Р Е Ш
Е Н И Е
№ 218
гр.Плевен, 16.05.2022 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд-Плевен, ІV-ти състав, в открито
съдебно заседание на единадесети май две хиляди двадесет и втора година, в
състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Цветелина Кънева
при секретаря Венера Мушакова и като разгледа
докладваното от съдията Кънева адм.дело
№293 по описа за 2022г. на Административен съд - Плевен и за да
се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл.145 и сл. от Административно-процесуалния кодекс (АПК) във вр.
с чл.121 ал.1 т.1 и чл.124 от Закона за държавния служител (ЗДСл).
В Административен съд Плевен е подадена жалба от И.Б.Х.,***,
против Заповед №РД 0079/01.02.2021г. на Директора на РИОСВ-Плевен, с която на
основание чл.106 ал.1 т.2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на
оспорващата на длъжността Началник отдел „Управление на отпадъците и опазване
на почвите“, в дирекция: Контрол и превантивна дейност, в РИОСВ-Плевен, с присъден
ранг: пети старши, считано от 01.02.2021г.
В жалбата са
наведени доводи за незаконосъобразност на заповедта, като се твърди, че същата е издадена в
нарушение на материалния закон, поради липсата на предпоставките на чл. 106,
ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Твърди се, че до датата на съкращението й в дирекция
„Контролна и превантивна дейност" са включени три отдела - „Контролна
дейност","Управление на отпадъците и опазване на почвите" и
„Превантивна дейност", като тези отдели се ръководят от началници и тя е заемала
длъжността началник отдел „Управление на отпадъците и опазване на
почвите". Посочва се, че не е запозната със съдържанието на новото
утвърдено длъжностно разписание, въз основа на което й е връчена и процесната
заповед, но се твърди, че отделът, който
тя е ръководила продължава да съществува и същият е с големи отговорности и
задължения и няма как да бъде оставен без ръководител. Счита се, че ако е
налице преструктуриране на длъжностите в администрацията и преназначаване на
ръководителите на отделите, то ръководителите на другите два отдела -
„Контролна дейност" и „Превантивна дейност" са лица в пенсионна
възраст и ако някой от тях /или двамата/ са натоварени да изпълняват нейната
длъжност, то съобразно утвърденият Правилник за вътрешния ред в РИОСВ-Плевен е
следвало директорът да извърши подбор /чл.24 от правилника/, като не й е
известно има ли извършен такъв и за резултатите от него. Твърди се още, че
реално съкращаване на длъжността липсва, тъй като липсва кумулативна наличност
на следните предпоставки: 1/ отпадане на длъжността като нормативно определена
позиция и 2/ пълно премахване на функциите, задачите и задълженията на тази
длъжност или такова значително изменение на същите, че новата им съвкупност и
изискванията за тяхното осъществяване налагат извод за качествено нова
длъжност. Навеждат се доводи, че след извършване на анализ на трудовите
функции, възложени й като държавен служител, заеманата от нея длъжност не е
премахната като система от функции, задачи и отговорности. Твърди се, че длъжността
„началник отдел" продължава да фигурира като наименование в щатното
разписание за съответната администрация, и като съвкупност от определени
функции, задачи и задължения, установени с длъжностна характеристика. Предвид
последното се прави извод, че не може да бъде прието, че е налице съкращение на
процесната длъжност, още повече, когато тя като наименование продължава да
съществува. Посочва се също, че разпоредбата на чл. 87а от ЗДСл предвижда, че
при преобразуване на администрация, при преминаване на дейност от една
администрация в друга, както и при преминаване на дейност от закрита
администрация в друга, служебното правоотношение с държавния служител не се
прекратява и ако действително е налице преминаване на дейността на
администрацията в същия отдел на същата дирекция, и е извършено назначаване на
същата позиция на друг служител, това води до извод, че е приложима
разпоредбата на чл. 87а ЗДСл, която изрично разпорежда, че служебното
правоотношение с държавния служител се запазва. В заключение се моли да бъде
отменена заповедта. Претендират се разноски.
По жалбата първоначално е образувано адм.дело
№139/2021 по описа на съда, приобщено към настоящето, по което дело е
представен писмен отговор по жалбата с доводи за неоснователност на същата. Изложени
са подробни съображения, че заповедта е законосъобразен административен акт.
Сочи се, че е налице фактическо преустановяване на изпълняваните задължения от
държавния служител и премахването на длъжността му като позиция от длъжностното
разписание по смисъла на чл. 2, ал. 1 от НПКДА, като независимо, че тези функции и задачи са
запазени, те вече се изпълняват от друг държавен служител и е въпрос на свободна преценка на органа по
назначаване коя длъжност да бъде премахната като система от функции, задачи и задължения
при реалното съкращаване, свързано с намаляване на бройки длъжности и
трансформацията им в рамките на общата численост. Твърди се, че
промените се предприети с оглед оптимизиране и повишаване на ефикасността,
качеството и организацията на работа.
С Решение №555/01.11.2021г. по адм.дело №139/2921г. жалбата
на Х. е отхвърлена.
