№ 1615
гр. Пловдив, 08.08.2022 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
РАЙОНЕН СЪД – ПЛОВДИВ, XXI НАКАЗАТЕЛЕН СЪСТАВ, в
публично заседание на седми юли през две хиляди двадесет и втора година в
следния състав:
Председател:Георги Р. Гетов
при участието на секретаря Христина Ал. Борисова
като разгледа докладваното от Георги Р. Гетов Административно
наказателно дело № 20225330201777 по описа за 2022 година
Производството е по реда на чл. 59 и следващите от ЗАНН.
Образувано е по жалба от С. Г. М., ЕГН: **********, с адрес: *** против
2021
Наказателно постановление № 11-01-819/23.02.2022 г., издадено от С. А.
Б. – *** Агенция за държавна финансова инспекция, с което на основание чл.
32, ал. 1, т. 1 от Закона за държавната финансова инспекция (ЗДФИ) на
жалбоподателя е наложено административно наказание „глоба“ в размер на 1
000 (хиляда) лева за нарушение по чл. 13, ал. 3, т. 3 от Закона за
финансовото управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС).
В жалбата се навеждат доводи за неправилно приложение на
материалния закон при издаването на атакуваното наказателно постановление
(НП). Жалбоподателят твърди, че основано задължение да следи за
законосъобразното разходване на публични средства в *** при извършване на
плащане е на главния счетоводител и на ***. Сочи, че той в качеството на ***
на *** последен е подписвал всеки документ, обективиращ извършване на
плащане, поради което е предполагал, че преди това са изпълнени всички
процедури, част от предварителния контрол за законосъобразност преди
извършване на разход. Поддържа, че плащанията по повечето договори,
описани в наказателното постановление, са били за извършване на неотложни
ремонтни дейности. Взема становище да липсва умисъл в действията и
бездействията му, както и в резултат от деянието му да не е нанесена никаква
вреда на ***. Моли наказателното постановление да бъде отменено. В
условията на евентуалност поддържа да е налице маловажен случай на
административно нарушение. Ако и този довод не бъде споделен от съда,
1
моли размерът на административното наказание да бъде намален до
предвидения в закона минимум. В съдебно заседание, редовно уведомен,
жалбоподателят не се явява, представлява се от адв. А.Г., която поддържа
жалбата. Пледира да са допуснати съществени процесуални нарушения при
съставянето на АУАН, тъй като свидетелят по акта да е присъствал
единствено при връчването на акта, но не и при неговото съставяне или при
установяването на нарушението, както и да е нарушено правилото по чл. 18
от ЗАНН.
Въззиваемата страна не взема становище по допустимостта и
основателността на жалбата. В съдебно заседание, редовно призована, не се
представлява.
СЪДЪТ, след като обсъди доводите на страните и събраните по делото
доказателствени материали, поотделно и в тяхната съвкупност, приема за
установено следното:
Жалбата е подадена от С. Г. М., спрямо когото е наложено
административното наказание, следователно от лице с надлежна процесуална
легитимация. Екземпляр от наказателното постановление е връчен на
жалбоподателя на 28.02.2022 г., установено от разписка за връчване на
препис от НП, а жалбата е подадена чрез административнонаказващия орган
(АНО) на 10.03.2022 г., поради което 14-дневният срок по чл. 59, ал. 2 от
ЗАНН е спазен, а жалбата е допустима. Разгледана по същество, същата е
основателна, поради което атакуваното наказателно постановление следва да
бъде отменено по следните съображения:
От фактическа страна съдът приема за установено следното:
През периода от 01.11.2018 г. до 06.11.2019 г. *** на *** бил
жалбоподателят С. Г. М..
С допълнително споразумение № 21 от 30.06.2008 г. към трудов договор
№ 038/01.08.1989 г. В. Г. И. била определена за *** на ***, област Пловдив.
В *** имало изградена действаща Система за финансово управление и
контрол /СФУК/, въведена със заповед на ***а на *** №63 от 01.03.2002
година.
Със Заповед № 756 от 29.12.2008 г. на ***а на *** била утвърдена
Интегрирана система за финансово управление и контрол в ***. Версията на
основните и работни процедури от СФУК на *** била от 01.01.2007 г. и била
утвърдена със същата Заповед № 756/29.12.2008 г.
Интегрираната система за финансово управление и контрол в *** се
състояла от отделни подсистеми и елементи, сред които и Работна
инструкция „Извършване на плащане“ с индекс ОП 02-02.
В Работна инструкция „Действия на *** при предварителния контрол“
/РИ 02-04/ от СФУК на *** бил уреден статутът, ролята и правомощията на
***, който извършвал предварителен контрол и давал становище за
законосъобразност на даден разход.
