Р Е
Ш Е Н
И Е
№
гр.Русе, 19.03.2019 г.
В
ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд-Русе, I-ви състав, в открито заседание на двадесет и първи февруари през две хиляди и
деветнадесета година, в състав:
СЪДИЯ: Ивайло Йосифов
при участието на
секретаря Наталия Георгиева, като разгледа докладваното от съдията адм.д. № 231 по описа за 2017 г., за да се
произнесе, взе предвид следното:
Производството е по чл. 145 и сл. от АПК.
Образувано е по жалба на „Топлофикация – Русе“
ЕАД против заповед № А-О-021/31.05.2017 г., издадена от изпълняващия длъжността
(И.Д.) председател на Държавната агенция за метрологичен и технически надзор (ДАМТН) - София, с която, на основание чл.34а, ал.9, т.2 от ЗТИП, е отнета издадената на звено
„Технически надзор“ при търговското дружество жалбоподател лицензия № 203/27.02.2006 г. за осъществяване на
технически надзор на съоръжения с повишена опасност. В жалбата са изложени подробни съображения за незаконосъобразност на
оспорения административен акт като се иска неговата отмяна. Претендират се разноските за производството.
Ответникът по жалбата – председателят на ДАМТН, в депозираното
становище с вх.№ 1264/24.04.2018 г. оспорва жалбата и излага доводи за нейната
неоснователност.
Съдът, като съобрази становищата на страните и събраните по делото
доказателства, приема за установено следното:
Жалбата е подадена от процесуално легитимирана страна - адресата на акта, който е неблагоприятно засегнат
от него, в преклузивния срок и при наличие на правен интерес,
поради което е допустима. Разгледана по
същество, тя се явява неоснователна.
Жалбоподателят е
титуляр на лицензия № 203/27.02.2006 г. за осъществяване на технически надзор
на съоръжения с повишена опасност, издадена, на основание чл.34а, ал.1, т.2 от
ЗТИП, за звено „Технически надзор“. На 08.12.2016 г. в това звено е извършена проверка по реда на чл. 34б, ал.1 от ЗТИП и чл.21 от Наредбата да условията и реда за
издаване на лицензии за осъществяване на технически надзор на съоръжения с
повишена опасност и реда за водене на регистър на съоръженията (НУРИЛОТНСПОРВРС). В резултат на
проверката било констатирано, че персоналът на дружеството жалбоподател не
отговаря на изискванията на чл.3а, ал.1, т.3 от НУРИЛОТНСПОРВРС и не може да осъществява дейности по
технически надзор съгласно издадената лицензия, тъй като липсва назначено лице,
което да изпълнява функциите на отговорник по качеството. При проверка на
материално-техническите условия за осъществяване на надзора комисията
установила, че звеното не притежава стенд за изпитване на товарозахващащи
приспособления, кербоващи клещи и друго оборудване за стабилно закрепване на
маркировка върху въжени (метални) и текстилни повърхности – за осъществяване на
технически надзор на въжени товарозахващащи приспособления, каквито се изискват
от чл.4а, ал.1, т.10 от НУРИЛОТНСПОРВРС. Констатациите в доклада са възприети
изцяло от административния орган при издаването на оспорения административен
акт.
Според нормата на чл.34а, ал.9, т.2 от ЗТИП, послужила като правно
основание за издаване на процесната заповед, председателят на ДАМТН отнема лицензията с мотивирана писмена заповед при промени, водещи до
несъответствие с изискванията по ал.2, 3 или 4 от същата
разпоредба. Оспорената заповед е подписана от В.В. – изпълняващ длъжността председател на ДАМТН. С решение №
226/24.04.2017 г. на Министерски съвет (публично достъпно в информационната
система за правна информация на МС) е освободен дотогавашния председател на ДАМТН
– А.Д.М. като В.Т.В. - заместник-председател на ДАМТН, е определен за временно
изпълняващ функциите на председател на агенцията до определяне на титуляр. С
решение № 293/31.05.2017 г. на Министерски съвет (публично достъпно в информационната система за правна информация на МС) за
председател на ДАМТН е пределен П.С.Г.. Следователно към датата на издаване на
оспорения административен акт функциите на председател на агенцията са били
възложени именно на лицето, което го е подписало – В.Т.В.. При тези данни съдът приема, че заповедта е издадена от компетентен
административен орган в кръга на правомощията му съгласно чл.34а, ал.9 от ЗТИП.
