Решение по дело №1339/2025 на Административен съд - Варна

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/, във връзка с чл. 63в от Закона за административните нарушения и наказания /ЗАНН/.

Образувано е по постъпила касационна жалба от Директор на Агенцията за държавна финансова инспекция /АДФИ/ чрез главен юрисконсулт Д. М., срещу Решение № 40/13.03.2025 г., постановено по НАХД № 312/2024 г. по описа на Районен съд – Девня, I състав, с което е отменено наказателно постановление /НП/ № 11-01-152/17.07.2024 г. на Директор на АДФИ, с което на основание чл. 32, ал. 1, т. 1 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор /ЗФУКПС/ на П. П. П. - в. и. д. кмет на О. В. дол са наложени две административни наказания „глоба“ в размер по 200,00 (двеста) лева за всяко едно от констатираните две нарушения на разпоредбата на чл. 13, ал. 3, т. 3 вр. чл. 3, ал. 1 от същия закон. Със същото решение съдът е осъдил АДФИ да заплати на П. П. П. разноски в размер на 400,00 /четиристотин/ лева.

В касационната жалба се излагат оплаквания за неправилност на въззивното решение, поради постановяването му при несъобразяване със събраните доказателства и в противоречие с материалния закон и процесуалните правила. Твърди се, че неправилно въззивният съд е отменил наказателното постановление като е приел наличието на съществено процесуално нарушение, изразяващо се в неспазване на процедурата по чл.17 от Закона за държавната финансова инспекция /ЗДФИ/. Посочва, че в разглеждания случай въззивният съд не е съобразил, че се касае за две отделни производства, които се развиват самостоятелно съобразно разпоредбите на два различни закона – ЗАНН и ЗДФИ, и в този смисъл първият от тях се явява специален по отношение на втория, поради което в административнонаказателното производство не намират приложение разпоредбите на чл. 17, ал. 1, 2, 3, 4 и 5 от ЗДФИ. Оспорва се правилността и на втория основан довод за отмяна на НП като незаконосъобразно, а именно наличието на основания за приложение на чл. 28 от ЗАНН, тъй като, според съда, описаните в НП административни нарушения се явяват „маловажен случай“ по смисъла на §1, ал.1, т. 4 от ДР на ЗАНН. Изразено е становище, че в конкретния случай съдът не е изследвал и анализирал подробно всички доказателства, представени от страните във въззивното производство. Не са обсъдени и всички възражения и доводи на страните. Счита, че в нарушение на чл. 339, ал. 3 от НПК вр. чл. 84 от ЗАНН в мотивите на оспореното решение не са изложени ясни, точни и изчерпателни доводи по всички поставени фактически и правни въпроси, които са предмет на спора. Изложени са подробни доводи по всяко едно от възраженията. До настоящата касационна инстанция е отправено искане за отмяна на решението на РС – [населено място] и вместо него, да се постанови друго, с което да се потвърди процесното наказателно постановление. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на претендирания от противната страна адвокатски хонорар.

В съдебно заседание, чрез процесуален представител по пълномощие, жалбата се поддържа по изложените в нея съображения.

Ответникът в касационното производство – П. П. П., чрез адв. А. Н., в представени по делото писмени бележки и в пледоарията по същество на спора изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Счита обжалваното решение за валидно, допустимо и правилно и прави искане за оставянето му в сила, както и за присъждане на направените по делото разноски, за които представя списък.

Представителят на Окръжна прокуратура – Варна, в съдебно заседание, изразява становище за неоснователност на жалбата. Счита постановеното от РС – Девня решение за правилно като краен резултат, макар да не се споделят изложените в него мотиви. Счита, че установените по делото факти не обосновават извод за осъществен състав на административно нарушение /административни нарушения/, поради което настоява решението на първостепенния съд да се остави в сила.

Съдът, след като прецени събраните по делото доказателства, поотделно и в тяхната съвкупност, съотнесени към наведените касационни основания, приема за установено следното от фактическа и правна страна:

Касационната жалба е депозирана в законоустановения срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна в първоинстанционното производство, имаща право и интерес да обжалва съдебния акт, съгласно разпоредбата на чл. 210, ал. 1 от АПК, и при спазване на изискванията на чл. 212 от АПК, което налага извод, че същата е процесуално допустима.