При инстанционен контрол, с Решение № 2999/31.03.2022
г. по адм.дело №55/2022 на ВАС, решението е отменено, а делото върнато за ново
разглеждане. Прието е, че съдът не е извършил дължимата проверка дали в случая
не се касае до прехвърляне на длъжността в друг отдел или до преобразуване на
администрацията, като за да е налице съкращение на определена длъжност е
необходимо наличие на две кумулативно налични предпоставки – премахване на
длъжността като нормативно определена позиция, но и като система от функции,
задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. Прието е още, че
съдът не е анализирал събраните в хода на производството доказателства
поотделно и в съвкупност, като не е направен дължимият анализ на съдържанието
на приложените по делото доказателства свързани с процедурата по предприетата
промяна в длъжностното разписание на РИОСВ Плевен. Посочено е, че тя е
стартирана с докладна записка на Директора на РИОСВ Плевен до Министъра на
околната среда и водите, в която са изложени съображения за оптимизиране на
дейността на дирекцията чрез сливане на отдел УООП с отдел "Контролна
дейност" в рамките на дирекция "Контролна и превантивна дейност",
като длъжността "началник на отдел УООП" и две от длъжностите
"главен експерт" в този отдел се съкращават и трансформират,
съответно в длъжностите "главен експерт" и две бройки "старши
експерт" в отдел "Превантивна дейност", а утвърденото длъжностно
разписание е именно въз основа на тази докладна. Посочено е още, че съдът е
следвало да извърши дължимата проверка и за наличието на предпоставките на
чл. 87а от ЗДСл,
доколкото в случая Министърът на околната среда и водите утвърждава длъжностно
разписание с конкретни предложения за преобразуване на администрацията, чрез
преместване на щатни длъжности от един отдел в друг в рамките на една и съща
дирекция.
След връщане на делото за ново разглеждане е образувано
настоящето адм.дело № 293/2022г. по описа на съда.
В открито съдебно заседание оспорващата се явява лично
и с адв.М., която поддържа доводите изложени в жалбата и при първоначалното
разглеждане на делото. Счита, че от събраните по делото доказателства и
по-конкретно от приетата експертиза в настоящото съдебно заседание се
установява, че доводите, които са излагани в продължение на целия процес са
основателни. Моли жалбата да бъде уважена, като претендира присъждане на
разноските за двете инстанции.
Ответникът в съдебно заседание не се явява,
представлява се от юрисконсулт П., която счита жалбата за неоснователна. Сочи,
че длъжността,
която е заемана от Х., е премахната като нормативно определена позиция в
длъжностното разписание на РИОСВ – Плевен в сила от 01.02.2021 г., при което е
изпълнена първата от изискуемите предпоставки. Сочи още, че безспорно от
доказателствата по делото, тези задължения, които оспорващата е изпълнявала
продължават да се изпълняват частично от други трима, може би и четирима
служители в администрацията, като това е така, тъй като те не са прехвърлени
като система в някоя новообразувана длъжност в Дирекция „Контрол и превантивна
дейност“, а са част от функции и задачи, които са изпълнявани от всеки един от
тези двама началник отдели и старши експерт. Твърди, че съкращаването е реално,
а не фиктивно и е осъществен фактическия състав на чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл за
прекратяване на служебното правоотношение. Твърди също, че прехвърлянето на
различна част от функциите, които Х. е изпълнявала, не е достатъчно за да обоснове извод, че
заеманата от нея длъжност е запазена като съвкупност от функции, задачи и
задължения и не означава, че тази длъжност не е премахната и продължава да се
изпълнява. Сочи, че е създадена нова длъжност началник отдел „Контрол на
околната среда“ в същата дирекция, която е съвсем различна от премахнатата
длъжност на оспорващата. В заключение моли жалбата да бъде отхвърлена.
Административен съд - Плевен, четвърти състав, като
обсъди събраните по делото доказателства, поотделно и в тяхната съвкупност,
съобрази доводите на страните и извърши цялостна проверка на оспорения акт във
връзка с правомощията си по чл.168 от АПК, приема за установено от фактическа
страна следното:
Жалбата е подадена в законоустановения срок, доколкото
заповедта е връчена на 03.02.2021 г., видно от обратната разписка на л.9, а
жалбата срещу нея е подадена на 15.02.2021 г., видно от вх.№ на РИОСВ /л.3/, от
легитимирано лице и при наличие на интерес от обжалване, поради което е
допустима.
Разгледана по същество, жалбата е основателна.
От доказателствата по делото, съдът приема за
установено от фактическа страна следното:
Не се спори между страните, че към момента на издаване
на оспорената заповед И.Б.Х. е изпълнявала длъжност „началник отдел „Управление
на отпадъците и опазване на почвите“ в дирекция „Контрол и превантивна
дейност“, Специализирана администрация в РИОСВ – Плевен, с присъден ранг – пети
старши.
По делото е приложено заверено копие на длъжностно
разписание на Регионална инспекция по околната среда и водите в сила от
01.02.2021 г. (лист 10-12 от дело 139/2021), както и предходно такова в сила от
01.11.2020 г. (лист 20-21 от дело 139/2021). Съгласно предходното Длъжностно
разписание на РИОСВ-Плевен, в сила от 01.11.2020 г., в същото общата численост
на персонала е била 37 бр., от които 1 бр. „Директор“, 10 бр. Обща
администрация и 26 бр. Специализирана администрация. Видно е още, че
служителите, заемащи експертни длъжности са 27 бр. Установява се, че
Дирекция „Контрол и превантивна дейност“ при специализираната
администрация се състои от: 1.Отдел „Контролна дейност“ с 4 направления:
Направление „Опазване чистотата на атмосферния въздух и вредни физични фактори“
– 1 бр. „главен експерт“; Направление „Опазване на водите“ – 1 бр. „главен
експерт“ и 1 бр. „старши експерт“; Направление „Опасни химични вещества и
контрол на риска от големи аварии с опасни химични вещества“ - 1 бр. „главен експерт“ и Направление
„Комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването /КПКЗ/, екологична
отговорност и доброволни ангажименти“ – 1 бр. „главен експерт“; 2.Отдел
„Управление на отпадъците и опазване на почвите“ с 1 направление: Направление
„Управление на отпадъците и опазване на почвите“ – 6 бр. „главен експерт“; 3.
Отдел „Превантивна дейност“ с 3 направления: Направление „Екологична оценка
/ЕО/ и оценка на въздействие върху околната среда /ОВОС/ - 4 бр. „главен
експерт“; Направление „Специализирани регистри“ – 1 бр. „главен експерт“ и
Направление „Биологично разнообразие, защитени територии и зони“ – 6 бр.
„главен експерт“.