Същата е издадена в предписаната от същата разпоредба писмена форма и отговаря на изискванията към нейното
съдържание, които поставя чл.59, ал.2 от АПК. По-конкретно в заповедта се
съдържат фактическите и правни основания за издаването й като е посочено, че тя
се издава на основание чл.34а, ал.9, т.2 от ЗТИП, въз основа на
конкретни обстоятелства, отразени в самата заповед, които били установени при извършената на 08.12.2016 г. проверка.
Неоснователен е
доводът на жалбоподателя за допуснати съществени нарушения при издаване на административния
акт. Административното производство е проведено при упражняване на възложената
компетентност по чл.34б, ал.1 от ЗТИП, съгласно която разпоредба председателят
на ДАМТН чрез Главна дирекция "Инспекция за държавен технически
надзор" проверява веднъж в годината лицензираните лица и структурно
обособените части на предприятия или организации по чл. 34а, ал. 1 за спазване
обхвата на издадената лицензия и условията, при които са я получили, за
изпълнение на задълженията им по този закон и наредбите по прилагането му,
както и за прилагането на системата по качеството. Резултатите от проверката са
обективирани в протокол, подписан от проверяващата комисия. Жалбоподателят е
уведомен за започването на административното производство с нарочно уведомление
№ 83-00-1891/16.02.2017 г. като на жалбоподателя е осигурена възможност да
изложи възраженията си и да представи доказателства. Противно на соченото в
жалбата, в заповедта е обсъдено и депозираното от последния възражение като
същото изрично е прието за неоснователно. В мотивите към оспорената заповед е
посочено, че жалбоподателят е представил допълнително споразумение към трудов
договор на В.Д.В., който заемал длъжността „ръководител на лаборатория в
предприятие“, а не длъжността „отговорник по качество“ като не бил представен и
сертификат за вътрешен одитор по качеството съгласно стандарт БДС EN ISO/IEC 17020/2012, който да е издаден от акредитиран сертифициращ орган на
системи за управление на качеството, каквото било изискването на чл.3а, ал.2 от
НУРИЛОТНСПОРВРС. Отново се отбелязва, че жалбоподателят не разполага със стенд
за изпитване на товарозахващащи приспособления в съответствие с чл.4а, ал.1,
т.10 от НУРИЛОТНСПОРВРС. Обсъждайки възраженията на жалбоподателя в своя акт,
ответникът по жалбата е изпълнил и задължението си по чл.35 от АПК.
По аргумент от чл.34а, ал.9, т.2 от ЗТИП лицензията се отнема при
промени, водещи до несъответствие със законовите изисквания, между които и тези по чл.34а, ал.3, т.1 и т.2 и и ал.4 от същата разпоредба - конкретно
да разполагат с персонал, който притежава образование, квалификация и/или
правоспособност, необходими за осъществяване на технически надзор на съоръжения
с повишена опасност и с материално-технически условия и средства за
осъществяване на технически надзор на съоръженията с повишена опасност, който
персонал и средства следва да отговарят и на допълнителните специфични
изисквания по НУРИЛОТНСПОРВРС.
Преди издаване
на оспорения акт жалбоподателят е представил пред административния орган
допълнително споразумение от 26.01.2017 г. към трудов договор, сключено с В.Д. Ж.,
заемащ длъжността ръководител на лаборатория в предприятие – изпитателна
лаборатория „Горива и масла“ при „Топлофикация – Русе“ ЕАД. В т.12 от
споразумението на служителя изрично се възлага да бъде и отговорник по
качеството към звено „Технически надзор“. В чл.3а, ал.3, т.2 от НУРИЛОТНСПОРВРС
са определени и условията, на които следва да отговаря отговорникът по
качеството – той може да бъде лице, което не е част от персонала на
структурнообособената част на предприятието или организацията, но е наето по
трудово правоотношение в предприятието или организацията и отговаря на
изискванията на чл.34а, ал.3, т.1, б."б" от ЗТИП, т.е. той не следва
да участва в управлението или контрола на предприятието или организацията и в
проектирането, производството, доставката, монтирането, използването,
ремонтирането или поддържането на видовете съоръжения с повишена опасност, чийто
технически надзор осъществява. Идеята на законодателя е да се гарантира
формалната независимост на лицето, което ще осъществява функциите на отговорник
по качеството от предприятието като цяло и от конкретното звено, по отношение
на което то ще осъществява надзорните си функции като самият закон допуска това
лице да е такова, което вече е наето по трудово правоотношение в същото
предприятие. Както беше отбелязано, от текста на чл.3а, ал.3, т.2 от
НУРИЛОТНСПОРВРС става ясно, че лицето, на което се възлагат функциите
отговорник по качеството, може да е вече наето по трудово правоотношение в
същото предприятие. Доколкото законът не поставя други изискания освен функцията
на отговорник по качеството да се изпълнява по трудов договор, въпрос на
преценка на лицензианта-работодател е дали да възложи нейното извършване със сключване
на трудов договор при вътрешно съвместителство – чл.110 от КТ или това да стане
чрез допълнение (анекс) към вече сключения трудов договор за възлагане на
допълнителни трудови функции и съответното изменение на длъжностната
характеристика – чл.119 от КТ.