Производството пред Районен съд – Девня е образувано по жалба на П. П. П. против НП № 11-01-152/17.07.2024г. на Директора на АДФИ, с което, на основание чл.32, ал.1, т.1 от ЗДФИ, на оспорващата са наложени две административни наказания „глоба“ в размер по 200 лева за всяко едно от констатираните две нарушения на чл.13, ал.3, т.3 вр. чл.3, ал.1 от ЗФУКПС.

От първоинстанционния съд е приета следната фактическа обстановка:

За времето 24.10.2023 г. - 16.02.2024 г. разпитаният пред първата инстанция свидетел И. Ж. И. - служител при АДФИ, извършил финансова инспекция на Община - Вълчи дол. След приключване на инспекцията изготвил доклад, към който приложил съответните доказателства. Приел е за установено, че на 20.09.2022 г. и на 21.09.2022 г. в [населено място] дол, обл. Варна, П. П. П., в качеството си на временно изпълняваща длъжността /ВИД/ Кмет на Община - Вълчи дол, след Решение № 573 /16. 06. 2021 г. на Общински съвет - Вълчи дол, съответно на първата дата, издавайки Заповед № 927 /20.09.2022 г., е поето задължение, а на втората дата, подписвайки нареждане, е извършен разход, за една и съща сума в размер на 16 970,00 лв., за допълнително материално стимулиране на общинските служители, без да е приложена процедура на предварителен контрол за законосъобразност.

Констатирано е, че без да се изпълни процедурата по чл. 17 от ЗДФИ срещу П. П. е съставен акт за установяване на административно нарушение /АУАН/, предявен и подписан от нея без възражения. В срока по чл. 44, ал. 1 от ЗАНН са депозирани писмени такива. Административно - наказващият орган отхвърлил възраженията на П. като неоснователни и изцяло възприел констатациите на актосъставителя, поради което ангажирал отговорността на П. П. като издал на 17.07.2024 г. оспореното НП № 11-01-152/17.07.2024 година. С него на лицето са наложени наказания по два пункта на основание чл.32, ал.1, т.1 от ЗДФИ, всяко от които в размер на 200 (двеста) лева, за извършени две административни нарушения на чл.13, ал.3, т.3 вр. чл.3, ал.1 от ЗФУКПС.

За да отмени НП е прието от въззивния съд, че при провеждането на административнонаказателното производство са допуснати съществени нарушения на процесуалните правила, изразяващи се в неспазване на предвидената в чл.17 от ЗДФИ процедура. Видно от мотивите на съдебния акт, съдът е приел, че посочената разпоредба се явява специална спрямо разпоредбите на ЗАНН, както и че нейното нарушаване е ограничило правото на защита на санкционираното лице. По този начин, освен лишаване от права, това е довело и до отпадане на два етапа, изрично регламентирани в закона, поради което е опорочена предвидена от законодателя нарочна процедура, гарантираща освен право на защита на проверяваното лице, така и до ограничаване възможността на органа, инициирал финансовата инспекция, да вземе обосновано решение какво да предприеме за всеки конкретен случай. Сочи се, че допуснатото нарушение има за своя последица опорочаване на законовия ред, по който се реализира административно-наказателната отговорност на всяко едно лице. Съдът е приел, че това нарушение не може да бъде преодоляно във фазата на съдебното оспорване, поради което се явява абсолютно и достатъчно основание за отмяна на оспореното НП като незаконосъобразно. В допълнение към предходното е прието от съда, че са налице основания констатираните нарушения да бъдат квалифицирани като „маловажни случаи“ по чл. 28 от ЗАНН, тъй като от тях не са настъпили вреди и не са довели до нарушаване функционирането на община Вълчи дол. Конкретните деяния се отличават с по-ниска степен на обществена опасност в сравнение с обикновените случаи на нарушения от същия вид.

По изложените съображения съдът е постановил обжалваното в настоящото производство решение, с което е отменил НП № 11-01-152/17.07.2024 г. на Директор на АДФИ, с което на П. П. П. са наложени две административни наказания „глоба“ в размер по 200,00 лева за всяко едно от констатираните две нарушения на разпоредбата на чл. 13, ал. 3, т. 3 вр. чл. 3, ал. 1 от ЗФУКПС и на основание чл. 32, ал. 1, т. 1 от същия закон.

