Р Е
Ш Е Н И Е № 199
гр.Стара Загора, 02.06.2020
год.
В И М Е Т
О Н А Н А Р О Д А
Старозагорският административен съд в публичното заседание на двадесет
и осми май
през две хиляди и двадесета
година в състав:
Председател: БОЙКА ТАБАКОВА
Членове: ИРЕНА
ЯНКОВА
РАЙНА
ТОДОРОВА
при секретаря Зорница
Делчева
и в присъствието на прокурора Константин
Тачев като разгледа докладваното от БОЙКА
ТАБАКОВА адм.дело № 121 по
описа за 2020 год, за да се произнесе, съобрази следното:
Производството е по реда на чл.185 и сл. от Административно-процесуалния
кодекс /АПК/ във връзка с чл.45, ал.3 от Закона за местното
самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/.
Образувано е по протест на Маргарита
Димитрова - прокурор в Окръжна прокуратура Стара Загора, с който се оспорва
като нищожна Наредба № 2 за организацията на пожарната и
аварийна безопасност на територията на община Гълъбово, приета от Общински
съвет Гълъбово. Изложени са доводи, че след внимателна проверка на
разпоредбите на специалния закон, не се откриват разпоредби, овластяващи
местния орган на власт да приема такъв подзаконов нормативен акт, като
компетентността е предоставена на съответните министри. Излагат се доводи, че
законодателят е категоричен, че правните норми за безопасност при пожари се
въвеждат от орган, който разпростира правомощията си на цялата територия на
страната и не предвижда създаване на самостоятелни нормативни изисквания в
отделните административни единици, каквито са общините. По тези съображения се
обосновава, че оспорената Наредба се явява незаконосъобразна, като приета при
липса на компетентност на общинския съвет, тъй като в специалния закон – ЗМВР,
липсват норми, овластяващи местния орган на власт да приема такъв подзаконов
акт, поради което се счита, че е налице един нищожен подзаконов нормативен акт.
Направено е искане за обявяване нищожността на оспорената Наредба, както и искане за присъждане
направените по делото разноски в размер на 20.00лв – такса за обнародване на
съобщение в ДВ по реда на чл.188, вр. с чл.181, ал.1 от АПК.
Ответникът - Общински съвет Гълъбово, не
изпраща представител и не изразява становище по допустимостта и основателността
на протеста.
Представителят на Окръжна прокуратура Стара Загора поддържа подадения
протест.
Съдът като обсъди доводите, изложени в протеста и извърши проверка на
законосъобразността на атакуваните разпоредби, намира за
установено следното:
Наредба № 2 за организацията на пожарната и аварийна безопасност на
територията на община Гълъбово е приета от Общински съвет Гълъбово с Решение № 59
от заседание, проведено на 16.03.2004г., взето по предложение вх. 51/ 26.02.2004 г. от Кмета на Община Гълъбово.
Проектът е обсъден в Постоянната комисия по обществен ред и
сигурност към съвета.
Като основание за приемане на Наредбата са посочени чл.8 от ЗНА и чл.21, ал.1 от ЗМСМА. В гласуването са
участвали 27 от общо 37 общински съветници, при което е получен резултат 13
гласа „за”, видно от протокола № 7 от заседанието, проведено на 16.03.2004г.
В писмо изх.№ 60/ 04.03.2020г на
Председателя на Общински съвет Гълъбово е посочено, че не могат да се
представят доказателства за публикуване проекта за наредбата и последващите й изменения на
интернет страницата на съвета, съгласно изискванията на чл.26, ал.3 /пред.ал.2/
от ЗНА. Приетият
текст на Наредбата е публикуван в бр.7/ 09.04.2004г на вестник „Гълъбовски
вести“.
По делото са приети като доказателства документите, съставляващи преписката
по приемане на Решение № 59/ 16.03.2004г. на Общински съвет Гълъбово за
приемане на Наредба № 2 за организацията на пожарната и аварийна безопасност на
територията на община Гълъбово и измененията й с Решение №8/ 29.04.2004 и
Решение № 453/ 14.12.2006г на съвета.
Приложена е Наредбата в актуалната й редакция.