Тези условия са
спазени по отношение на лицето, с което е сключено допълнителното споразумение,
доколкото то е ръководител на друго звено и не е част от ръководството на
самото предприятие – търговското дружество „Топлофикация Русе“ ЕАД. С жалбата е
представен и сертификат от 04.12.2015 г. от ЦПО към „Интерпроджект“ ООД, за
това, че в периода 02.12 – 04.12.2015 г. В.В. е завършил успешно курс на
обучение за вътрешен одитор и отговорник по качеството в органи за контрол по
стандарти БДС ISO 19011:2011 и БДС EN ISO/IEC 17020:2012. Ответникът не е оспорил твърдението на жалбоподателя, че
издалият сертификата орган притежава компетентност за това съгласно чл.3а,
ал.2, изр.2 от НУРИЛОТНСПОРВРС. Следва да се отбележи, че този сертификат не е
бил представян пред ответника по жалбата, доколкото, видно от възражението на
жалбоподателя с вх. № 83-00-1891-1/02.03.2017 г. на ДАМТН, като приложение е
описано единствено допълнителното споразумение към трудовия договор, но не и
сертификата, удостоверяващ придобитата още през 2015 г. квалификация от лицето,
с което било сключено това споразумение. Доколкото обаче то е сключено преди
издаване на оспорения административен акт, а квалификацията е придобита още
преди извършването на проверката, следва да се приеме, че сключването му е нов
факт, който следва да бъде взет предвид, на основание чл.142, ал.2 от АПК.
Обратният извод би се наложил, само ако допълнителното споразумение беше
сключено след датата на издаване на обжалваната заповед или пък квалификацията
от лицето, с което то е сключено, беше придобита след посочения релевантен
момент (арг. от разрешението, прието в решение № 9007 от 19.07.2016 г. на ВАС
по адм. д. № 11217/2015 г., VII о.). Следователно към датата на издаване на
оспорения административен акт жалбоподателят е разполагал с лице, на което по
трудов договор е било възложено изпълнението на функцията отговорник по
качеството и което е отговаряло на законовите изисквания за тази длъжност,
поради което не е било налице визираното в заповедта несъответствие с чл.3а,
ал.1, т.3 от НУРИЛОТНСПОРВРС.
Не така стои въпросът обаче с другото, посочено в административния акт несъответствие. Разпоредбата
на чл. 4а, ал.1, т.10 от НУРИЛОТНСПОРВРС изрично предвижда, че минимално необходимите
материално-технически условия и средства по чл.34а, ал.2, т.4 и ал.3, т.2 от ЗТИП,
които трябва да притежават лицата и структурнообособените части на предприятия
или организации, включват стенд за изпитване на товарозахващащи приспособления,
кербоващи клещи и друго оборудване за стабилно закрепване на маркировка върху
въжени (метални) и текстилни повърхности – за осъществяване на технически
надзор на въжени товарозахващащи приспособления.