Съгласно работна процедура „Извършване на разход“ /РИ 02-02/ ***
2
изразявал писменото си становище по отношение извършването на разход в
заявка по образец „Искане за извършване на разход“ /ДОК 02-02-01/.
В периода от 08.05.2019 г. до 24.10.2019 г. жалбоподателят С. Г. М. като
временно изпълняващ длъжността *** на *** извършил плащания на обща
стойност 174 766,14 лв. с ДДС, без преди това да са приложени въведените в
*** контролни дейности за предварителен контрол за законосъобразност на
извършените разходи, в това число попълване на заявка „Искане за
извършване на разход“ /ДОК 02-02-01/.
Плащанията били извършени, както следва:
- по договор № 37/15.03.2019 г., сключен с „Копнел“ ООД за ремонт ***,
са изплатени 18 242,67 лв. с ДДС, както следва: 10 000,00 лв. с платежно
нареждане от 08.05.2019 г. по фактура №680/07.05.2019 г. и 8 242,67 лв. с
платежно нареждане от 04.06.2019 г. по фактура № 683/03.06.2019 г.:
- по договор № 33/08.03.2019 г., сключен с „К. Корект“ ЕООД за ремонт
на ***, ***, са изплатени 7 448,52 лв. с платежно нареждане от 15.05.2019 г.
по фактура № 128/10.05.2019 г.;
- по договор № 38/15.03.2019 г., сключен с „Адиса - 76" ООД. гр. Баня за
ремонт на ***, ***, са изплатени 14 805,72 лв. с платежно нареждане от
15.05.2019 г. по фактура № 237/14.05.2019 г.;
- по договор № 40/15.03.2019 г., сключен с „Масив 4“ ООД за ремонт на
***, ***, са изплатени 7 422,13 лв., както следва: 4 481,65 лв. с платежно
нареждане от 30.05.2019 г. по фактура №1-2098/28.05.2019 г. и 3 687.43 лв. с
платежно нареждане от 08.08.2019 г. по фактура 1-3078/28.05.2019 г.;
- по договор № 59/17.05.2019 г., сключен с „Л.“ ЕООД за извършване на
корекционна дейност на коритото на реката в регулационните граници на ***,
***, са изплатени 5 688,00 лв., както следва: 5 000,00 лв. с платежно
нареждане от 11.06.2019 г. по фактура №613/07.06.2019 г. и 688,00 лв. с
платежно нареждане от 05.07.2019 г. въз основа на същата фактура:
- по договор № 61/17.05.2019 г., сключен с „Л.“ ЕООД за извършване на
корекционна дейност на коритото на реката в регулационните граници на ***,
***, са изплатени 5 688,00 лв., както следва: 5 000,00 лв. с платежно
нареждане от 11.06.2019 г. по фактура №614/07.06.2019 г. и 688,00 лв. с
платежно нареждане от 05.07.2019 г. въз основа па същата фактура;
- по договор № 60/17.05.2019 г., сключен с „Л.“ ЕООД за извършване на
корекционна дейност на коритото на реката в регулационните граници на ***,
***, са изплатени 5 688,00 лв., както следва: 5 000,00 лв. с платежно
нареждане от 11.06.2019 г. по фактура №614/07.06.2019 г. и 688.00 лв. с
платежно нареждане от 05.07.2019 г. въз основа на същата фактура;
- по договор № 65/17.05.2019 г., сключен с „К. Корект“ ЕООД за ремонт
на ***ство ***, ***, са изплатени 12 898,08 лв. с платежно нареждане от
05.07.2019 г. по фактура № 133/27.06.2019 г.;
- по договор № 66/17.05.2019 г., сключен с „К. Корект“ ЕООД за ремонт
на здравна служба ***, ***, са изплатени 4 957,26 лв. с платежно нареждане
от 05.07.2019 г. по фактура № 132/27.06.2019 г.;
3
- по договор № 75/10.06.2019 г., сключен с „К. Корект“ ЕООД за ремонт
на ***ство ***, ***, са изплатени 4 946,76 лв. с платежно нареждане от
05.07.2019 г. по фактура № 134/27.06.2019 г.;
- по договор № 87/08.07.2019 г., сключен с „Кониел“ ООД за ремонт на
***, ***, са изплатени 17 526,38 лв., както следва: 10000,00 лв. с платежно
нареждане от 10.07.2019 г. по фактура №690/08.07.2019 г. и 7 526,38 лв. с
платежно нареждане от 19.09.2019 г. по фактура № 704/18.09.2019 г.;
- по договор № 77/11.06.2019 г., сключен с „Масив - 4“ ООД за ремонт на
***, ***, са изплатени 9 881,75 лв. с платежно нареждане от 10.07.2019 г. по
фактура № 1-3105/04.07.2019 г.;
- по договор № 63/14.05.2019 г., сключен с „Адиса 76“ ООД за ремонт на
***ство ***, ***, са изплатени 7 992,12 лв. с платежно нареждане от
06.08.2019 г. по фактура № 247/01.08.2019 г.;
- по договор № 64/14.05.2019 г., сключен с „Адиса 76“ ООД за ремонт на
канализационна инсталация на ***, са изплатени 16 649,52 лв., както следва:
15 000,00 лв. с платежно нареждане от 06.08.2019 г. по фактура №
246/01.08.2019 г. и 1 649,52 лв. с платежно нареждане от 20.09.2019 г. по
същата фактура;
- по договор № 135/29.07.2019 г., сключен с „К. Корект“ ЕООД за ремонт
на ***, ***, са изплатени 9376,92 лв. с платежно нареждане от 06.08.2019 г.
