РЕШЕНИЕ
№
197
гр.Плевен, 09.03.2020 год.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд - гр.Плевен,
първоинстанционен тричленен състав, в
публично съдебно заседание на двадесет и първи февруари две хиляди и двадесета
година, в състав:
Председател: Николай Господинов
Членове: Елка Братоева
Катя Арабаджиева
при
секретаря Бранимира Монова и с участието на прокурор от Окръжна
прокуратура-Плевен Иван Шарков, като разгледа докладваното от съдията
Арабаджиева административно дело №1409 по описа на Административен
съд-Плевен за 2019 год. и за да се произнесе, взе предвид следното:
Административното дело е образувано
въз основа на протест от прокурор в
Окръжна прокуратура-Плевен, против
Наредбата за пожарната безопасност на територията на Община Белене, приета с Решение №81/25.07.2012
год. на Общински съвет-Белене.
В протеста се сочи,
че оспорената Наредба е приета с Решение №81/25.07.2012 год. на Общински
съвет-Белене. Съгласно чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА общинският съвет приема наредби в изпълнение
на правомощията си. Съгласно чл.8 от Закона за нормативните актове „ всеки
общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните
актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно
значение“, а съгласно чл. 76, ал.1 от АПК „нормативни административни актове се
издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи“. Съгласно
разпоредбите на чл. 6, ал. 1,т. 4; чл. 17, чл. 58, чл.124-140 от Закона за МВР
дейността по пожарна безопасност и защита при пожари е една от основните
дейности на МВР. Твърди се в протеста, че в Закона за МВР няма разпоредба, която да
овластява местните органи на власт да приемат подзаконов нормативен акт,
регулиращ дейността по пожарна безопасност и защита на населението. Съгласно
разпоредбата на чл. 137, т. 1 и т. 2 от Закона за МВР „За
осъществяване на дейностите по пожарна безопасност и защита при бедствия в
населените места органите на държавната власт и местното самоуправление: 1.
осигуряват спазването на правилата и нормите за пожарна безопасност и защита
при бедствия на териториите на общините и кметствата; 2. разработват
съгласувано с органите за пожарна безопасност и защита на населението
специфични правила за пожарна безопасност в съответните населени места;“. Според
протестиращия прокурор тази разпоредба не въвежда овластяване на органите на
местната власт да приемат наредба, свързана с дейността по пожарна безопасност
и защита на населението на съответната територия. Цитираната правна норма изчерпателно посочва кръга
на правомощията на местния орган на власт и той касае съблюдаването на вече
създадените правила и норми, както и съвместно въвеждане на изисквания според
характерни, свойствени, типични за съответните населени места условия. Сочи, че
въпросите, регламентирани с протестираната наредба са подробно регламентирани,
както в ЗМВР, така и в Наредба № 812 з-647/01.10.2014 г. за правилата и нормите
за пожарна безопасност при експлоатация на обектите, издадена от министъра на
вътрешните работи и министъра на инвестиционното проектиране; Наредба № Iз-1971/29.10.2009 г.
за строително-технически правила и норми за осигуряване на безопасност при
пожар, издадена от министъра на вътрешните работи и министъра на регионалното
развитие и благоустройството; Наредба №8121з-758/22.10.2014 г. за
осъществяване на превантивна дейност от органите за пожарна безопасност и
защита на населението на МВР, издадена от министъра на вътрешните работи;
Наредба № 8121з-882/25.11.2014
г. за реда за осъществяване на държавен противопожарен контрол, издадена от
министъра на вътрешните работи; Наредба №8121з-968/10.12.2014 г. за правилата и
нормите за пожарна безопасност при извършване на дейности в земеделските земи,
издадена от министъра на вътрешните работи и министъра на земеделието и храните;
Наредба №8121з-531/09.09.2014 г. за реда и условията за осъществяване на
дейности по осигуряване на пожарна безопасност на обекти и/или поддържане и
обслужване на уреди, системи и съоръжения, свързани с пожарната безопасност, от
търговци и контрола върху тях, издадена от министъра на вътрешните работи;
Наредба за създаване и организиране на дейността на доброволните формирования
за предотвратяване или овладяване на бедствия, пожари и извънредни ситуации и
отстраняване на последиците от тях, приета с ПМС 123/25.06.2012 г., т.е. в
нормативни актове от по-висок ранг. Навеждат се доводи, че протестираната Наредба за пожарната
безопасност на територията на Община – Белене
е нищожна, поради липса на законова
делегация за приемането й. Компетентността на органа винаги се определя в
съответствие с материалния закон по аргумент от разпоредбата на чл.4, ал. 1 от АПК. По изложените съображения за прокуратурата се обосновава правен интерес,
предвид в специално предоставените й от закона функции и правомощия, да иска от
Административен съд гр.Плевен да отмени като нищожна Наредбата за
пожарната безопасност на територията на
Община Белене, приета с Решение №81/25.07.2012 год. на Общински
съвет-Белене.
В съдебно заседание
протестът се поддържа от ОП-Плевен на заявените в него основания, по същество
се моли да се прогласи нищожността на протестираната Наредба. Претендира се
присъждане на направените по делото разноски за обнародване.
Ответната страна-Общински съвет Белене
не се представлява в съдебно заседание и не взема становище по протеста.
Участващият на основание чл.192 от АПК в
делото прокурор Иван Шарков дава заключение за основателност на депозирания
протест.
Оспорването е съобщено по реда на чл.181
ал.1 и ал.2 от АПК във вр. с чл.188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в
бр.9/31.01.2020 год. на „Държавен вестник” и в сайта на Върховен
административен съд, както и чрез поставяне на обявление в сградата на Административен
съд-Плевен. По делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на
чл.189, ал.2 от АПК.
Съдът, след като прецени събраните по
делото доказателства и обсъди доводите
на страните, приема за установено следното от фактическа страна:
С предложение вх.№312/9.07.2012 год
Кметът на Община Белене е предложил на Общински съвет Белене, на основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА във връзка
с чл.8 и чл.11 от ЗНА да бъде приета Наредба
за пожарната безопасност на територията на община Белене и е възложено на кмета
на община Белене да предприеме последващи действия . Към предложението е
приложен проект на Наредбата.
Дадено е положително становище от ПК
„Местно самоуправление, ред, законност и сигурност“ - л.18, за приемане на Наредбата.
С Решение №81, взето по Протокол №10 от
заседание на Общински съвет-Белене на 25.07.2012 год. , на основание чл.чл.21,
ал.2 от ЗМСМА във връзка с чл.8 и чл.11, ал.3 от ЗНА, Общински съвет Белене е
приел Наредба за пожарната безопасност на територията на община Белене. На проведено
заседание от общо 17 общински съветници са присъствали и гласували 16 общински
съветници, като „за“ приемане на Наредбата са гласували 15, „против“-0 и
„въздържали се“ - 1 общински съветници - л.38-39 от делото.
Приетата Наредба е публикувана на
официалния сайт на община Белене , видно то приложените на л.49 и сл. от делото
доказателства.
При така установеното от фактическа
страна, съдът прави следните правни изводи:
Наредбата за пожарната безопасност на
територията на община Белене е подзаконов нормативен акт. Съгласно чл.186 ал.1
от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите,
организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са
засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът може да подаде
протест срещу акта. Т.е. законодателят е
предоставил правомощията по оспорване на административен акт чрез подаване на
протест на прокурора, без разграничение за йерархическата му поставеност в
системата на прокуратурата, с оглед общата компетентност на прокуратурата по
чл.127 т.5 от Конституцията на РБ и чл.16 ал.1 т.1 от АПК. В този смисъл е
и Тълкувателно решение №4/16.07.2009г. на ВАС по т.д.№2/2009г. Ето защо
прокурорът при ОП-Плевен притежава процесуална легитимация за оспорване на процесната
Наредба.
Съобразно чл.187 ал.1 от АПК,
подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във
времето. От изложеното следва извода, че производството е резултат от валидно и
допустимо сезиране на съда.
Разгледан по същество протестът е
основателен.
В българското законодателството няма
изрично формулирани основания, които водят до нищожност на административните
актове, и в частност на нормативните такива. Единствено разпоредбата на
чл.173, ал.2 от АПК указва правомощията на съда, когато прецени, че актът е
нищожен поради некомпетентност. Според теорията и съдебната практика едни и
същи основания могат да доведат както до унищожаемост, така и до нищожност на
акта, като разграничението е в степента на засягане на акта от конкретния
порок.
Основанията за незаконосъобразност на
един административен акт са регламентирани в чл.146 от АПК. Същите основания
могат да обосноват нищожност на акта, когато конкретният порок е толкова
съществен, че актът изначално не може да породи правни последици, към които е
насочен. Наличието на некомпетентност у органа, издал оспорения акт, всякога е
основание за нищожност на този акт.
Съгласно чл.8 от ЗНА, общинският съвет
може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от
по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение.