Представена е също длъжностна характеристика на И.Б.Х.
за длъжността „Началник отдел „Управление на отпадъците и опазване на почвите“
от 11.11.2020 г. (лист 22-30 от дело 139/2021),
както и правилник за вътрешния ред в РИОСВ – Плевен – вариант № 5 (лист 32-55
от дело 139/2021), утвърден със заповед № РД 0684/03.12.2018 г. на директора на
РИОСВ – Плевен (лист 31 от дело 139/2021).
Представени са също така Правилник за вътрешния ред в
РИОСВ – Плевен – вариант 6 (лист 57-71 от дело 139/2021), ведно със заповед №
РД 0155/22.02.2021 г. на директора на РИОСВ – Плевен за утвърждаването му (лист
56 от делото).
Приложени по делото са и длъжностна характеристика на
длъжността началник отдел „Контролна дейност“ и длъжностна характеристика на
длъжността началник отдел „Превантивна дейност“.
Представена е докладна записка от инж. С.Ц. – директор
на РИОСВ – Плевен с изх. № 531/27.01.2021 г. до министъра на околната среда и
водите (лист 86 гръб–л.88 от дело 139/2021), с която е направено предложение,
на основание чл.6, ал.1 от Правилника за устройството и дейността на РИОСВ да
бъде извършена промяна в длъжностното разписание на РИОСВ-Плевен, считано от
01.02.2021 г., което се изразява в оптимизиране и сливане на отдел „Управление
на отпадъците и опазване на почвите“ с отдел „Контролна дейност“ в рамките на
дирекция „Контролна и превантивна дейност“, като длъжността началник отдел
„Управление на отпадъците и опазване на почвите“ се съкращава, а бройката се
трансформира в главен експерт в направление „ЕО и ОВОС“ на отдел „Превантивна
дейност“, както и две от длъжностите „главен експерт“ в отдел „Управление на
отпадъците и опазване на почвите“ се съкращават и трансформират в старши експерт
в отдел „Превантивна дейност“, направление „ЕО и ОВОС“. Посочено е в докладната
записка, че промяната е с цел да осигури по-добро и по-адекватно изпълнение на
функциите и задачите на специализираната администрация, подпомагаща
осъществяването на правомощията на директора. Посочено е още, че оптимизирането
и трансформирането на длъжностите и структурните звена се обуславя от
необходимостта за осигуряване на по-добро и по-адекватно изпълнение на целите,
функциите и задачите в рамките на административната структура. Отразено е, че
системно служителите в отдел „УООП“ не изпълняват качествено и в срок
поставените им задачи, или ги изпълняват формално. Посочено е също, че е налице
занижен контрол от началника на отдела. Счита се, че трансформирането на отдел
„УООП“ в направление „УООП“ в рамките на новия отдел „КОС“ ще подобри
взаимодействието и координацията с останалите структурни звена в инспекцията.
С писмо вх. Рег. № 2186/29.04.2021 г. от ответника са
представени отчет за изпълнената работа за периода от 01.01.2020 г. до
31.12.2020 г. от началник отдел „УООП“ И.Б.Х. – 4 броя за тримесечията през
2020 г. (лист 118-130 от дело 139/2021), отчет за изпълнената работа за периода
от 01.01.2020 г. до 30.09.2020 г. на началник отдел „Превантивна дейност“ инж. С.Ц.Ц.
– 3 броя за тримесечията на 2020 г. (лист 132-140 от дело 139/2021), отчет за
изпълнената работа за периода от 01.10.2020 г. до 31.12.2020 г. от началник
отдел „Превантивна дейност“ инж. В.Х.Н. (лист 131 от дело 139/2021), както и
длъжностно разписание на РИОСВ – Плевен, в сила от 01.03.2021 г. (листи 151-153
от дело 139/2021) и писмо на директора на РИОСВ – Плевен до директор дирекция
„СДЧР“ при МОСВ (лист 141 от дело 139/2021) с приложени докладна записка от
министъра на околната среда и водите за промяна на длъжностното разписание в
РИОСВ – Плевен (лист 142 от дело 139/2021) и длъжностно разписание на РИОСВ –
Плевен, считано от 01.02.2021 г. Съгласно същото /л.л.147-149 от дело
139/2021/, в Дирекция „Контролна и превантивна дейност“ има два отдела – отдел
„Контрол на околната среда“ и отдел „Превантивна дейност“. Установява се, че
отдел „КОС“ има 5 направления: Направление „Управление на отпадъците и опазване
на почвите“ - 4 бр. „главен експерт“; Направление
„Опазване чистотата на атмосферния въздух и вредни физични фактори“ - 1 бр. „главен експерт“; Направление „Опазване
на водите“ – 2 бр. „главен експерт“; Направление „Опасни химични вещества и
контрол на риска от големи аварии с опасни химични вещества“ – 1 бр. “главен
експерт“ и Направление „Комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването
/КПКЗ/, екологична отговорност и доброволни ангажименти“ – 1 бр. „главен експерт“. Отдел „Превантивна дейност“ се
състои от 3 направления: Направление „Екологична оценка /ЕО/ и оценка на
въздействие върху околната среда /ОВОС/“ – 5 бр. „главен експерт“ и 2 бр.
„старши експерт“; Направление „Специализирани регистри“ - 1 бр. „главен експерт“ и Направление
„Биологично разнообразие, защитени територии и зони“ – 6 бр. „главен експерт“.
Видно от приложеното на л.л.185-186 от дело 139/2021
Поименно разписание на длъжностите на РИОСВ-Плевен, в сила от 01.02.2021 г. е,
че имената на оспорващата И.Х. не са посочени измежду имената на лицата,
заемащи длъжности в РИОСВ-Плевен.
Във връзка с описаните промени в РИОСВ-Плевен, със
Заповед №РД 0079/01.02.2021 г. на Директора на РИОСВ-Плевен, на основание
чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на И.Х. на
длъжността началник отдел „Управление на отпадъците и опазване на почвите“,
дирекция: „Контрол и превантивна дейност“ в РИОСВ-Плевен, с присъден ранг: пети
старши, считано от 01.02.2021 г.
Именно тази заповед е предмет на разглеждане в
настоящето съдебно производство. Същата е връчена на 03.02.2021 г. по пощата с
обратна разписка (лист 9 по дело 139/2021), тъй като към момента на издаването
й Х. се е намирала в отпуск поради временна нетрудоспособност, видно от
приложен болничен лист № Е20201051136 за периода от 11.01.2021 г. до 09.02.2021
г. включително /л.7 от дело 139/2021/.
Установява се още от фактическа страна, че в ДВ бр.17
от 26.02.2021г. е обнародвано ПМС №60/22.02.2021 г. за изменение и допълнение
на Устройствен правилник на МОСВ, което влиза в сила от 01.03.2021г. В ПЗР на
ПМС №60/22.02.2021 г. в §13 са посочени общата численост на персонала в
административните структури, чиито ръководители са второстепенни разпоредители
с бюджет по бюджета на МОСВ, вкл. РИОСВ, като за РИОСВ-Плевен са посочени 36
бр.
От приложеното Длъжностно разписание на РИОСВ-Плевен в
сила от 01.03.2021 г., се установява, че в Направление „УООП“ в Отдел „КОС“
длъжностите "главен експерт“ са 4 бр., като промяна спрямо предходното
длъжностно разписание от 01.02.2021 г. се изразява в съкращаване на една бройка
от длъжността „главен експерт“ в Направление „ЕО и ОВОС“ в Отдел „Превантивна
дейност“, като в това направление остават 4 бр. „главен експерт“ и 2 бр.
„старши експерт“.
По адм.дело 139/2021е
назначена съдебно-икономическа експертиза /СИЕ/, при която от вещото лице е установено,
че към 01.11.2020 година Дирекция
„Контрол и превантивна дейност“ има три отдела –„Контролна дейност“ с численост
6 бр., „Управление на отпадъците и опазване на почвите“ – 7 бр. и „Превантивна
дейност“ – 12 бр. С изменение на длъжностното разписание, одобрено от министър
на околната среда и водите в сила от
01.02.2021 година дирекция „Контрол и превантивна дейност“ има два отдела
„Контрол на околната среда“ с 10 щ. бр. и „Превантивна дейност“ – 15 щ.бр.,
като се запазва числеността на персонала, но не е налице длъжността началник
отдел “Управление на отпадъци и опазване на почвите“ и длъжността на
оспорващата е премахната като позиция. От 01.02.2021 г. е извършена структурна
промяна като е налице сливане на отдел „Контролна дейност“ и отдел „Управление
на отпадъците и опазване на почвите“ и
отделът е „Контрол на околната среда“ с началник отдел И.Ц., като е
налице направление „Управление на
отпадъците и опазване на почвите“ вече с 4 служители, а не както е било преди
01.02.2021 г. – отдел с началник и направление с 6 бр. щатни бройки и се
създават нови длъжности „старши експерт“ в „ЕО и ОВОС“ – 2 бр. в отдел
„Превантивна дейност“ и към 20.05.2021 г. са назначени двама старши експерти,
които имат еднакви длъжности характеристики. Вещото лице посочва, че по-голяма
част от функциите на длъжността „началник отдел Управление на отпадъците и
опазване на почвите“ се изпълняват от началник отдел „Контрол на околната
среда“ и от старши експерт в направление „ЕО и ОВОС“ от двамата назначени
експерти на 20.05.2021 година. Посочва се, че на началник - отдел „Контрол на
околната среда“ при основна цел на дейността в т. 3 са вменени задължения по
„текущ и последващ контрол по управление на отпадъците и опазване на почвите“,
каквото задължение има и оспорващата. В длъжностната характеристика на „старши
експерт“ в направление „ЕО и ОВОС“ се посочва, че е налице съвпадение на
функциите с тези на оспорващата в т. 3
„Основна цел на длъжността“ – превантивен контрол за спазване на изискванията
за осигуряване на екологосъобразно управление на отпадъците, като по т. 5
„преки задължения“ констатира съвпадение
по т. 10, 12-18 и т. 20.
По настоящето дело е назначена СИЕ, чието заключение е
приобщено на л.л.39-66. Вещото лице посочва, че предвид това, че Отдел „Управление на отпадъците и
опазване на почвите“ (УООП) престава да съществува като отдел и с новото
длъжностно разписание от 01.02.2021 г. преминава като пето направление в Отдел
“Контрол на околната среда“ (КОС) с един „Началник отдел КОС“ (същото лице,
което преди съкращението е началник отдел Контролна дейност) наред с останалите
четири направления, които са били в отдел „Контролна дейност“ преди
съкращението, съответно изцяло отпадат ръководните задължения от длъжността
„Началник отдел УООП“, защото отделът е трансформиран в структура „направление“
с четири главни експерти. Запазва се Отдел „Превантивна дейност“ със същите
направления, съответно с един „Началник отдел ПД“ (същото лице преди и след
съкращението). ВЛ счита, че не е налице
прехвърляне на длъжността, заемана от оспорващата преди съкращението в
друг отдел или сектор или друго структурно звено с извършената промяна в
длъжностното разписание на РИОСВ, в сила от 1.02.2021г. От вещото лице е
извършен сравнителен анализ на длъжностната характеристика на Х. с длъжностната
характеристика на всяка от трите длъжности, подробно представени в Приложенията,
като оттях подробно може да се проследят кои функции, задължения и изисквания
от длъжностната характеристика на оспорващата преди съкращаване на длъжността
съответстват/съвпадат с функции, задължения и изисквания от длъжностните
характеристики на:
Началник отдел Превантивна
дейност /В. Н./ - тази длъжност не е
новоразкрита; запазена е длъжността Началник отдел на същото лице В.Н.;
Началник отдел Контрол на
околната среда /И.Ц./ - тази длъжност не
може да се определи като новоразкрита, а по скоро като трансформирана; с
ново наименование е отделът Контролна дейност (преди промяната), но към
съществуващите в него направления е добавено направление УООП след промяната;
Запазена е длъжността Началник отдел на същото лице И.Ц..