по фактура № 135/29.07.2019 г.;
- по договор № 110/20.08.2019 г., сключен с „К. Корект“ ЕООД за ремонт
на ***ство ***, са изплатени 13 171,44 лв., както следва: 12000,00 лв. с
платежно нареждане от 12.09.2019 г. по фактура №137/12.09.2019 г. и 1 171,44
лв. с платежно нареждане от 17.10.2019 г. по същата фактура и
- по договор № 127/18.09.2019 г., сключен с „К. Корект“ ЕООД за ремонт
на ***, ***, са изплатени 9 986,40 лв. с платежно нареждане от 24.10.2019 г.
по фактура № 138/14.10.2019 г.
Със Заповед № ФК-10-1043/12.08.2021 г. на директора на АДФИ на свид.
Д. О. Т. – *** в АДФИ, било възложено да извърши финансова инспекция на
*** за 30 работни дни, с начална дата 13.08.2021 г. и крайна дата 27.09.2021 г.
Със Заповед № ФК-10-1157/21.09.2021 г. на директора на АДФИ срокът за
извършването на финансовата инспекция на *** бил продължен с 9 работни
дни и била определена крайна дата за приключване 11.10.2021 г.
С писмо с вх. № 12-00-477/15.09.2021 г. от ***а на *** били изискани
относимите документи за извършване на разход съгласно действащата СФУК
в *** по отношение на посочените плащания.
С писмо с изх. № 12-00-477-1/16.09.2021 г. ***ът на *** уведомил
Агенцията за държавна финансова инспекция, че към изброените фактури и
платежни документи не били приложени контролни дейности за
предварителен контрол за законосъобразност.
С писмо, получено лично на 16.09.2021 г. от жалбоподателя М., било
изискано да посочи причините, поради които не са приложени контролни
дейности за предварителен контрол за законосъобразност при извършването
4
на посочените плащания.
В отговор жалбоподателят М. потвърдил, че в *** имало въведени
правила за прилагане на СФУК и посочил, че в резултат от дейността му не са
нанесени вреди за ***.
На финансовата инспекция не били представени попълнени документи
„Искане за извършване на разход“ /ДОК 02-02-01/, за което на 29.09.2021 г.
бил съставен констативен протокол.
На 30.09.2021 г. свид. Т. съставил Акт за установяване на
административно нарушение (АУАН) с № 11-01-819/30.09.2021 г. против
жалбоподателят М., в негово присъствие и в присъствието на свид. Н. Е. М..
Препис от акта бил връчен на жалбоподателя срещу разписка.
Въз основа на така съставения АУАН и на останалите материали по
административнонаказателната преписка било издадено обжалваното в
настоящото производство наказателно постановление.
По доказателствата:
Описаната фактическа обстановка съдът прие за установена въз основа
на събраните гласни доказателствени средства, както и на писмените
доказателства по делото.
Съдът дава вяра на показанията на свидетелките Д. О. Т. и Н. Е. М.. От
показанията на свид. Т. се установяват обстоятелствата, които е констатирала
в хода на извършваната финансова инспекция на ***. Изяснява се още, че е
установила предварителният контрол за законосъобразност да не е извършен
преди 25 отделни плащания, които да са по различни договори. От
показанията на свид. М. се изяснява, че към 2019 г. жалбоподателят М. е
изпълнявал длъжността *** на ***, както и че е имало *** в ***. Установяват
се и обстоятелствата по съставянето и връчването на АУАН, като
свидетелката изяснява, че екземплярите от акта са донесени в разпечатан
вариант и са подписани на място и в присъствието на жалбоподателя, след
което му е връчен и препис от АУАН. Показанията и на двете свидетелки се
ценят като добросъвестно дадени, последователни и вътрешно
непротиворечиви, намиращи подкрепа в писмените доказателства по делото.
По тези съображения те се ползват с доверие от съда.