Наредба за пожарната безопасност на
територията на община Белене е приета на основание общата разпоредба чл.
21, ал.2 от ЗМСА, съгласно която
общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения,
декларации и обръщения. Наредбата е нормативен акт, който се издава за
прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по –
висока степен. Уредбата, която дава общинската наредба, следва да уточнява и
конкретизира законовите норми съобразно местните условия, но не може да е в
противоречие със закон. Въпросите, регламентирани с протестираната наредба са
подробно регламентирани в ЗМВР.
Към 25.07.2012г., когато е приета
протестираната Наредба, е действал ЗМВР (отм. ДВ бр. 53/2014г.), обн. ДВ бр. 17
от 24.02.2006 г., в сила от 1.05.2006 г.
Разпоредбата на чл. 91б, ал.6 и ал.7 от ЗМВР (отм.), в редакцията му към 25.07.2012г.
гласи, че за определяне на правилата и
нормите за пожарна безопасност при други дейности, които създават опасност за
възникване на пожари и застрашават живота и здравето на гражданите, министърът
на вътрешните работи съвместно със съответния министър издават наредби. Следователно,
регулирането на обществените отношения
по прилагане на закона се извършва с подзаконов нормативен акт, но
компетентността за издаването му не принадлежи на общинските съвети, а на
посочените в закона министри.
Вярно е, че разпоредбата на чл.127ж, ал.1, т.2 от ППЗМВР (отм.) в редакцията
към момента на приемането на протестираната Наредба– 25.07.2012г.
предвижда, че за осъществяване дейностите по пожарната безопасност и защита при
бедствия в населените места органите на държавната власт и местното
самоуправление разработват съгласувано с органите на пожарната безопасност и
защита на населението специфични правила за пожарна безопасност при съответните
населени места. Разпоредбата на чл. 127ж,
ал.1, т.2 от ППЗМВР обаче, не делегира правомощия
на общинските съвети да приемат наредби, с които да уреждат обществените
отношения, свързани с пожарната безопасност на територията на съответната община.
Ето защо, в конкретния случай,
общинският съвет, без да е налице законова делегация, е приел протестираната
Наредба. Съгласно чл.76, ал.1 и 2 от АПК нормативните
актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи, а
компетентността за това не може да се делегира. Нещо повече, разпоредбата на
чл.76, ал.3 от АПК предвижда, че общинските съвети издават нормативни актове, с
които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществените
отношение с местно значение. При липса на изрична овластяваща общинските съвети
разпоредба в закона да уредят този вид обществени отношения с подзаконов
нормативен акт, такъв не може да бъде издаден от общинския съвет , а издаденият
не е валиден.
Недопустимо е с Наредба на общински
съвет да се уреждат обществени отношения, регламентирани с актове от по-висока
степен и за приемането на които не е налице законова делегация. Липсата на
законово определена компетентност за издаването на даден административен акт
прави същия нищожен.
С оглед изложеното, само по себе си
правомощието на Общинския съвет да регламентира правопорядък с местно значение,
не му предоставя правомощие да изземва изключителната компетентност на други
органи и да преурежда обществени отношения, уредени с нормативен акт от
по-висока степен, какъвто е ЗМВР.
Налага се извод, че протестираната Наредба
е приета без законова делегация, което обосновава извод за нейната нищожност.
При този изход на делото и с оглед
направеното искане, на Окръжна прокуратура-Плевен следва да се присъдят направените деловодни разноски в размер на 20
лв. за публикация на обявлението в ДВ.
Воден от горното Аадминистративен съд-Плевен
Р
Е Ш И :
ПРОГЛАСЯВА, по протест на Окръжна
прокуратура – Плевен, НИЩОЖНОСТТА на Наредбата за
пожарната безопасност на територията на
Община Белене, приета с Решение №81/25.07.2012 год. на Общински
съвет-Белене.
ОСЪЖДА Общински съвет – Белене да
заплати на Окръжна прокуратура – Плевен направените деловодни разноски в размер
на 20 лв. за публикация на обявлението в ДВ.
РЕШЕНИЕТО може да се оспорва пред
Върховен административен съд с касационна жалба в 14-дневен срок от
съобщаването му на страните.
Препис от същото да се изпрати на
страните.
Решението да се разгласи по реда на
чл.194 от АПК при неподаване на касационна жалба или протест или ако те са
отхвърлени, като от Общински съвет-Белене се представят доказателства пред
Административен съд-Плевен за изпълнение на това задължение.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:/п/ ЧЛЕНОВЕ:1./п/ 2./п/