Жалбоподателят
сочи, че в нормативната уредба липсва изрична дефиниция, която да определя
основните характеристики на стенда за изпитване на товарозахващащи
приспособления, нито пък е налице схема или препратка към стандарт, които да
определят тези характеристики, поради което следвал извода, че щом
конструкцията на това съоръжение не е изрично определена, нейният избор е
предоставен на лицето, което осъществява техническия надзор. По искане на жалбоподателя
е изслушана съдебна техническа експертиза, от заключението по която става ясно,
че при прилагане на наличната в дружеството-жалбоподател кранова везна TZF50 е възможно да се изпитва съответствието на съоръжения с повишена
опасност с техническите изисквания по БДС и да се провежда технически надзор
върху тях. Според заключението на вещото лице тази везна изпълнява пълноценно
функциите на стенд като товарозахващащите приспособления, подлежащи на
изпитване, се захващат в единия си край за бетонова тежест посредством
специално захващащо приспособление. В другия си край те се захващат към долния
край на везната чрез шегел, а горният й край се захваща чрез стоманено въже и
шегел към куката на крана. Предварително везната се тарира да мери само нето
тегло, след което чрез крана започва повдигане и натоварване на изпитваното
съоръжение като допустимият товар се завишава с 50 % (вж. чл.113, ал.3 от Наредбата
за безопасната експлоатация и техническия надзор на повдигателни съоръжения -
НБЕТНПС). Вещото лице е посочило, че по този начин крановата везна се използва
от жалбоподателя за коректно отчитане на статичното натоварване, приложено
върху изпитваните съоръжения с повишена опасност и подлежащи на периодичен
контрол. Посочено е още, че при изпитване на такива съоръжения със стенд също
се използва везна като към нея по същия начин се захваща единия край на
изпитваното съоръжение, а другият край се захваща към устройство за натоварване
като при стенда това е хидравличен цилиндър, а натоварването се извършва чрез хидравлична
станция в рамките на зададения товар. При тези данни вещото лице е стигнало до
извода, че везната на стенда изпълнява същото предназначение, както при начина,
прилаган от жалбоподателя. Този направен в писменото заключение извод се
разколебава от поясненията на вещото лице в съдебно заседание от 21.02.2019 г.
При изслушването вещото лице – инж.Н. е уточнил, че при натоварване по
хидравличен път натоварването е по-плавно, а при използването на кранова везна,
както е при жалбоподателя, начина на натоварване зависи от уменията на
оператора на крана. Посочил е, че при крана, като цяло, натоварването е
по-рязко. Тук следва да се има предвид, че едновременно (с ДВ, бр. 88 от
24.10.2014 г.) с въвеждането на задължение за притежаване на стенд по чл.4а,
ал.1, т.10 от НУРИЛОТНСПОРВРС, са въведени и техническите изисквания към него –
в Приложение № 8 към чл.53, ал.4 от НБЕТНПС, в което изрично са посочени и
изпитателните стендове като повдигателни съоръжения с хидравлично задвижване,
за чистотата на чиито флуид се поставят определени изисквания. Следователно
законодателят, макар да не урежда изрично цялостната конструкция на
изпитателните стендове, държи осигуряваното от тях натоварване да е
хидравлично. Видно от заключението на вещото лице, това законодателно изискване
не е самоцелно, тъй като натоварването посредством хидравлична станция е
по-плавно, отколкото прилаганото от жалбоподателя, което зависи само от
уменията на оператора на крана, съответно позволява по-точното тестване товароподемността
на изпитваните елементи и здравината им на опън. В този смисъл е и практиката
на ВАС (вж. решение № 9637 от 13.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 14345/2017 г.,
VII о. и решение № 1399 от 31.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 9026/2017 г., VII
о.), в която се приема, че законодателят нормативно е предвидил наличието на
такова техническо средство (стенд) и не е посочил в подзаконовия нормативен акт
други възможни технически разрешения и че е недопустимо е вместо определения по
наредбата вид средство, да се ползват други заместващи го или приспособления и
функции му да се изпълняват чрез тях въз основа на разработена методика. В
цитираните решения е направен категоричния извод, че не е въпрос на лична преценка от страна на
притежателя на лицензията с какво може и дали следва да бъде заместен стенда за
изпитване, при положение, че е нормативно установено задължението за притежание
на това средство за изпитване за поддържане на лицензията. Изложеното по-горе е достатъчно, за да се приеме за
доказано нарушаването на разпоредбата на чл.4а, ал.1, т.10 от НУРИЛОТНСПОРВРС. Представеният договор за наем на стенд за изпитване на
товарозахващащи приспособления е сключен на 05.06.2017 г., т.е. след издаване
на оспорения административен акт, поради което не следва да бъде вземан предвид
при решаване на делото – арг. от чл.142, ал.2 от АПК.