От справка за отговорни длъжностни лица при *** за периода от
01.01.2019 г. до 10.09.2021 г. с изх. № 12-00-464-1/14.09.2021 г. се установява,
че жалбоподателят С. Г. М. е бил временно изпълняващ длъжността *** на
*** за периода от 01.11.2018 г. до 06.11.2019 г.
От Заповед № 63/01.03.2002 г. на ***а на *** се изяснява, че в *** е
въведена система за финансово управление и контрол от 01.03.2002 г., която
включва предварителен контрол по отношение на разхода и система на двоен
подпис.
От Заповед № 756/29.12.2008 г. на ***а на *** се установява, че в ***,
обл. Пловдив е утвърдена Интегрирана система за финансово управление и
контрол в ***.
5
От допълнително споразумение № 21/30.06.2008 г. към трудов договор
№ 038/01.08.1989 г. се изяснява, че лицето В. Г. И. е преназначена от
длъжност *** на длъжност „*** ***“ с код по НКПД ***.
От писмо с вх. № 29326/12.04.2022 г. от *** на *** се установява, че по
отношение на плащанията, извършени през 2019 г. и описани в таблицата към
писмо с изх. № 12-00-477-1/16.09.2021 г. по описа на *** (лист 9-11 от делото)
не са приложени контролни дейности за предварителен контрол за
законосъобразност на поетите задължения.
От Заповед № ФК-10-1043/12.08.2021 г. на директора на АДФИ се
установява, че на свид. Д. О. Т. е възложено да извърши финансова инспекция
на *** за 30 работни дни, с начална дата 13.08.2021 г. и крайна дата
27.09.2021 г. От Заповед № ФК-10-1157/21.09.2021 г. на директора на АДФИ
се изяснява, че срокът за извършването на финансовата инспекция на *** е
продължен с 9 работни дни и е определена крайна дата за приключване
11.10.2021 г.
При така установените факти съдът приема следното от правна страна:
От събраните и проверени по делото доказателства се установява, че
жалбоподателят С. Г. М. е бил *** на *** в периода от 01.11.2018 г. до
06.11.2019 г. На основание чл. 38, ал. 1 от Закона за местното самоуправление
и местната администрация (ЗМСМА) орган на изпълнителната власт в *** е
***ът на ***, което го определя и като ръководител на организация от
публичния сектор по чл. 2, ал. 2, т. 1 от ЗФУКПС. Ръководител по смисъла на
§ 1, т. 8 от допълнителните разпоредби на ЗФУКПС е лице, което управлява
организация по чл. 2 от ЗФУКПС, изпълняващо ръководни функции и носещо
управленска отговорност. В тази връзка *** е организация от публичния
сектор съгласно чл. 2, ал. 2, т. 1 от ЗФУКПС като бюджетна организация по
смисъла на Закона за публичните финанси.
Като ръководител на организация от публичния сектор в съответствие с
изискването на чл. 13, ал. 3, т. 5. вр. с ал. 1 и ал. 4 от ЗФУКПС ***ът на *** е
длъжен да осигури прилагането на контролни дейности, представляващи
писмени политики и процедури, за осъществяването на предварителен
контрол за законосъобразност преди извършването на плащане. Съгласно чл.
13, ал. 4 от ЗФУКПС редът и начинът за осъществяване на предварителния
контрол за законосъобразност се определят от ръководителите на
организациите по чл. 2 въз основа на оценка на риска и анализ на разходите и
ползите и в съответствие с указанията на министъра на финансите.
По делото се доказва, че *** има изградена действаща Система за
финансово управление и контрол, която е въведена със Заповед на ***а на ***
№ 63/01.03.2002 г. Със Заповед № 756 от 29.12.2008 г. на ***а на *** е
утвърдена Интегрирана система за финансово управление и контрол. Тя се
състои от отделни подсистеми и елементи, сред които и Работна инструкция
„Извършване на разход“ с индекс ОП 02-02.
Съгласно т. 1 от Работна инструкция „Извършване на разход“ /ОП 02-02/
6
процедурата регламентира предварителния контрол при извършване на
разходи с цел предотвратяване появата на нежелано събитие. Контролните
дейности по тази процедура включват прогнозирането на потенциални
проблеми преди тяхната поява. Предварителният контрол се осъществява по
определени вътрешни контроли, включващи задължителни процедури за
предварително одобряване на всички условия за извършване на определения
разход.
По смисъла на Работна инструкция „Извършване на разход“ /ОП 02-02/
от Системата за финансово управление и контрол на *** „предварителен
контрол“ означава осъществяване на вътрешни контроли преди извършването
на определено действие или дейност и гарантиращи протичане на същите в
рамките на предварително набелязаните параметри.
Съгласно същата процедура от СФУК на *** „извършване на разход“ е
действие, означаващо изпълнение на финансов ангажимент от ръководството,
което е свързано с плащания за ***.
Установява се по делото на следващо място, че в съпътстващата
процедура Работна инструкция „Извършване на разход“ с индекс РИ 02-02 от
СФУК на *** е предвидено преди извършване на разход да се осъществяват
седем контролни дейности, както следва:
- Проверка за комплектуване на документите за разход;
- Формална проверка за наличие на реквизити по искането и първичните
документи;
- Проверка за съответствие на разхода с поетото задължение;
- Проверка за наличие па средства по съответния бюджетен параграф;
- Проверка за компетентност на лицето, което е разпоредило разхода;
- Проверка за съответствие на първичните счетоводни документи,
включително аритметична вярност;
- Проверка за съответствие на искането с изискванията на нормативните
актове.
В Работна инструкция „Действия на *** при предварителния контрол“ с
индекс РИ 02-04 от СФУК на *** е уреден статутът, ролята и правомощията
на ***, който извършва предварителен контрол и дава становище за
законосъобразност на даден разход. Съгласно т. 3 от Работна процедура
„Извършване на разход" /РИ 02-02/ *** изразява писменото си становище по
отношение извършването на разход в заявка по образец „Искане за
извършване на разход“ с индекс ДОК 02-02-01, като препис от образеца е
приложен сред материалите по административнонаказателната преписка.
Проверките за съответствие, които следва да бъдат извършени, както и
последващите действие в зависимост от резултата им са подробни описани в
т. 2 „Предварителен контрол при извършване на разход“ от Работна
инструкция „Извършване на разход“ /РИ 02-02/. Резултатът от всяка проверка
следва да бъде отразен в бланката на Искането за извършване на разход
/ДОК-02-02-01/ с отбелязване на една от двете възможни опции „ДА“ и „НЕ“
и попълването на име и подпис на лицето. От обективна страна се доказва от
7
показанията на свид. М. и от писменото доказателство допълнително
споразумение № 21/30.06.2008 г., че към интересуващия делото период в ***
е имало назначен *** – В. Г. И..
До горепосочените правни изводи е достигнал и
административнонаказващият орган в наказателното постановление. Те
изцяло се споделят от настоящия състав като обосновани, съответни на
събраните по делото доказателства и по съществото си правилни.
Доказва се на следващо място от обективна страна и че през
календарната 2019 г. са извършени подробно описаните в наказателното
постановление 25 броя плащания по 17 отделни сключени договори с
различни съконтрагенти, което обстоятелство не е спорно между страните. За
всяко от плащанията се сочи да е извършено с платежно нареждане по
вземане, документирано с фактура. Платежните нареждания по отделните
плащания са от различни дати в периода между 08.05.2019 г. до 24.10.2019 г.
Съдът приема за доказано от правна страна и че преди извършването на
всяко от процесните 25 броя плащания жалбоподателят М. като ръководител
на организация по чл. 2 от ЗФУКПС /***/ не е осигурил прилагането на
предвидените контролните дейности под формата на приетите и утвърдени
процедури за осъществяването на предварителен контрол за
законосъобразност преди извършването на всяко плащане съгласно
въведената в *** Интегрирана система за финансово управление и контрол.
Неизпълнената контролна дейност касае процеса по валидиране на разхода
като етап от Системата за предварителен контрол при поемането на
финансово задължение и извършване на разход съгласно Работна инструкция
„Извършване на разход“ с индекс РИ 02-02 и представлява липсата на
изразено писмено становище от *** чрез попълване на образеца Искане за
извършване на разход с индекс ДОК-02-02-01. Попълването на този документ
удостоверява, че са извършени дължимите проверки за съответствие –
съответства ли разходът с поетото задължение; има ли средства по съответния
бюджетен параграф; компетентно ли е лицето, разпоредило извършването на
разхода; отговарят ли на изискванията първичните документи, вкл. за
аритметична вярност и спазени ли са изискванията на нормативните актове. В
тази връзка доказва се по делото всяко едно от описаните в наказателното
постановление 25 на брой плащания с платец *** като организация от
публичния сектор да е извършено без преди това да е попълнена заявка
„Искане за извършване на разход“ с индекс ДОК-02-02-01 от съответното
компетентно лице (***/***). Този факти съдът приема за доказан от писмо с
изх. № 12-00-477-1/16.09.2021 г. от ***а на ***, което е приложено в цялост
на лист 9-11 от делото. Доколкото същите заключения са направени и в
атакуваното наказателно постановление, то и в тази част правните изводи на
наказващия орган не търпят критика.
Въпреки това настоящият съдебен състав приема, че при правилно
установена фактическа обстановка административнонаказващият орган е
допуснал съществено и неотстранимо процесуално нарушение при
8
издаването на обжалваното наказателно постановление. Същото е издадено в
нарушение на императивната забрана по чл. 18 от ЗАНН при извършени
няколко административни нарушения от една лице да се налага едно общо
наказание. Посочената разпоредба гласи, че когато с едно деяние са
извършени няколко административни нарушения или едно и също лице е
извършило няколко отделни нарушения, наложените наказания се изтърпяват
поотделно за всяко едно от тях. В тази връзка преценката нарушено ли е
правилото по чл. 18 от ЗАНН изисква на първо място да бъде изяснено какво
е изпълнителното деяние на административното нарушение, за което е
наказан жалбоподателят М., и кога деянието ще бъде довършено.
Нарушението е формално. От обективна страна то е довършено с факта на
осъществяване на изпълнителното му деяние, без необходимост от
настъпване в причинна връзка с него на определен вредоносен резултат. В
случая контролните дейности, които не са приложени, са част от
предварителния контрол за законосъобразност, дължим на основание чл. 13,
ал. 3, т. 3 от ЗФУКПС. Тези контролните дейности съгласно законовия
регламент се прилагат на всички нива в организацията и на всички етапи при
постигането на целите. По тези съображения съдът приема, че задължението
за вземането на писмено становище от *** чрез попълването от него на заявка
„Искане за извършване на разход“ /ДОК-02-02-01/ като част от
осъществяваните вътрешни контроли е дължимо преди извършването на
всеки разход. В този смисъл е и понятието „предварителен контрол при
извършване на разход“ съгласно Работна инструкция „Извършване на разход“
/ОП 02-02/. Това означава, че за всеки отделен разход, който е в обхвата на
ЗФУКПС, е дължимо на самостоятелно основание да бъде извършен
предварителен контрол за законосъобразност, включващ и попълване на
отделно „Искане за извършване на разход“ с индекс ДОК-02-02-01. По делото
се установява, че за всяко от процесните 25 броя плащания на 25 отделни
пъти не е проведен предварителен контрол за законосъобразност и в 25
отделни случаи не е попълнена заявка „Искане за извършване на разход“
/ДОК-02-02-01/.
Решаващо значение за правилното приложение на материалния закон
има преценката дали при така изяснените по делото факти от жалбоподателя
е извършено едно или няколко отделни деяния. Вярно е, че по правило
деянието може да бъде извършено не само с едно, но и с повече
телодвижения. За да бъдат те обединени в едно деяние обаче, трябва да са
осъществени последователно в изпълнение на едно решение, насочено към
постигането на една цел. Две или повече деяния ще има, когато повтарянето
на действията става в резултат на ново решение, взето с оглед изменение на
условията, при които се действа - така Решение № 93 от 24.02.1977 г. по н. д.
№ 64/1977 г., I н.о. на ВС; Решение № 202 от 04.06.2015 г. по н. д. № 290/2015
г., III н.о. на ВКС. По делото този въпрос беше изследван в хода на съдебното
следствие, като се доказва, че процесните 25 на брой плащания са извършени
в изпълнение на 17 отделни договора, с различен предмет и към различни
9
лица, като самите плащания не са от една и съща дата, а са извършвани в
продължение на шест месеца. С оглед установените по делото факти съдът
приема за категорично несподелимо становището, че 25-те плащания,
извършвани в продължение на 6 месеца, към различни лица и на основание
различни договори са осъществени в резултат само на едно решение от страна
на жалбоподателя М.. Тази теза е и категорично оборена от доказателствата
по делото, тъй като към момента на извършване на първото плащане от
08.05.2019 г., когато по необходимост е взето и решението от страна на ***а
за неговото осъществяване, все още не са били издадени фактурите по част
от следващите плащания, а дори и не са били сключени част от договорите,
по които са извършвани следващите плащания (например договор №
59/17.05.2019 г.; договор № 75/10.06.2019 г.; договор № 87/08.07.2019 г.;
договор № 110/20.08.2019 г.; договор № 127/18.09.2019 г.). В действителност
всяко отделно плащане, обективирано в платежно нареждане, почива на взето
ново и самостоятелно решение от страна на жалбоподателя М., след като е
извършвал преценка дали плащането е дължимо, относно размера му,
получателя.
Съдът приема, че преди всяко от процесните 25 броя плащания е било
дължимо извършването на предварителен контрол за законосъобразност, тъй
като всяко плащане само по себе си се квалифицира като извършване на
разход. Както беше посочено, под извършване на разход се разбира действие,
означаващо изпълнение на финансов ангажимент от ръководството, което е
свързано с плащания за ***. По този начин със всяко свое ново решение, с
което е одобрил и се е съгласил да бъде извършено всяко от процесните 25
броя плащания, без за тях да е проведен предварителен контрол за
законосъобразност, жалбоподателят М. наново е осъществявал състава на
административното нарушение, което е ставало на различни дати през общия
период от 6 месеца.
В този смисъл е и съдебната практика, като в Решение № 1607 от
06.07.2012 г. по к.а.н.д. № 1451/2012 г. на Административен съд – Пловдив е
приет за доказан порокът незаконосъобразност на НП:
„тъй като със сключването на всеки от гражданските договори, без преди
това да са приложени контролни дейности, които включват процедури за
разрешаване и одобряване и предварителен контрол за законосъбразност, е
извършено самостоятелно административно нарушение. Иначе казано
жалбоподателят е извършил 139 броя самостоятелни административни
нарушения, предвид факта, че към толкова броя граждански договори липсват
документи, удостоверяващи извършени процедури по осъществяване на
предварителен контрол. За всички тези съставомерни деяния е било наложено
едно наказание, с което е грубо нарушено императивното изискване на чл. 18
от ЗАНН, съгласно която разпоредба, когато с едно деяние са извършени
няколко административни нарушения или едно и също лице е извършило
няколко отделни нарушения, наложените наказания се изтърпяват поотделно
за всяко едно от тях. За разлика от НК ЗАНН не познава института на
10
продължаваното административно нарушение и
административнонаказващите органи е следвало да наложат самостоятелни
наказания за всяко извършено нарушение. Поради изложеното процесното
НП е незаконосъобразно“.
Съдът съобрази и Решение № 187 от 13.02.2017 г. по к.а.н.д. № 3023/2016
г. на Административен съд – Пловдив, в което е прието, че при издаване на
наказателното постановление не е допуснато нарушение на чл. 18 от ЗАНН,
но настоящият състав намира, че формираните изводи по приложението на
закона са неприложими към процесния казус, тъй като е налице съществена
разлика във фактите по двата казуса. В цитираното решение е прието да
липсва нарушение на чл. 18 от ЗАНН, тъй като изследваните в решението 3
броя договори са сключени на една и съща дата, с един изпълнител и предмет
на изпълнение, а сключването на отделни договори е наложено единствено с
оглед различните срокове за изпълнение и различните населени места, за
които се отнася предметът на изпълнение. Процедурата е резултат от работа
на една комисия, която е оценявала офертите и определеният изпълнител и
един и същ. При тези факти се установява, че в коментирания казус
действително се касае за едно решение и оттам за едно деяние. Съдът приема,
че изводите по настоящото решение не противоречат, а кореспондират и са в
съответствие с практиката на касационната инстанция.
Щом жалбоподателят в качеството си на *** на *** и ръководител на
организация по чл. 2 от ЗФУКПС е извършил няколко отделни
административни нарушения, съгласно изричния регламент на чл. 18 от
ЗАНН е следвало за всяко от тях да бъде наложено отделно административно
наказание, което да бъде отделно изпълнено. В административнонаказателния
процес не съществуват т.нар. продължавани административни нарушения,
изводимо именно от изричното правило на чл. 18 от ЗАНН.
Незаконосъобразен се явява тогава изводът на наказващия орган да наложи
едно общо наказание за всички еднотипни нарушения, които са установени в
рамките на една проверка. При преценката си по същество АНО се е
ръководил не от броя на съставомерните деяния, респ. на извършените
нарушения, а от броя на проверките, при които са установени и доколкото
това е станало при една проверка, е наложил едно наказание глоба. Подобен
подход влиза в нетърпимо противоречие с действащия правен ред поради
несъблюдаване на правилото по чл. 18 от ЗАНН. Извършеното сборуване на
наказанията не е довело до отстраняване на нарушението, тъй като
наказващият орган не разполага с подобно законово регламентирано
правомощие, а именно да налага едно общо наказание за няколко отделни
нарушение. Ако наказващият орган е искал да санкционира жалбоподателя
само за едно от установените при проверката нарушения, тъй като той
разполага с такова правомощие, то в обстоятелствената част на наказателното
постановление не е трябвало да се описват 25 отделни съставомерни деяния.
По този начин остава напълно неясна волята на наказващия орган за кое
деяние се налага наказанието. Изтъкнатата неяснота препятства съда и при
11
осъществяване на правомощието му да отмени наказателното постановление
единствено досежно някои от посочените административни нарушения, в
случай че извършването им не е доказано. Накрая налагането на общо по
размер наказание не позволява на съда да прецени неговата
законосъобразност и справедливост досежно определения от
административнонаказващия орган размер, като същевременно поставя и
санкционираното лице в невъзможност да разбере за кое нарушение какво
наказание му се налага, което несъмнено накърнява правото му на защита.
