Р Е Ш Е Н И Е
№ 154
гр. Велико Търново, 22.06.2020 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен
съд – Велико Търново, в открито съдебно заседание на деветнадесети юни две хиляди и двадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ДИАНА КОСТОВА
ЧЛЕНОВЕ: ПАВЛИНА ТОНЕВА
ЕВТИМ БАНЕВ
При участието на секретаря Д.С.и
прокурора от Великотърновска окръжна прокуратура Светлана Иванова разгледа
докладваното от съдия Тонева адм. дело № 60/2020 година, и за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по реда на чл. 191 от
Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по протест на Светлана Иванова – прокурор
в Окръжна прокуратура – Велико Търново против Наредба за осигуряване на пожарната
безопасност и защита на населението на територията на Община Стражица, приета с
Решение № 607 по Протокол № 54 от 28.01.2019г. на Общински съвет Стражица. Оспорването намира правното си основание в нормата на чл. 186, ал. 2 от
АПК, като образуваното производство по настоящото дело се движи по реда на
глава десета, раздел ІІІ от АПК. Протестиращият прокурор оспорва цитирания подзаконов
нормативен акт със съображения за неговата нищожност. Посочва, че Наредбата е
издадена на основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА и чл.137, т.2 от ЗМВР, които
текстове не овластяват общинския съвет да регулира обществените отношения,
свързани с пожарната безопасност чрез приемане на подобна наредба, поради което
същата се явява издадена от некомпетентен орган и като такава е нищожна. Сочи,
че действително разпоредбата на чл.21, ал.2 от ЗМСМА дава възможност на
общинските съвети да приемат наредби, но само в изпълнение на изрично
изброените правомощия по ал.1 на същия член, сред които не се открива такова по
подзаконова регламентация на пожарната безопасност. Отделно от това намира, че
съгласно разпоредбата на чл.76, ал.3 от АПК, респ. чл.8 от ЗНА, урежданите
отношения от общинските съвети трябва да са от местно значение и да не са
предоставени от изключителната компетентност на други органи. В случая обаче това
изискване не е спазено, тъй като дейността по осигуряване на пожарната
безопасност и защитата от пожари е предмет на регулация на редица текстове на
ЗМВР, в които липсва разпоредба, която да овластява общинските съвети да
издават подзаконови нормативни актове за уреждане на тези отношения. Според
прокурора такъв извод не следва и от посочения в наредбата като основание за
приемането й чл.137, т.2 от ЗМВР, тъй като същият предвижда, че органите на
държавната власт и местно самоуправление разработват съгласувано с органите на
пожарната безопасност и защита на населението специфични правила за пожарната
безопасност в съответните населени места. Сочи, че в случая се касае за
приемане на вътрешни актове, с цел съблюдаване на вече създадени правила и
норми, каквито освен в ЗМВР се съдържат и в редица наредби. Предвид изложеното
намира, че приемайки Наредбата за осигуряване на пожарната безопасност и защита
на населението на територията на Община Стражица, Общинският съвет е излязъл
извън предоставените му в ЗМСМА и ЗМВР правомощия и е уредил обществени
отношения, които са от изключителната компетентност на други органи,
присвоявайки си техни нормотворчески функции. По тези съображения, подробно
обосновани в протеста, се иска прогласяване на нищожността на Наредбата и присъждане на
разноските по делото.
В съдебно заседание оспорващият прокурор от Окръжна прокуратура – Велико Търново поддържа протеста, като претендира за направените по делото разноски.
Ответникът по жалбата – Общински съвет – Стражица не
изразява становище по протеста.
Великотърновският административен съд, тричленен
състав, като съобрази събраните доказателства, доводите на страните и след проверка
на обжалвания административен акт, приема за установено следното:
По делото е представена
и приета от съда Наредба за осигуряване на пожарната безопасност и защита на
населението на територията на Община Стражица, приета с Решение № 607 по
Протокол № 54 от 28.01.2019г. на Общински съвет Стражица.
Видно от
административната преписка, производството по приемане на действащата Наредба за осигуряване
на пожарната безопасност и защита на населението на територията на Община
Стражица, приета с Решение № 607 по Протокол № 54 от 28.01.2019г. на Общински
съвет Стражица, е започнало по предложение с
рег. индекс и дата № 9583/21.12.2018 г. от кмета на Община Стражица, адресирано
до Общински съвет – Стражица, ведно с проект на въпросната наредба. Проектът на
новата Наредба, ведно с мотивите за приемането й, са публикувани на 21.12.2018
г. на интернет страницата на Община
Стражица, като на заинтересованите лица е предоставен 30-дневен срок за
предложения и становища по проекта.
Предложението за приемане на нова Наредба е
разгледано на заседания от постоянните комисии към Общински съвет гр. Стражица – ЗГПМЖВО; ПК по ИРБФ; ПК по ТСЗЗ; ПК по
ТСУ, общинска собственост, жилищна политика и приватизация; ПК по КОМДСТ, видно
от изготвените протоколи № 39/18.01.2019г., № 45/24.01.2019г.,
№ 40/25.01.2019г.,
№ 47/21.01.2019г.