Старши експерт в Направление ЕО и
ОВОС, отдел Превантивна дейност (две лица с идентични длъжностни характеристики)
- две новоразкрити длъжности.
На основание извършения
сравнителен анализ и изводите от него ВЛ сочи, че са открити съвпадения на
отделни функции и задължения в длъжността на оспорващата Х. и тези на Началник
отдел Превантивна дейност след извършената промяна в длъжностното разписание на
РИОСВ в сила от 1.2.2021 год.: 18,2%
от експертните задължения в длъжностната характеристика на началник отдел УООП И.Х.
се отнасят/съвпадат почти изцяло с тези на началник отдел ПД и 30,3% имат
известни прилики, но не и съвпадения. Прави извод, че в цялост и
обвързаност, функциите, задълженията и изискванията в длъжността на оспорващата
не могат да се определят като система,
която да съответства на системата от функции, задължения и изискванията
в длъжността на Началник отдел „Превантивна дейност“. Сочи още, че са открити
съвпадения на функции и задължения в длъжността на Х. и тези на Началник отдел
Контрол на околната среда след извършената промяна в длъжностното разписание на
РИОСВ в сила от 1.2.2021 год.: за 39,4%
от всички задължения на началник отдел, могат да се намерят почти пълни
съвпадения в двете характеристики; за
24,2% се намират известни прилики, но и разлики по компетентност относно опазване на елементите на околната
среда: за отдел УООП - управление
на отпадъци и опазване на почви, за отдел КОС - атмосферен въздух и шум. Прави
извод, че част от функциите, задълженията и изискванията в длъжността на
оспорващата могат да се определят като
части в система от функции, задължения и изискванията в длъжността на
Началник отдел „Контрол на околната среда“. Сочи също, че са открити съвпадения
на отделни задължения в длъжността на Х. с такива в новоразкритите длъжности на Старши експертите в направление ЕО
и ОВОС, Отдел Превантивна дейност след извършената промяна в длъжностното
разписание на РИОСВ в сила от 1.2.2021 год.: 30,3% от експертните задължения в длъжностната характеристика на
Началник отдел УО ОП И.Х. се отнасят/съвпадат почти изцяло с тези на Старши
експертите направление ЕО и ОВОС, Отдел Превантивна дейност и 15,1% имат
известни прилики. Прави извод, че в цялост и обвързаност, функциите,
задълженията и изискванията в длъжността на оспорващата не могат да се определят като система, която да съответства на системата
от функции, задължения и изискванията в длъжността на Старши експертите в
направление ЕО и ОВОС, Отдел „Превантивна дейност“.
Вещото
лице посочва още, че в схемата на стр.3 от експертизата е представено
трансформирането на структурните звена в Специализираната администрация в РИОСВ
- Плевен преди съкращението (в горната част на схемата) и считано от 01.02.2021
г. (в долната част). Графиката на схемата съответства на трансформацията,
представена в Докладната записка от Директора на РИОСВ - Плевен инж.С.Ц. до
Министъра на околната среда и водите от 27.01.2021 г. Описва, че видно от
схемата, както и от Длъжностното разписание на РИОСВ, в рамките на
Специализираната администрация - Дирекция „Контролна и превантивна дейност“,
извършена е трансформация на структурни звена: Закрит е Отдел „Управление на
отпадъците и опазване на почвите“ (УООП) със същото и единствено направление в
него. От 01.02.2021 г. направлението „Управление на отпадъците и опазване на
почвите“ преминава в Отдел „Контрол на околната среда“ (КОС) със същото
наименование на направлението. Запазва се отдел „Превантивна дейност“ с
направление „Екологична оценка (ЕО) и оценка на въздействието върху околната
среда (ОВОС)“.Налице е закриване на отдел с единствено направление „Управление
на отпадъците и опазване на почвите“ (УООП); същото направление преминава в
отдел „Контрол на околната среда“ (КОС) - преобразуване, което се извършва в рамките
на една и съща администрация в РИОСВ - Плевен - Специализираната администрация
Дирекция „Контролна и превантивна дейност“. Запазва се отдел „Превантивна
дейност“ с направление „Екологична оценка (ЕО) и оценка на въздействието върху
околната среда (ОВОС)“ в рамките на същата администрация. Според вещото лице е
налице преобразуване, при което един отдел се закрива и единственото
направление в него „Управление на отпадъците и опазване на почвите“ преминава
като направление в друг отдел ,,Контрол на околната среда“ в рамките на една и
съща Специализирана администрация в РИОСВ Плевен - Дирекция „Контролна и
превантивна дейност “. Поради трансформацията, отпада необходимост от ръководни
функции и задължения по длъжностна характеристика на началник отдел, тъй като
„Управление на отпадъците и опазване на почвите“ от отдел преминава в
направление, което е на подчинение в друг отдел „Контрол на околната среда“
(КОС). Част от задълженията по контролна/експертна дейност от длъжностна
характеристика на Началник отдел УООП (преди промяната) се отнасят към
контролна/експертна дейност в длъжността на Началник отдел КОС, друга част -
задължения свързани с превантивна дейност от длъжностна характеристика на
Началник отдел УООП /преди промяната/ се отнасят към експертната дейност на
Началник отдел ПД.
Така установеното от фактическа
страна мотивира следните правни изводи:
Оспорената заповед е издадена от
компетентен орган, а именно органът по назначаване-Директорът на РИОСВ-Плевен,
съобразно чл.106, ал.1 и чл.108 от ЗДСл и чл.5 ал.5 от
Правилник за устройството и дейността на регионалните инспекции по околната
среда и водите, съгласно който служителите на РИОСВ се назначават и
освобождават от длъжност от директора на РИОСВ по реда на Закона за държавния служител
и Кодекса на
труда.
Заповедта е издадена в писмена
форма и отговаря на изискванията на чл.108, ал.1
изр. първо от ЗДСл, като в нея са посочени правното основание за
прекратяването на правоотношението, както и дължимите обезщетения и придобития
ранг на държавна служба. Заповедта
съдържа също и фактическо основание, т. е. същата е мотивирана. Като мотиви
административният орган се е позовал на утвърдено длъжностно разписание, в сила
от 01.02.2021 г. и е посочил, че причина за прекратяване на служебното правоотношение е
съкращаване на длъжността, считано от 01.02.2021 г.
При издаване на процесната
заповед са спазени административно-производствените правила. Действително
административният акт е издаден без към оспорващата да е отправено предизвестие
за прекратяването, както изисква нормата на чл.106, ал.1 от ЗДСл, но това не
представлява съществено нарушение, тъй като предизвестието не съставлява
съществен елемент от фактическия състав на прекратяването на служебното
правоотношение, още повече, че със заповедта на основание чл.106, ал.4 от ЗДСл
е наредено на Х. да се изплати обезщетение за неспазен срок на предизвестие.
Съдът не констатира нарушение, което да е ограничило по какъвто и да е начин
правата на Х., обуславящо отмяна на заповедта само на това основание.
Във връзка с горното следва да се
посочи, че е спазена и разпоредбата на чл.14, ал.1 от Наредбата за прилагане на
Класификатора на длъжностите в администрацията, според която промени в
длъжностното разписание се предлагат само с писмен мотивиран доклад, какъвто е
направен от Директора на РИОСВ-Плевен пред Министъра на околната среда и водите
с дата 27.01.2021г.
Необходимо е да се посочи още, че
според съда не представлява нарушение обстоятелството, че съкращаването в щата
и прекратяване на служебното правоотношение на оспорващата е извършено преди
обнародване на ПМС №60/22.02.2021 г. за изменение и допълнение на Устройствен
правилник на МОСВ, което е влязло в сила от 01.03.2021 г. Видно от приложеното
по делото ПМС е, че със същото са направени промени в Устройствен правилник на
МОСВ и е публикувана общата численост на персонала в Изпълнителната агенция по
околна среда и в РИОСВ, като по отношение на РИОСВ Плевен същата е 36 бройки.
Установява се от доказателствата по делото, че оспорената заповед е издадена
след одобрено от Министъра на околната среда и водите и утвърдено от Директора
на РИОСВ-Плевен длъжностно разписание, в сила от 01.02.2021 г., така както
изисква чл.5, ал.1 от Правилника за вътрешния ред в РИОСВ Плевен. Т.е. се
налага извода, че заповедта от 01.02.2021 г. не е преждевременно издадена.
Заповедта, обаче, е издадена в
нарушение на материалния закон и при несъответствие с целта на закона.
Съгласно чл.11 от Наредбата за
прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, ръководителят на
администрацията утвърждава длъжностно разписание по образец съгласно приложение
№1, като в длъжностното разписание се определят конкретните длъжности, които ще
се използват в администрацията, при спазване Класификатора на длъжностите в
администрацията, разпоредбите на наредбата и специфичните изисквания,
определени с нормативен акт.
На основание посочените норми,
компетентният административен орган, в лицето на Директора на РИОСВ-Плевен е
утвърдил посоченото по-горе длъжностно разписание в сила от 01.02.2021г.
В чл.2 ал.1 от
Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията
е дадено легално определение на понятието "длъжност в
администрацията", а именно това е нормативно определена позиция, която се
заема по служебно или по трудово правоотношение, включително по правоотношение,
възникнало на основание на изброените в същата норма специални закони, въз
основа на определени изисквания и критерии, свързана е с конкретен вид дейност
на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задължения и
изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика.
Като правно основание за издаване
на оспорената заповед административният орган е посочил разпоредбата на чл.106, ал.1,
т.2 от ЗДСл – поради съкращаване на длъжността. За да възникне така посоченото законово
основание, следва да се установи, че длъжността, заемана от служителя като
нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания по
смисъла на чл.2 ал.1 от
Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията,
не съществува или ако длъжността е запазена, е намален броят на служителите,
ангажирани с нейното изпълнение. В случая основание за прекратяването на
служебното правоотношение поради съкращаване на длъжността, е новото длъжностно
разписание на РИОСВ-Плевен и новото поименно разписание на длъжностите на
РИОСВ-Плевен, одобрени от Министъра на околната среда и водите, въз основа на
изготвена докладна записка от Директора на РИОСВ-Плевен, и утвърдени от
последния.
При съпоставка между действащите
към 01.11.2020 г. и към 01.02.2021 г. длъжностни разписания и поименни
разписания на длъжностите в РИОСВ-Плевен /л.л.183-186 от дело 139/2021/ се
установява, че към 01.11.2020 г. и към 31.01.2021 г. Х. е заемала длъжността „началник
отдел“ на отдел „Управление на отпадъците и опазване на почвите“ в
РИОСВ-Плевен, по служебно правоотношение. Съгласно новото длъжностно и поименно
разписание в сила от 01.02.2021 г. отдел „Управление на отпадъците и опазване
на почвите“ се слива с отдел „Контролна дейност“ в рамките на Дирекция
„Контролна и превантивна дейност“, като длъжността „началник отдел УООП“ се
съкращава и бройката се трансформира в длъжност „главен експерт“ в направление
„ЕО и ОВОС“ на отдел „Превантивна дейност“, а две щатни бройки от длъжността
„главен експерт“ в отдел „Управление на отпадъците и опазване на почвата“ се
съкращават и трансформират в длъжност „старши експерт“ в отдел „Превантивна
дейност“ в направление „ЕО и ОВОС“. Т.е. считано от 01.02.2021 г. направление
„УООП“ е включено в новия отдел „Контрол на околната среда“ с численост от 4
щатни длъжностни „главен експерт“, като е намален с три щатни длъжности
/началник отдел и двама главни експерти/, с които три щатни бройки е увеличена
числеността на направление „ЕО и ОВОС“ в отдел „Превантивна дейност“ и същите
са трансформирани в един главен експерт и двама старши експерти.
Видно от подадената от директора
на РИОСВ Докладна записка изх.№531/27.01.2021 г. до Министъра на околната среда
и водите, е обосновано предложеното ново длъжностно разписание, като два отдела
в една дирекция на РИОСВ Плевен се обединяват в един отдел, а три щатни бройки
се прехвърлят в друг отдел на същата дирекция. Изрично е посочено, че
длъжността началник отдел „Управление на отпадъците и опазване на почвите“ се
съкращава, а бройката се трансформира в главен експерт в направление „ЕО и
ОВОС“ на отдел „Превантивна дейност“, както и две от длъжностите „главен
експерт“ в отдел „Управление на отпадъците и опазване на почвите“ се съкращават
и трансформират в старши експерт в отдел „Превантивна дейност“, направление „ЕО
и ОВОС“.
Видно от така направеното предложение, както и
от приобщените длъжностни разписания е, че към 01.02.2021 г. в РИОСВ Плевен
структурата на администрацията не отговаря на законовите изисквания съгласно
чл.4 от Закона за администрацията /ЗА/, както е посочено и в решение на Решение
№ 12008 от 24.11.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7788/2021 г. /същото решение е по
жалба на друг служител, чиято длъжност е съкратена по длъжностното разписание
от 1.02.2021 г. в РИОСВ-Плевен/. Съгласно посочената разпоредба, администрацията е организирана в
дирекции, като към дирекциите могат да се създават отдели, а при необходимост
към отделите могат да се създават сектори. В случая неправомерно в длъжностното
разписание са налице направления, каквито не са посочени като възможни
структури на администрацията в закона. С новото длъжностно разписание един
отдел е закрит, като длъжностите са разпределени в другите два отдела на същата
дирекция, и длъжностите като брой остават същите – извършено е преобразуване на
администрацията. Освен това по делото са приложени длъжностни характеристики,
изготвени за конкретни служители, което
е в противоречие с разпоредбата на чл. 2 от
Наредбата за длъжностните характеристики на държавните служители.
Съгласно тази разпоредба, за всяка длъжност от длъжностните разписания се
разработва и утвърждава длъжностна характеристика по установените с тази наредба
ред и начин.
Ако от гледна точка на
целесъобразност е следвало освен дирекции и отдели в РИОСВ Плевен да има и други,
по-малки структури, това могат съгласно ЗА да са само сектори в отделите, които
да си имат началници. В този случай съгласно чл.13, ал.4 от Наредба за
прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, когато в отдел има
създадени сектори, на началника на отдела са пряко подчинени само началниците
на сектори. Следователно началник сектора има ръководни функции спрямо
служителите в сектора.
В случая, след като с новото
длъжностно разписание е трансформиран отдел „Управление на отпадъците и
опазване на почвите“ в направление /каквато структура не е предвидена в ЗА/, а
не в сектор, както изисква ЗА, директорът на РИОСВ неправомерно не е предвидил
длъжност „началник сектор“, която длъжност е с ръководни функции.
Администрацията задължително
следва да бъде структурирана най-малко в две дирекции, според разпределението
на дейностите на обща и специализирана администрация. Отдел и сектор, като
самостоятелна структурна единица, не могат да бъдат сформирани, тъй като
отделите могат да бъдат създавани само към дирекция (арг. чл. 4, ал. 3
ЗАдм), а сектори се създават само при необходимост - т. е като
изключение и то към съответен отдел (арг. чл. 4, ал. 4
ЗАдм). В този смисъл е Решение № 13030 от 3.11.2014 г. на ВАС по адм. д. №
1731/2014 г.
Създаването на структури, които
не са предвидени в ЗА, е недопустимо, поради което създаването на „направления“
в отделите на РИОСВ Плевен представлява заобикаляне на закона, който при
необходимост от създаване на подразделения в отделите посочва, че същите следва
да се наричат „сектори“, като имат началник сектор.
Следва да се посочи, че съгласно
приетата по настоящето дело СИЕ, която съдът кредитира като задълбочена,
обективна и отговаряща на поставените въпроси, а също и неоспорена от страните,
е налице частично припокриване на длъжността началник отдел „УООП“, заемана от оспорващата
преди съкращението с функциите на началник отдел „КОС“ след съкращението и с
функциите на Старши експерт в направление „Екологична оценка (ЕО) и оценка на
въздействието върху околната среда (ОВОС)“ в отдел „Превантивна дейност“ в
същата администрация - Специализирана администрация Дирекция „Контрол и
превантивна дейност“. Следва да се посочи още, че съвпадение в значителна
степен е налице по отношение на ръководните функции – относно длъжността
началник отдел КОС, и с експертните функции - по отношение на старши
експертите. Новото длъжностно разписание, което е в противоречие със ЗА,
осуетява възможността за значително съвпадение на функциите, доколкото не е
предвидена длъжност „началник сектор“, а само направление „Управление на
отпадъците и опазване на почвите“, което няма началник. Ако ръководна длъжност
беше предвидена, щеше да е налице съществено съвпадение на функциите – щяха да
се запазят ръководните такива, които е имал като началник отдел, и експертните,
които следва да притежава.
Във връзка с изложеното съдът
споделя мнението на експертизата, че е налице преобразуване на администрацията
по смисъла на чл.87а от ЗДСл. В същия смисъл са мотивите на директора в
предложението до МОСВ, в които се сочи, че с оглед оптимизиране на дейността на
дирекцията се сливат отдели.
За пълнота следва да се отбележи,
че твърдението в мотивите на докладната записка от 27.01.2021 г., че е налице
неизпълнение качествено и в срок на поставените задачи в закрития отдел, не е
доказано. В случай, че държавен служител, включително началника на закрития
отдел – оспорващата И.Б.Х., не изпълнява качествено и в срок поставените
задачи, както се сочи в докладната записка, следва да й се потърси съответната
дисциплинарна отговорност. В тази връзка се установява, че на л.л.107-111 от
дело 139/2021 е приобщено решение № 12/07.01.2021 г. на Административен съд
Плевен по адм.д. №902/2020, с което е отменена заповед №РД 0450/06.10.2020 г. на
директора на РИОСВ Плевен, с която е наложено дисциплинарно наказание
„порицание“ на Х., като същото е наложено на основание чл.90, ал.1, т.2 от ЗДСл
за нарушение на чл.89, ал.2, т.5 от ЗДСл вр. чл.7, ал.1, 2 3 от Кодекса за
поведението на служителите в държавната администрация. Видно от решението,
наказанието не е наложено по причини, идентични или сходни с посочените в
докладната записка, а защото Х. не е спазила служебната йерархия, като не е
уведомила преките си ръководители, а горестоящ орган за липсващи документи,
които според директора на РИОСВ са налице. Съдът с посоченото съдебно решение е
отменил заповедта за налагане на наказание, като е посочил, че преди
изпращането на уведомлението до горестоящ орган Х. е уведомила устно преките си
ръководители, поради което не е налице каквото и да е дисциплинарно нарушение.
Преценката коя длъжност или
бройка на длъжността да бъде съкратена, е свързана с оперативната
самостоятелност на управляващия дейността и негово право е да я организира по
най-ефикасен начин. В правомощията на органа по назначаването е да извършва
структурни промени в рамките на нормативно определената структура и численост
на инспекцията. В случая обаче, е налице преобразуване на администрацията, като
е налице закриване на отдел в дирекция, който се влива в друг отдел на същата
дирекция, а част от длъжностите се прехвърлят в друг отдел на дирекцията с
почти идентични функции. Броят длъжности остава същият, като неправомерно е
създадена структура, непредвидена в ЗА – направление УООП, която няма началник.
Налице е преобразуване на администрацията по смисъла на чл.87а от ЗДСл., поради
което процесната заповед е в противоречие с материалния закон и по тази причина
е незаконосъобразна.
РИОСВ Плевен съгласно чл.5, ал.1
от Правилника за устройството и дейността на регионалните инспекции по околната
среда и водите е администрация, която подпомага директора на РИОСВ при
провеждането на държавната политика по опазване на околната среда на регионално
равнище и извършва дейности по административно обслужване на гражданите и
юридическите лица. Съгласно чл.2, ал.2 от същия Правилник е юридическо лице на
бюджетна издръжка към министъра на околната среда и водите и се ръководи от
директора на РИОСВ. Следователно същата попада в хипотезата на чл.36 от
Закона за администрацията, доколкото е административна структура,
създадена с нормативен акт – посочения правилник.
Заповедта не е съответна и на
целта на закона. В случай, че са били извършени твърдените в докладната записка
деяния, които представляват дисциплинарни нарушения, е следвало към съответните
държавни служители да се предприемат съответните дисциплинарни мерки. В случая
няма доказателства за такива деяния такива мерки да са били предприети, а
вместо това е било променено длъжностното разписание, при запазване на
функциите и броя длъжности в администрацията РИОСВ Плевен. Съкращението на
длъжността е с превратна цел, да се освободи от длъжност служител – оспорващата
Х., а не с цел по-добро разпределение на функциите в администрацията.
С оглед на изложеното заповедта е
издадена от компетентен орган, в предвидената от закона форма и при спазване на
административно-производствени правила, но не е съобразена с материалния закон и
целта на закона, поради което следва да бъде отменена.
Предвид изхода на делото и направеното искане за присъждане на разноски,
следва в полза на Х. да се присъдят направените такива за адвокатското
възнаграждение, включително за предходното разглеждане на делото пред
Административен съд Плевен и Върховен административен съд, както и внесените
депозити за ВЛ, включително и за предходното разглеждане на делото, както и внесената
държавна такса за касационното производство. Т.е. на оспорващата следва да се
присъдят уговорените и заплатени суми за адвокатско възнаграждение - 400 лева
по дело 139/2021 /пълномощно на л.18 от същото дело/, 600 лева по дело 55/2022
на ВАС /пълномощно на л.21 от това дело/, общо разноски за адвокатско възнаграждение
в размер на 1000 лева; внесените депозити за ВЛ - 200 лева по дело 139/2021
/л.194 от същото/, и 508 лева по настоящето дело – л.10 и л.74 от същото, общо
разноски за ВЛ в размер на 708 лева, като общата сума на разноските за
адвокатски възнаграждения, ВЛ и държавна такса пред ВАС възлиза на 1778 лева.
Водим
от горното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, съдът
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ Заповед №РД 0079/01.02.2021г. на Директора на
РИОСВ-Плевен, с която на основание чл.106 ал.1 т.2 от ЗДСл е прекратено
служебното правоотношение на И.Б.Х. на длъжността Началник отдел „Управление на
отпадъците и опазване на почвите“, в дирекция: Контрол и превантивна дейност, в
РИОСВ-Плевен, с присъден ранг: пети старши, считано от 01.02.2021г.
ОСЪЖДА Регионална инспекция по околната среда и водите
Плевен да заплати на И.Б.Х., ЕГН **********,***, разноски в размер на 1778
/хиляда седемстотин седемдесет и осем/ лева.
Решението подлежи на обжалване с
касационна жалба, чрез Административен съд Плевен, пред Върховния
административен съд в 14 дневен срок от съобщението.
СЪДИЯ:/п/