Разгледана по естеството на изложените оплаквания и в рамките на задължителната касационна проверка по чл. 218, ал. 2 от АПК, във връзка с чл. 63 „в“ от ЗАНН, настоящият съдебен състав намира жалбата за неоснователна, респективно – решението за правилно, но единствено по своя краен резултат, доколкото изложените в него правни изводи не го подкрепят, поради което и не се споделят от настоящия касационен състав.

Неправилно ДРС е приел, че невръчването/непредставянето на доклада от проведената финансова инспекция е съществено процесуално нарушение, което е ограничило правото на защита на наказаното лице и е достатъчно основание за отмяна на наказателното постановление.

Регламентираните със ЗДФИ правила по Раздел ІІІ „Извършване на финансова инспекция“, от Глава втора „Агенция за държавна финансова инспекция“, са неотносими към производствата по установяване на административни нарушения и тяхното санкциониране, т.к. за тях се прилагат разпоредбите на ЗАНН. От уредбата в Раздел ІV „Последващи мерки“, недвусмислено следва, че административнонаказателното производство не е следствие от производството по извършване на финансова инспекция. Съгласно чл. 18, ал. 1 ЗДФИ, в зависимост от резултатите от извършената инспекционна дейност директорът на агенцията или упълномощени от него длъжностни лица: 1. дават писмени указания на ръководителя на проверяваната организация или лице за преустановяване извършването на нарушения и/или за отстраняване на вредните последици от тях; 2. правят предложения пред компетентните органи за спиране на действия, които водят до извършване на нарушения или до причиняване на вреди на проверяваните организации и лица; 3. правят предложения пред компетентните органи за отмяна на незаконни актове на ръководители на проверяваните организации и лица; 4. предлагат на компетентните органи търсене на имуществена и/или дисциплинарна отговорност по съответния ред; 5. предлагат на министъра на финансите да преустанови трансфера на определените със закона за държавния бюджет на Република България за съответната година субсидии или да блокира сметките на бюджетни организации до отстраняване на нарушенията.

След като се касае за две различни и самостоятелни производства, въвеждането на изискванията по чл. 17 ЗДФИ като основания за законосъобразност на производствата по ЗАНН, е неправилно и необосновано. В случая докладът по чл. 17, ал. 1 ЗДФИ е приобщен като допустимо и относимо писмено доказателство, като ЗАНН изрично урежда гаранции на правото на защита на нарушителя, включително за запознаване със събраните доказателства и изразяване на становище по тях.

Предвид горното, неправилен е изводът на ДРС, че при съставянето на АУАН и издаването на НП, е следвало да бъде спазена процедурата по чл.17 ЗДФИ.

Неправилно ДРС е приел и че извършването на вменените административни нарушения е доказано, но са налице основания за прилагането на чл.28 ЗАНН. Събраните в административнонаказателното и във въззивното производство писмени доказателства обосновават категоричен извод за липса на съставомерни дейния, осъществяващи състава на вменените нарушения по чл. 13, ал. 3, т. 1, вр. ал. 1 ЗФУКПС.

С чл. 44, ал. 1, т. 5 от ЗМСМА, във връзка чл. 7, ал. 5 и чл. 122, ал. 1 от ЗПФ е вменено задължение на кмета на общината, във връзка с осъществяване на правнорегламентираните действия по изпълнението на общинския бюджет.

О. В. дол е бюджетна организация по смисъла на §1 т.5 ДР на Закона за публичните финанси /ЗПФ/, респективно - организация от публичния сектор по чл.2 ал.2 т.1 ЗФУКПС. По делото не е спорно, че към датите на посочените в НП нарушения - 20.09.2022г. и 21.09.2022г. санкционираното лице П. П. П. е била временно изпълняваща длъжността кмет на Община Вълчи дол, Област Варна, съответно – имала е качеството на ръководител на организация в публичния сектор по смисъла на т. 8 от § 1 на ДР на Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор /ЗФУКПС/. На основание чл. 3 ал. 1 ЗФУКПС, последният е отговорен за осъществяване на финансовото управление и контрол във всички ръководени от него структури, програми, дейности и процеси при спазване на принципите за законосъобразност, добро финансово управление и прозрачност. Разпоредбата на чл.13, ал. 3, т. 3 от ЗФУКПС регламентира задължение за ръководителите на организациите в публичния сектор да осигуряват и прилагат контролни дейности, които да включват най-малко процедури за предварителен контрол за законосъобразност. В този смисъл, в. и. д. кмет на О. В. П. П. безспорно притежава качеството на субект на твърдените нарушения по т. 1 и т. 2 от НП, извършени на 20.09.2022г. и 21.09.2022г., на основание чл. 32, ал. 1, т. 1 ЗДФИ в действащата към релевантния момент редакция.

Доказателствата по делото установяват безспорно, че в О. В. дол са осигурени контролни дейности чрез утвърдени писмени политики и процедури за предварителен контрол за законосъобразност на поетите финансови ангажименти и за извършване на плащанията. Със Заповед № 152/12.02.2018 г. на Кмета на О. В. дол са били утвърдени основни процедури, работни инструкции и документи, описани в Наръчник „Система за предварителен контрол при поемане на финансови задължения и извършване на разходи в община Вълчи дол“. С приложената на лист 57 от приложенията към НАХД № 312/ 2024 г., Заповед № 820 от 11.07.2018 г. на кмета на общината основните процедури са актуализирани.

Приложените по делото доказателства установяват наличие на ясно разписани правила и процедури за работа на СФУК в Община Вълчи дол, която система включва основни процедури: „Същност и действия при извършване на предварителен контрол“ (Док. № 02-01), „Поемане на задължения“ (Док. № 02-02) и „Извършване на разход“ (Док. № 02-04). В посочената процедура ясно е разписана последователността на действията, които следва да се извършат, и са посочени образци на документите, които следва да се попълнят от компетентните лица при провеждането им.

В конкретния случай, административнонаказателната отговорност на в.и.д. кмет на О. В. П. П. е ангажира на две отделни основания –

1. За това, че на 20.09.2022г. чрез издаване на Заповед № 927/20.09.2022г. за начисляване е поела задължение на стойност 16970 лв., представляващо допълнително материално стимулиране, без да е приложила процедура на предварителен контрол за законосъобразност, с което е нарушила разпоредбата на чл. 13, ал. 3, т. 3, вр. чл. 3, ал. 1 от ЗФУКПС и на основание чл. 32, ал. 1, т. 1 от ЗДФИ е наложено административно наказание Глоба в размер на 200,00 лв.;

2. За това, че на 21.09.2022г. чрез подписване на нареждане за плащане е извършила разход за допълнителни възнаграждения в същия размер 16970лв., без да е приложена процедура за предварителен контрол за законосъобразност, с което е нарушила разпоредбата на чл. 13, ал. 3, т. 3, вр. чл. 3, ал. 1 от ЗФУКПС и на основание чл. 32, ал. 1, т. 1 от ЗДФИ е наложено административно наказание Глоба в размер на 200,00 лв. /двеста лв./.

Основният довод на АНО е, че както заявката за поемане на задължение, така и искането за извършване на разход, са издадени след постановяването на Заповед № 927/20.09.2022г., поради което е невъзможно да бъдат тълкувани като част от осъществяването на процедурата по предварителен контрол.

Този извод е неправилен на две отделни основания според вида на нарушението.

Съгласно чл. 13, ал. 3, т. 3 от ЗФУКПС, ръководителите на организациите по чл. 2 осигуряват контролни дейности, включващи писмени политики и процедури, създадени да дават разумна увереност, че рисковете са ограничени в допустимите граници, определени в процеса на управление на риска. (3) Контролните дейности се прилагат на всички нива в организацията и на всички етапи при постигането на целите. Те могат да са превантивни, разкриващи или коригиращи, като трябва да включват най-малко: 3. политики и процедури за предварителен контрол за законосъобразност.

Видно от т.4 „Ход на процеса и разпределение на задълженията“, съдържаща се в основна процедура „Извършване на разход“ (Док. № 02-04), в приложената по делото и известна на АНО "Система за предварителен контрол при поемане на финансови задължения и извършване на разходи в община Вълчи дол“, процесът на поемане на задължения предшества процеса на извършване на разход. Изключение правят разходите, учредени чрез сключен договор, за електроенергия, телефон, ВиК, възнаграждения и осигуровки и разходи за командировки в страната, при които се прилага само процедурата за предварителен контрол при извършване на разхода.

Допълнителното материално стимулиране (ДМС) е вид възнаграждение. То представлява допълнителна сума, която се изплаща на работника или служителя, освен основната му заплата, като награда за постигнати определени резултати или изпълнение на конкретни задачи.

Тълкувано в аспекта на възприетата в О. В. дол процедура, която предвижда изключение от общото правило за осъществяване на предварителен контрол за законосъобразност на разхода при изплащане на възнаграждения, не е регламентирано задължение за в. и. д. кмет на О. В. П. П. да осъществява такъв преди първата фаза – по поемане на задължението от 16970лв. Поради това, изводът, че е осъществено нарушение на чл.13 ал.3 т.3 от ЗФУКПС в тази част е неправилен.

Не е извършено и второто, вменено в НП нарушение по осъществяване на предварителен контрол за законосъобразност преди извършване на разхода от 16970лв.

Със Заповед № 970/20.09.2022 г. в. и. д. кмет на О. В. П. П. е наредила от икономията на разходи за персонал да бъде начислено и изплатено допълнително материално стимулиране за 22 септември 2022г. – Ден на българската независимост, на всички служители в общинската администрация и дейностите към нея. С постановяването й започва, а не приключва производството по поемане на задължение и извършване на разход. Поради това, както Заявката за поемане на задължение, така и Искането за извършване на разход са съставени след това. Видно от последните две, същите са попълнени според правилото на чл.13 ал.3 т.1 от ЗФУКПС за двоен подпис при осъществяването на контрол.

Видно от приложеното „Пакетно плащане“ от 21.09.2025г. / л.132 от преписката/, сумата за успешно изплатените плащания е 0.00лв., тоест на тази дата не е извършен разход.

Искането за извършване на разход е с № 552 и е от 29.09.2025г./ л.131/.

Във въззивното производство е събран „Дневник на сметка 6042“ за периода от 01.09.2022 г. до 30.09.2022 г. на община Вълчи дол, /л.205/, от който се установява, че допълнителните възнаграждения са начислени и разходът за тях в размер от 16940.00лв., е извършен на 30.09.2022г. В този размер допълнителното материално стимулиране е вписано и в приложената рекапитулация за м.09.2022г. /л.221 от преписката/. Не е предмет на установяване в това производство произходът на разликата от наредените 16970.00лв. и реално изплатените 16940.00лв.

На гореизложените доводи касационният състав приема, че е осъществен предвиденият в т.4 „Ход на процеса и разпределение на задълженията“, съдържаща се в основна процедура „Извършване на разход“ (Док. № 02-04), в приложената по делото „Система за предварителен контрол при поемане на финансови задължения и извършване на разходи в община Вълчи дол“, предварителен контрол за законосъобразност на предстоящия разход за допълнително материално стимулиране в размер от 16970.00лв. Поради това съдът възприема извод, че не е осъществен състава на вмененото по т.2 от НП административно нарушение по чл. 13, ал. 3, т. 3 от ЗФУКПС.

Така мотивиран и като съобрази крайния резултат във въззивното производство, този касационен състав приема, че Решение № 40/13.03.2025 г., постановено по НАХД № 312/2024 г. по описа на Районен съд – Девня, е правилно по своя краен резултат, но на изложените от настоящата инстанция мотиви.

С оглед изхода на делото, искането на ответника по касация за присъждане на разноски се явява основателно. Ответникът претендира и представя доказателства за сторени такива в размер на 400 лв., съгласно представен договор за правна помощ и съдействие серия Б № ********** от 02.07.2025 г.

Направеното възражение за прекомерност е неоснователно, тъй като възнаграждението е претендирано в минималния размер съгл. чл. 18, ал. 2, вр. чл. 7, ал. 2, т. 1 на Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за възнаграждения за адвокатска работа, и е съобразено с правната и фактическа сложност на делото.

По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, изречение първо, предложение първо от АПК, във връзка с чл. 63в от ЗАНН, Административен съд – Варна, I тричленен състав

Р Е Ш И :

ОСТАВЯ В С. Решение № 40/13.03.2025 г., постановено по НАХД № 312/2024 г. по описа на Районен съд – Девня, I състав.

ОСЪЖДА Агенция за държавна финансова инспекция, да заплати на П. П. П. [ЕГН] сторените в касационната инстанция разноски в размер от сумата от 400лв./ четиристотин/лв.

Решението е окончателно.