и № 42/23.01.2019г.
На 28.01.2019
г. Общински съвет гр. Стражица е провел заседание, като в т. 4 от дневния ред е
предвидено обсъждането на новата Наредба и приемането й. Видно от представения
протокол № 54 от 28.01.2019 г. от проведеното заседание на Общинския съвет е, че е
изслушан председателят на Общински съвет гр. Стражица, според който тази глава
е излязла от Наредба № 1 за опазване на обществения ред и вече е отделна
Наредба за осигуряване на пожарната безопасност и защита на населението на
територията на Община Стражица, като не са последвали други изказвания и
предложения. При обсъждането и гласуването на нормативния акт са присъствали 16
общински съветници, като с Решение № 607 по Протокол № 54 от 28.01.2019 г. на
основание чл.76, ал.3 от АПК, чл.8 от ЗНА, чл.21, ал.2, във вр. с чл.21, ал.1,
т.23 от ЗМСМА, при спазване изискванията на чл.26 и чл.28 от ЗНА с 16 гласа
„ЗА“ е приета Наредба за осигуряване на пожарната безопасност и защита на
населението на територията на Община Стражица.
Горната фактическа
обстановка съдът прие за установена въз основа на всички събрани в хода на
съдебното дирене годни, относими и допустими писмени доказателства. Съдът
изгради своите изводи от фактическа страна въз основа на всички приложени по
делото писмени доказателства, които не бяха оспорени от страните в предвидения
в закона ред.
При така установената фактическа
обстановка, съдът прави следните изводи от правна страна:
Предмет на оспорване в
настоящото съдебно производство е Наредба за осигуряване на пожарната
безопасност и защита на населението на територията на Община Стражица. Същата е
подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК, тъй като съдържа
административноправни норми, които се отнасят за неопределен и неограничен брой
адресати и има многократно правно действие.
Наредбата подлежи на съдебен контрол за
законосъобразност, съгласно изричната разпоредба на чл. 185 от АПК. Съгласно чл. 186, ал. 2 от АПК прокурорът може да подаде протест срещу
акта, като по делото липсват данни протестираната в това
производство наредба да е била предмет на съдебен контрол за законосъобразност
в предходен момент. Съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК
подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във
времето. Протестът е подаден до компетентния да го разгледа съд, съобразно
уреденото в чл. 191 от АПК. Посочените обстоятелства обуславят процесуалната
допустимост на оспорването.
Разгледан по същество
протестът е основателен по следните съображения:
В българското законодателството няма изрично
формулирани основания, които водят до нищожност на административните актове, и
в частност на нормативните такива. Единствено разпоредбата на чл.173, ал.2
от АПК указва правомощията на съда, когато прецени, че актът е нищожен поради
некомпетентност.
Според теорията и съдебната практика едни и същи
основания могат да доведат както до унищожаемост, така и до нищожност на акта,
като разграничението е в степента на засягане на акта от конкретния порок.
Основанията за незаконосъобразност на един
административен акт са регламентирани в чл.146 от АПК. Същите основания могат
да обосноват нищожност на акта, когато конкретният порок е толкова съществен,
че актът изначално не може да породи правни последици, към които е насочен. Съдебната
практика е приела, че наличието на некомпетентност у органа издал оспорения акт
всякога е основание за нищожност на този акт.
Наредба за осигуряване
на пожарната безопасност и защита на населението на територията на Община
Стражица е приета с Решение № 607 на Общински съвет гр. Стражица, гласувано
на заседание, проведено на 28.01.2019г. и обективирано с Протокол № 54 от същата дата. В § 1 от ПЗР на атакуваната Наредба е
посочено, че същата се
издава на основание чл.21, ал.2 от Закона за местното самоуправление и местната
администрация и чл.137, т.2 от Закона за МВР. Цитираната норма на чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА определя единствено видовете
актове, които приема общинският съвет като орган на местно самоуправление.
Липсва обаче изрично основание, предвидено в ЗМСМА, даващо право на общинските
съвети да издават наредба за регулиране на местно ниво на обществените
отношения, свързани с пожарната безопасност.
Такова основание не е
предвидено и в други нормативни актове от по-висока степен. В действащия ЗМВР
не се съдържа норма, която да възлага на общинските съвети да уреждат с наредби
въпросите на пожарната безопасност. Предвидената делегация в отделни текстове
от ЗМВР, дават такива права на съответните министри, а не на местната власт в
лицето на общинските съвети. Съгласно чл. 125, ал. 4 от ЗМВР „за определяне на
правилата и нормите за пожарна безопасност при други дейности, които създават
опасност за възникване на пожари и застрашават живота и здравето на гражданите,
министърът на вътрешните работи съвместно със съответния министър издават
наредби“. Регламентация в тази насока се съдържа в Наредба № 8121з-647 от
01.10.2014 г. за правилата и нормите за пожарна безопасност при експлоатация на
обектите (ДВ, бр. 89/2014 г.), съвместно издадена от министрите на
инвестиционното проектиране и вътрешните работи на основание чл. 125, ал. 2 ЗМВР, където в чл. 1 е посочено, че същата определя правилата и нормите за
пожарна безопасност при експлоатацията на обектите в урбанизираните,
земеделските, горските и защитените територии и в нарушените територии за
възстановяване, наричани за краткост "обекти". Специални правила за
взаимодействие между компетентните органи и органите на местно самоуправление
са уредени в Наредба № 8121з-758 от 22.10.2014 г. за осъществяване на превантивна
дейност от органите за пожарна безопасност и защита на населението на МВР,
Наредба № 8121з-1006 от 24.08.2015 г. за реда за осъществяване на
пожарогасителната и спасителната дейност от органите за пожарна безопасност и
защита на населението на МВР, издадена от министъра на вътрешните работи,
Наредба № Iз-1971 от 29.10.2009 г. за строително технически правила и норми за
осигуряване на безопасност при пожар, издадена от министъра на вътрешните
работи и министъра на регионалното развитие и благоустройство, Наредба №
8121з-882/25.11.2014 г. за реда за осъществяване на държавен противопожарен
контрол, издадена от министъра на вътрешните работи, Наредба №
8121з-968/10.12.2014 г. за правилата и нормите за пожарна безопасност при
извършване на дейности в земеделските земи, издадена от министъра на вътрешните
работи и министъра на земеделието и храните, Наредба № 8121з-531/09.09.2014 г.
за реда и условията за осъществяване на дейности по осигуряване на пожарна
безопасност на обекти и/или поддържане и обслужване на уреди, системи и
съоръжения, свързани с пожарната безопасност, от търговци и контрола върху тях,
издадена от министъра на вътрешните работи, Наредба за реда за създаване и
организиране на дейността на доброволните формирования за предотвратяване или
овладяване на бедствия, пожари и извънредни ситуации и отстраняване на
последиците от тях, приета с ПМС№ 123/25.06.2012 г., т. е. регулирането на
обществените отношения по прилагане на закона се извършва с подзаконов
нормативен акт, но компетентността за издаването му не принадлежи на общинските
съвети, а на посочените в закона министри.
Действително в нормата на
чл. 137, т. 2 от ЗМВР, посочена като основание за приемане на оспорената
Наредба, е предвидено, че за осъществяване на дейностите по пожарна безопасност
и защита при бедствия в населените места органите на държавната власт и
местното самоуправление разработват съгласувано с органите за пожарна
безопасност и защита на населението специфични правила за пожарна безопасност в
съответните населени места. Но тази разпоредба не овластява местните общински
съвети да издават подзаконови нормативни актове по пожарна безопасност. Като
орган на местното самоуправление в една община общинският съвет следва да
разработи свои вътрешни правила, валидни за нейните обекти, а не да преурежда
на местно ниво такива обществени отношения, които вече са регулирани. В този
смисъл недопустимо е с наредба на общински съвет да се уреждат обществени
отношения, регламентирани с актове от по-висока степен и за приемането на които
не е налице законова делегация. Липсата на законово определена компетентност за
издаването на даден административен акт прави същия нищожен.
С оглед изложеното, само
по себе си правомощието на общинския съвет да регламентира правопорядък с
местно значение, не му предоставя правомощие да изземва изключителната
компетентност на други органи и да преурежда обществени отношения, уредени с
нормативен акт от по-висока степен, какъвто е ЗМВР и издадените въз основа на
него горецитирани наредби.
При тези данни се налага извод, че протестираната наредба е приета без законова делегация, при липса на правно основание, което води до липса на материална компетентност на издалия я орган и обосновава извод за нейната нищожност. Поради това настоящият съдебен състав
намира, че подаденият протест се явява
основателен, поради което следва да бъде уважен.
При този изход на делото, претендираните от Окръжна
прокуратура – Велико Търново разноски в размер на 20,00 (двадесет) лева следва
да се възложат в тежест на ответния орган Общински съвет – Стражица.
Предвид разпоредбата на чл. 194 от АПК, след влизане на решението в сила, същото следва да се обяви по начина, по
който е обявен подзаконовия нормативен акт.
По изложените съображения и на
основание чл. 193, ал. 1 от АПК, съдът
Р Е Ш И :
ОБЯВЯВА
ЗА НИЩОЖНА по протест на прокурор при Окръжна прокуратура – Велико Търново Наредба за осигуряване на пожарната безопасност и защита
на населението на територията на община Стражица, приета с Решение № 607 по
Протокол № 54 от 28.01.2019г. на Общински съвет Стражица.
ОСЪЖДА Общински съвет – Стражица да заплати
на Окръжна прокуратура – Велико Търново разноски по делото в размер на 20
(двадесет) лева.
РЕШЕНИЕТО може да се обжалва и протестира пред
Върховен административен съд на Република България в 14-дневен срок от
съобщаването му на страните.
РЕШЕНИЕТО, след влизането му в сила, да се
обяви по реда, по който е обявена Наредбата за
осигуряване на пожарната безопасност и защита на населението на територията на
община Стражица.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.