирания акт същата е била
актуализирана с Решение №241/30.09.2010г., чл.35 - с Решение №245/30.09.2010г. При
справка на сайта на Община М. се установява, че след образуване на настоящото
дело в протестирания акт са отменени разпоредби с Решение №260/05.09.2019г. /чл.23,
ал.7, чл.28, ал.1 относно израза „…не по-дълъг от една година…“, чл.29, чл.39,
ал.5, чл.51 – относно израза „ …или от определени от него лица“/.
По делото не се представят доказателства
за изготвен проект на оспорената наредба, както и мотиви за приемане на
наредбата през 2005г. не са представени доказателства и за Решение
№193/15.04.2005г. на Общински съвет М., както и при извършената проверка на
Интернет страницата на Община М. - https://www.madzharovo.bg/new/main.php, се установи
публикувани решения на общината едва след 2007г. Не се представят и
доказателства относно разглеждането, обсъждането и гласуването на решението
съгласно указанията на съда, дадени с Определение от з.з.20.08.2019г.
Видно от писмо на ОС М. до ОП Хасково
изх.№40/29.07.2019г. пред прокуратурата са представени препис от наредбата,
предмет на настоящото производство, в редакцията до Решение №252/03.07.2019г. на
ОС М.. Съгласно писмото с последното посочено решение след постановяване на
Решение №397/12.06.2019г. по адм.д.№398/2019г. по описа на Хасковски
Административен съд ОС М. отменя разпоредбата на чл.28, ал.1, т.3 от Наредбата.
Решение №252 – протокол №33/03.07.2019г., е представено по делото в препис,
като от него се установява, че при кворум от 9 общински съветници и след
проведено гласуване решението е прието с 11 гласували За, против – 0,
въздържали се – 0.
Въпреки постановената съгласно Решение
№260 – протокол №34/05.09.2019г., отмяна на чл.23, ал.7, чл.28, ал.1 – в частта
на „…не по-дълъг от една година…“, чл.29, чл.39, ал.5, чл.51 – в частта на „
…или от определени от него лица“, както и на чл.28, ал.1, т.3, в съдържанието
на действащата наредба, публикувано на страницата на Община М., се установяват
текстовете на отменените изцяло и частично разпоредби, ведно с отбелязване за
тяхната отмяна със съответно посочено решение.
Видно от представените доказателства с Решение
№231 – Протокол 32/29.07.2010г. ОС М. приема да бъде създадена временна
комисия, която да актуализира и предложи необходимите промени по Наредба №7 и
определя нейния състав. По делото са представени докладна записка и становище на
временната комисия – двете без дата, с проект за решение за отмяна действието
на Наредба №7, приета с Решение №193/15.04.2005г., и приемане на актуализирана
Наредба №7, като няма изложени нито мотиви относно предложението, нито
конкретика относно приемането на „актуализирани“ разпоредби.
С протокол №34 от заседание на ОС М.,
проведено на 30.09.2010г., се установява, че са присъствали 9 общински
съветници, след което са гласували поименно 11 общински съветници, вкл.
посочените като отсъстващи, и при преброените 11 гласа За, против – 0,
въздържали се – 0, с Решение №241 се приема на основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА
във вр. с чл.45а от ЗОС „актуализирана“ Наредба №7, като не се сочи отмяна на
предходно действаща наредба, нито отделни разпоредби от същата - било отменени,
изменени или допълнени съобразно правилата на Закона за нормативните актове и
Указ №883/24.04.1974г. за прилагане на ЗАН. Представеният препис – извлечение
от Решение №241 – протокол №34/30.09.2010г., установява, че е относно приета
актуализирана наредба, но видно от съдържанието на самата наредба единствено в
чл.10 има отбелязване, че е отменен с Решение №241/30.09.2010г.
В препис – извлечение е представено
Решение №245 – Протокол №34/30.09.2010г., видно от което на основание чл.21,
ал.2 от ЗМСМА и в изпълнение на чл.35 на Наредба №7 ОС М. определя наемната
цена на общинските жилища за 1 кв.м. от разгърната застроена площ на жилището
да стане 0,80 лева.
Предмет на оспорване е Наредба №7 за
условията и реда за управление и разпореждане с общинския жилищен фонд на Община
М., приета с Решение №193/15.04.2005г. на Общински съвет М., като
конкретните изложени съображения в
протеста на ОП Хасково са относими към „актуализация“ на наредбата с Решение
№241/30.09.2010г. На основание чл.186, ал.2 от АПК прокурорът може да подаде протест срещу подзаконов
нормативен акт. Разпоредбата на чл.187, ал.1 от АПК изрично предвижда, че оспорването на подзаконовите
нормативни актове не е ограничено във времето. Тези обстоятелства обуславят
процесуалната допустимост за разглеждане по същество на протеста, подаден от
прокурор в Окръжна прокуратура Хасково.
Разгледан по същество,
протестът е изцяло основателен.
Обществените отношения, свързани с местното
самоуправление и местната администрация, са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби
очертават правния статут и компетентността на общинския съвет като орган на
местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на
общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както
и на други дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията си по чл.21 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници,
наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Наредбата е нормативен
акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на
нормативен акт от по-висока степен, като приеманите от общинския съвет наредби
са подзаконови нормативни актове, съдържащи правни норми, които създават
общозадължителни правила за уреждане съобразно нормативните актове от по-висока
степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение на територията на
съответната община, засягащи неограничен брой адресати - чл.7, ал.2 и чл.8 от Закона за нормативните
актове и чл.75, ал.1 от АПК. Такива актове
общинските съвети са компетентни да издават, когато това е предвидено от Конституцията на РБългария или от закон - чл.2, ал.1 от ЗНА, чл.76, ал.1 от АПК. Следователно
нормотворческите правомощия на общинския съвет произтичат от Конституцията или от закона и се ограничават до
обществени отношения с местно значение, които не са регулирани от нормативни
актове от по-висока степен. Общият принцип, регламентиран в чл.15, ал.1 от ЗНА, предвижда, че всеки
нормативен акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от
по-висока степен. В раздел ІІІ, Глава Пета, Дял Втори от
АПК е предвиден реда за издаване на нормативни административни актове, като
съгласно чл.77 от АПК компетентният орган
издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с
представените становища, предложения и възражения. Съгласно чл.80 от АПК се предвижда
субсидиарно прилагане на ЗНА за неуредените въпроси. В този смисъл при
приемането на нормативни административни актове общинските съвети следва да
спазват реда и процедурата, съответно правилата и изискванията, регламентирани
в ЗНА.
В случая упражнената от
Общински съвет М. компетентност по приемането на Наредбата за условията и реда
за управление и разпореждане с общинския жилищен фонд е при осъществяване на
правомощието по чл.21, ал.2 и е в изпълнение на законовата делегация по чл.45а от Закона за общинската
собственост. Така съдът приема, че оспорената наредба е приета от материално и
териториално компетентен административен орган, в рамките на неговите
правомощия.
Но при приемането на
Наредбата с Решение №193/15.04.2005г. на ОС М. са допуснати съществени
нарушения на административните производствените правила, които представляват
абсолютно основание за нейната отмяна.
Преди всичко следва да
се има предвид, че предмет на настоящото оспорване е наредбата, която е приета
през 2005г. Действително през 2010г. е взето решение да бъде създадена временна
комисия с оглед промени в наредбата, но след така обсъжданата и гласувана
впоследствие „актуализация“ не се събраха доказателства да има извършени
изменения в наредбата, да са отменени нейни отделени разпоредби или да е
отменена цялата наредба или пък да има приети допълнения. Съгласно чл.11, ал.3
от ЗНА нормативните
актове се отменят, изменят или допълват с изрична разпоредба на новия,
изменящия или допълващия акт. Не само, че събраните доказателства не сочат на
конкретна отмяна, изменение или допълнение на разпоредби, но и безспорно се
установява, че макар в докладната записка да има предложение за отмяна на
наредбата, то няма формулирано решение относно тази отмяна. Още повече, че
публикуваният текст на наредбата изрично посочва, че е приета с Решение №193/15.04.2005г. на ОС М.,
„актуализирана“ с последващи решения,
поради което не може да се приеме, че с Решение №241/30.09.2010г.
наредбата е отменена и е приета нова наредба относно същите регулирани с
отменената обществени отношения.
Така при
обсъждане законосъобразността на административнопроизводствените правила при приемането
на наредбата, то следва да се имат предвид разпоредбите на ЗНА, Указ
№883/24.04.1974г. по прилагане на ЗНА и на ЗМСМА, действащи към момента на
приемане на наредбата с Решение №193/15.04.2005г. В случая не са събраха доказателства, а и не се
твърди от ОС М., да са налични доказателства относно законосъобразно изготвяне
на проект и мотиви за наредбата, за проведеното заседание на общинския съвет,
гласуването при присъствието на повече от половината от общия брой на
съветниците, както и че решението е взето с явно гласуване с мнозинство повече
от половината от общия брой на
съветниците. Доколкото регламентираните от законодателя изисквания по чл.28 от
ЗНА – ред.ДВ бр.27 от 1973г., и по чл.27 във вр. с чл.21, т.8 от ЗМСМА /в приложимата редакция,
ДВ, бр.69 от 2003г./, са императивни, то неангажирането на доказателства за
изпълнението им води към извод, че тези изисквания не са спазени. Неизпълнението
на изискванията за изготвяне на проект, ведно с мотиви, както и за провеждане
на заседанието на 15.04.2005г. – относно кворум и гласуване, се квалифицира
като съществено нарушение на административно производствените правила. Не е
предмет на обсъждане в настоящото производство наличието на съответните
предпоставки за законосъобразно решение при извършването на „актуализацията“
през 2010г., доколкото вече беше посочено, че оспорената наредба е приета през
2005г. При приемането на последващи изменения/отмяна на разпоредби в същата
наредба тези предпоставки биха били обсъждани единствено ако предмет на
оспорването са именно отменени/изменени разпоредби от наредбата. Не може да се
приеме и наличието на повторно приемане на наредбата, което да санира
допуснатите при приемането нарушения. Освен, че не е ясно формулирана и
изразена волята на общинския съвет в Решение №241/30.09.2010г., то следва да се
имат предвид и установените в представения протокол несъответствия между
посочения наличен кворум от 9 съветници и посочените като гласували 11 съветници, а и липсата на
доказателства за публикация на проекта от 2010г. на страницата на общината в
Интернет и наличието на мотиви.
С оглед на изложеното и доколкото не се
доказа в настоящото производство спазването на законово предвидените процедура
и процесуални изисквания при приемането на оспорения акт, а и като се има
предвид, че това е задължение на административния орган, оправомощен да приема
нормативни административни актове, то съдът приема оспорената Наредба за
условията и реда за управление и разпореждане с общински жилища за
незаконосъобразна. Поради това протестът следва да бъде уважен.
С оглед крайния извод на
съда в полза на Окръжна прокуратура Хасково следва да се присъдят направените в
производството разноски в размер на 20,00 лева, представляващи заплатената
такса за обнародване на оспорването в ДВ.
Мотивиран така и на
основание чл.193, ал.1 от АПК, съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ по протест на прокурор при Окръжна
прокуратура Хасково Наредба №7 за условията
и реда за управление и разпореждане с общинския жилищен фонд на Община М..
ОСЪЖДА Общински съвет М.
да заплати на Окръжна прокуратура Хасково разноски по делото в размер на 20,00
лева.
Решението може да бъде обжалвано пред ВАС
в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
Решението да се разгласи по реда на чл.194 от АПК при неподаване на касационна жалба или протест, или ако те са отхвърлени.