Следва да се подчертае, че съгласно практиката на касационната инстанция
не може да се приеме, че в случаи като процесния НП трябва да бъде
потвърдено, по съображения че действията на администрацията са в „полза на
нарушителя“. Нормата на чл. 18 от ЗАНН е императивна, а по съдържанието
си е ясна, като процесуалният закон приема тези случаи да се разрешават по
указания в нея начин. Не може да бъде споделено и становището, че
наказателното постановление трябва да бъде потвърдено, тъй като за поне
едно от нарушенията е следвало понасяне на предвидената санкция. Съдът не
може да замества волята на административнонаказващия орган, като приеме
за кое конкретно от общо 25-те описани административни нарушения следва
да бъде санкциониран жалбоподателят и за кое – не. Съдът единствено
осъществява контрол за законосъобразност и обоснованост на наказателното
постановление. В тази връзка съдебната практика е трайна и непротиворечива
досежно обстоятелството, че допуснатото нарушение на чл. 18 от ЗАНН е
съществено, не може да бъде санирано пред въззивната инстанция и
представлява самостоятелно основание за отмяна на наказателното
постановление – така Решение № 2048 от 22.10.2019 г. по к.а.н.д. №
2035/2019 г. на XXIII състав на Административен съд – Пловдив; Решение №
920 от 23.04.2019 г. по к.а.н.д. № 253/2019 г. на XXI състав на
Административен съд – Пловдив; Решение № 1103 от 17.05.2018 г. по к.а.н.д.
№ 631/2018 г. на XIX състав на Административен съд – Пловдив; Решение №
2628 от 12.12.2019 г. по к.а.н.д. № 2976/2019 г. на XX състав на
Административен съд – Пловдив; Решение № 1028 от 10.05.2019 г. по к.а.н.д.
№ 778/2019 г. на XXII състав на Административен съд – Пловдив; Решение
№ 2199 от 23.10.2014 г. по к.а.н.д. № 2060/2014 г. на XXIV състав на
Административен съд – Пловдив.
Съдът приема, че с оглед съдържанието на обжалваното наказателно
постановление липсва и надлежно изпълнен реквизит дата на извършване на
нарушението. В случая е посочен единствено един общ период с
продължителност от 6 месеца, в рамките на който се твърди да са извършени
множеството еднотипни нарушения.
За пълнота на изложението следва да се отбележи, че възражението за
допуснато съществено процесуално нарушение поради ограничаване на
участието на свидетеля по АУАН е неоснователно. В случая свидетелката М.
е единствено свидетел по съставянето на акта, а не на извършването или на
установяването на нарушението. Дейността по съставянето на АУАН не
12
изисква попълването на съдържанието на акта, което може да бъде
продължителен процес, да става непосредствено пред нарушителя или пред
свидетеля. Действието по съставянето на АУАН се обвързва с подписването
му, тъй като в този момент се извършва съответното волеизявление на
актосъставителя и се съставя документът. В този смисъл от показанията на
свид. М. обаче не се доказа АУАН да не е съставен в нейно присъствие.
Следва да се отбележи обаче, че доколкото при съставянето на АУАН са
липсвали свидетели, присъствали при извършването или при установяването
на нарушението, законосъобразният подход съгласно чл. 40, ал. 3 от ЗАНН е
изисквал да се осигурят двама други свидетели, като законодателят изрично
определя брой на необходимите свидетели в тази хипотеза за разлика от
случаите по чл. 40, ал. 1 от ЗАНН.
По тези съображения съдът намира жалбата за основателна, а
наказателното постановление за незаконосъобразно, поради което то трябва
да бъде отменено.
С оглед изхода на делото и основателността на жалбата право на
разноски би имал единствено жалбоподателят, който обаче не е поискал
овъзмездяване на сторени разноски в процеса, нито е доказал извършването
на такива. Присъждането на разноски не е автоматична последица от
постановяването на благоприятно за страната решение и по дължимостта им
съдът не се произнася служебно, а само при надлежно сезиране - така
Решение № 1411 от 30.07.2020 г. по к.а.н.д. № 1164/2020 г. на XXI състав на
Административен съд – Пловдив. По тези съображения разноски не следва да
се присъждат в полза на никоя от страните.
Така мотивиран и на основание чл. 63, ал. 2, т. 1 вр. с ал. 3, т. 2 от ЗАНН,
съдът
РЕШИ:
2021
ОТМЕНЯ Наказателно постановление № 11-01-819/23.02.2022 г.,
издадено от С. А. Б. – *** Агенция за държавна финансова инспекция, с което
на С. Г. М., ЕГН: **********, с адрес: *** на основание чл. 32, ал. 1, т. 1 от
Закона за държавната финансова инспекция е наложено административно
наказание „глоба“ в размер на 1 000 (хиляда) лева за нарушение по чл. 13,
ал. 3, т. 3 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния
сектор.
РЕШЕНИЕТО може да се обжалва с касационна жалба на основанията,
посочени в Наказателно-процесуалния кодекс, по реда на
Административнопроцесуалния кодекс пред Административен съд – Пловдив
в 14-дневен срок от получаване на съобщението от страните, че решението е
постановено.
13
Съдия при Районен съд – Пловдив: _______________________
14