Така установената фактическа обстановка мотивира следните правни изводи:
Предмет на оспорване пред съда е Наредба №
2 за организацията на пожарната и аварийна безопасност на територията на община
Гълъбово. При тази съдебна проверка
следва да се има предвид разпоредбата на чл. 196 АПК, според която за
неуредените въпроси в раздел 3 се прилагат правилата за оспорване на
индивидуални административни актове. А съгласно нормата на чл. 168, ал. 1 АПК,
съдът е длъжен при оспорване на административния акт - в случая подзаконов
нормативен акт, да обсъди не само основанията посочени от оспорващия, но и да
провери законосъобразността на акта на всички основания по чл. 146 АПК,
независимо от формулирания в жалбата или протеста петитум.
Наредбата е подзаконов нормативен акт,
съдържащ правни норми, които създават общозадължителни правила за регулиране на
обществени отношения на територията на съответната община, като засяга
неограничен брой адресати /чл.7 ал.2 от ЗНА и чл. 75 от АПК/. Такива актове
общинските съвети са компетентни да издават, когато това е предвидено от
Конституцията или от закон /чл.2 от ЗНА, чл.76, ал.1 от АПК/, като уреждат с
тях съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с
местно значение – чл.8 от ЗНА.
В настоящата хипотеза текстът на чл.21,
ал.1 от ЗМСМА, посочен като основание за приемане на наредбата, определя компетентността
на общинския съвет като орган на местно самоуправление в 25 точки. Липсва конкретизация на реализираното правомощие
от Общински съвет Гълъбово, както и изрично основание, предвидено в ЗМСМА,
даващо право на общинските съвети да издават наредба за регулиране на местно
ниво на обществените отношения, свързани с пожарната безопасност.
Такова основание не е предвидено и в други
нормативни актове от по-висока степен. В действащия ЗМВР не се съдържа норма,
която да възлага на общинските съвети да уреждат с наредби въпросите на
пожарната безопасност. Предвидената делегация в отделни текстове от ЗМВР дава
такива права на съответните министри, а не на местната власт в лицето на
общинските съвети. Съгласно чл.125, ал.4 от ЗМВР, „за определяне на правилата и
нормите за пожарна безопасност при други дейности, които създават опасност за
възникване на пожари и застрашават живота и здравето на гражданите, министърът
на вътрешните работи съвместно със съответния министър издават наредби“.
Регламентация в тази насока се съдържа в Наредба № 8121з-647 от 01.10.2014 г.
за правилата и нормите за пожарна безопасност при експлоатация на обектите (ДВ,
бр.89/2014г.), съвместно издадена от министрите на инвестиционното проектиране
и вътрешните работи на основание чл.125, ал.2 ЗМВР, където в чл.1 е посочено,
че същата определя правилата и нормите за пожарна безопасност при
експлоатацията на обектите в урбанизираните, земеделските, горските и
защитените територии и в нарушените територии за възстановяване, наричани за
краткост „обекти“. Специални правила за взаимодействие между компетентните
органи и органите на местно самоуправление са уредени в Наредба №8121з-758 от
22.10.2014г. за осъществяване на превантивна дейност от органите за пожарна
безопасност и защита на населението на МВР, Наредба № 8121з-1006 от
24.08.2015г. за реда за осъществяване на пожарогасителната и спасителната
дейност от органите за пожарна безопасност и защита на населението на МВР,
издадена от министъра на вътрешните работи, Наредба № Iз-1971 от 29.10.2009г.
за строително технически правила и норми за осигуряване на безопасност при
пожар, издадена от министъра на вътрешните работи и министъра на регионалното
развитие и благоустройство, Наредба № 8121з-882/25.11.2014г. за реда за
осъществяване на държавен противопожарен контрол, издадена от министъра на
вътрешните работи, Наредба № 8121з-968/10.12.2014г. за правилата и нормите за
пожарна безопасност при извършване на дейности в земеделските земи, издадена от
министъра на вътрешните работи и министъра на земеделието и храните, Наредба №
8121з-531/09.09.2014г. за реда и условията за осъществяване на дейности по
осигуряване на пожарна безопасност на обекти и/или поддържане и обслужване на
уреди, системи и съоръжения, свързани с пожарната безопасност, от търговци и
контрола върху тях, издадена от министъра на вътрешните работи, Наредба за реда
за създаване и организиране на дейността на доброволните формирования за
предотвратяване или овладяване на бедствия, пожари и извънредни ситуации и отстраняване на последиците от тях, приета с
ПМС№ 123/25.06.2012г. Изложеното сочи, че регулирането на обществените
отношения по прилагане на закона се извършва с подзаконови нормативни актове,
но компетентността за издаването им не принадлежи на общинските съвети, а на
посочените в закона министри.
Действително в нормата на чл.137, т.2 от ЗМВР е предвидено, че за осъществяване на дейностите по пожарна безопасност и
защита при бедствия в населените места органите на държавната власт и местното
самоуправление разработват съгласувано с органите за пожарна безопасност и
защита на населението специфични правила за пожарна безопасност в съответните
населени места. Но тази разпоредба не овластява местните общински съвети да
издават подзаконови нормативни актове по пожарна безопасност във всички нейни
аспекти. Като орган на местното самоуправление в една община общинският съвет
следва да разработи свои вътрешни правила, валидни за нейните обекти с оглед
конкретните им особености, а не да преурежда на местно ниво тези обществени
отношения, които вече са регулирани със закон. В този смисъл недопустимо е с
наредба на общински съвет да се уреждат обществени отношения, регламентирани с
актове от по-висока степен и за приемането на които не е налице законова
делегация. Липсата на законово определена компетентност за издаването на даден
административен акт обуславя неговата
нищожност.
С оглед изложеното, само по себе си
правомощието на общинския съвет да регламентира правопорядък с местно значение не
му предоставя правомощие да изземва изключителната компетентност на други
органи и да преурежда обществени отношения, уредени с нормативен акт от
по-висока степен, какъвто е ЗМВР и издадените въз основа на него горецитирани
наредби.
При тези данни се налага извод, че протестираната
наредба е приета без законова делегация и при липса на правно основание, което
води до материална некомпетентност на издалия я орган и обосновава извод за
нейната нищожност. Поради това настоящият съдебен състав споделя доводите,
изложени в протеста на Окръжна прокуратура – Стара Загора, че Общински съвет Гълъбово
е осъществил нормотворческа дейност в областта на пожарната и аварийна
безопасност, надхвърляща пределите на неговата компетентност, тъй като няма
нормативен акт, който да дава правомощие на общинските съвети да уреждат този
вид обществени отношения от местно ниво.
С оглед горното съдът намира, че следва да
се обяви нищожността на Наредба № 2 за организацията на пожарната и аварийна
безопасност на територията на община Гълъбово, приета от Общински съвет
Гълъбово.
При този изход на делото и при
своевременно направеното искане от вносителя на протеста на основание чл.143,
ал.1, във вр. с чл.196 от АПК Общински съвет Гълъбово следва да бъде осъден да
заплати на Окръжна прокуратура Стара Загора направените разноски в размер на 20
лв за обнародване на съобщение за оспорването.
Водим от горното и на основание чл.193,
ал.1 и чл.143, ал.1 от АПК, съдът
Р Е Ш И :
ОБЯВЯВА ЗА НИЩОЖНА по протест на прокурор
в Окръжна прокуратура – Стара Загора Наредба № 2 за организацията на пожарната
и аварийна безопасност на територията на община Гълъбово, приета от Общински
съвет Гълъбово.
ОСЪЖДА Общински съвет Гълъбово да заплати
на Окръжна прокуратура – Стара Загора направените разноски в размер на 20.00
(двадесет) лева.
След влизане в сила на съдебното решение,
на основание чл.194 от АПК, същото да се обнародва по реда, по който е
обнародвана Наредба № 2 за организацията на пожарната и
аварийна безопасност на територията на община Гълъбово, приета от Общински
съвет Гълъбово.
Решението подлежи на обжалване в 14-дневен
срок от съобщаването му на страните чрез Административен съд Стара Загора пред
Върховен административен съд.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.