Според чл.34а, ал.9, т.2 от ЗТИП достатъчна е промяна и само в едно
от условията, визирани в ал.2, 3 или 4 на същата разпоредба, за да се породи
задължението, в условията на оперативна самостоятелност, за председателя на
ДАМТН или да отнеме лицензията или да ограничи нейния обхват – чл.34а, ал.11 от
ЗТИП. Текстът недвусмислено сочи на дискреционно право – председателят на ДАМТН
може, вместо да отнеме, само да
ограничи обхвата на лицензията. В този смисъл е и практиката на ВАС (вж.
решение № 6049 от 30.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 3076/2013 г., VII о.), в
която се приема, че в компетентността на специализирания държавен орган е да
избере с какъв акт да се произнесе. При актовете, издадени при оперативна
самостоятелност, съдът проверява единствено дали са спазени изискванията за
тяхната законосъобразност – чл.169 от АПК. С това законодателно решение самият
избор на административния орган е правно регулиран и от принципа на
съразмерност по чл.6 от АПК, на който се позовава в жалбата си и
жалбоподателят. Ако изборът е законосъобразен и мярката се явява пропорционална,
извън правомощията на съда е да проверява правилно ли е избрал
административният орган нейния вид – отнемане на лицензията вместо ограничаването
на нейния обхват. Противното би означавало чрез контрола за законосъобразност
съдът да провери целесъобразността на акта и да замести дискрецията на органа,
което е недопустимо. В мотивите на оспорената заповед, макар и във връзка с
допускане на нейното предварително изпълнение, са изложени съображения, които
съдът споделя, а именно, че осъществяването на техническия надзор върху
средствата с повишена опасност, без жалбоподателят да отговаря на условията за
това (включително и без да разполага с изпитателен стенд), би изложило на риск
от увреждане широк кръг лица и не би могло да гарантира напълно правилната и
безопасна експлоатация на съоръженията. Макар
допуснатите нарушения при надзора върху товарозахващащите
приспособления да касае основно съоръженията по лицензията, описани в т.14 –
т.20, то в дискреционната власт на председателя на ДАМТН е да прецени дали
лицензията да не бъде отнета изцяло – и по отношение на останалите съоръжения,
описани в т.1 – т.13 от същата лицензия. Предвид данните и за други,
констатирани при извършената проверка нарушения (системата за качество не
отговаря на изискванията на БДС EN ISO/IEC 17020/2012, не се прилага
документирана система за обучение на персонала, не е изготвен план – график за
обучение през 2016 г., а изготвеният график за калибриране на средствата за
измерване не се спазва, на две от съоръженията – тръбопровод и експандер липсва
нанесен регистрационен номер и поставени стикери, върху който да е записан
регистрационния номер на органа, извършил техническия преглед, датата на
извършването му и датата на следващия периодичен такъв, а в ревизионните актове и на двете съоръжения не се съдържа заключение за
годността им за по-нататъшна безопасна работа и др.), които са обективирани
в протокола, съдът намира, че при упражняване на предоставената в чл.34а, ал.11
от ЗТИП дискреция органът е действал при съблюдаване на принципа за съразмерност
по чл.6 от АПК. Оспореният индивидуален административен акт е законосъобразен, а жалбата срещу него е неоснователна и
следва да бъде отхвърлена.
Предвид липсата на изрично искане от
ответника по жалбата деловодни разноски в полза на последния не следва да бъдат
присъждани.
Така мотивиран и на основание чл.172, ал.2 от АПК,
съдът
Р Е
Ш И :
ОТХВЪРЛЯ жалбата
на „Топлофикация Русе“ ЕАД, с ЕИК *********, със седалище и адрес на управление
в гр.Русе, ул.“ТЕЦ-Изток“ № 1, представлявано от изпълнителния
директор С.Ж.Ж., против заповед № А-О-021/31.05.2017 г., издадена от
изпълняващия длъжността председател на Държавна агенция за метрологичен и
технически надзор - София, с която, на основание чл.34а, ал.9, т.2 от ЗТИП, е
отнета лицензия № 203/27.02.2006 г. за осъществяване на технически надзор на
съоръжения с повишена опасност, издадена на звено „Технически надзор“ към „Топлофикация
Русе“ ЕАД.
Решението подлежи
на касационно обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от
съобщаването му на страните.
СЪДИЯ: