Р Е
Ш Е Н И Е
№ 45 10.01.2020 г. гр.Бургас
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД БУРГАС, ХVІ-ти административен състав, на дванадесети декември две
хиляди и деветнадесета година, в публично заседание, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ДАНИЕЛА ДРАГНЕВА
ЧЛЕНОВЕ: 1.ВЕСЕЛИН ЕНЧЕВ
2.ДИМИТЪР ГАЛЬОВ
Секретар: Йовка Банкова
Прокурор: Христо Колев
Като разгледа докладваното от
съдия Димитър Гальов адм. дело № 2530
по описа за 2019 година, за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по реда на чл.185 и сл. от АПК.
Образувано
е по протест на прокурор при Окръжна прокуратура –гр. Бургас, против разпоредбите
на чл.21, ал.1, т.16, вр. ал.2; чл.21, ал.1, т.18, т.21, вр. ал.2; чл.22;
чл.36, ал.1, ал.2 и ал.4; чл.51, ал.3 в частта „200 лв.“ и §2, ал.1, изр.2 от
ДР на Наредба за опазване на обществения ред в община Айтос.
Счита,
че Наредбата в посочената и́ част е незаконосъобразна и противоречи на
нормативни актове от по-висока степен. Прави искане оспорените разпоредби да
бъдат отменени, като незаконосъобразни и да се присъдят направените разноски.В писмено уточнение
към протеста допълва съображенията за незаконосъобразност на §2, ал.1, изр.2 от ДР на Наредбата.
Ответната страна – Общински съвет- Айтос, редовно
уведомена, не се представлява и не изразява становище по направеното оспорване.
Административен съд – Бургас, за да се
произнесе по оспорването, като взе предвид доводите и становищата на страните,
съобрази представените по делото доказателства и съгласно разпоредбите на
закона, намира за установено от фактическа и правна страна следното:
С
докладна записка от кмета на община Айтос (л.12), до общински съвет Айтос, било
внесено предложение за отмяна на действащата към онзи момент Наредба № 1 за
опазване на обществения ред, околната среда и приветливия вид на населените
места на територията на община Айтос и приемане на нова Наредба № 3 за опазване
на обществения ред в община Айтос. Към докладната бил приложен проект на предлаганата
наредба.
Проектът
на Наредбата бил обсъден в съответните постоянни комисии (л.31-44).
С
решение по № 415 по т.4 от 28.06.2006г. на заседание на общински съвет Айтос, с
мнозинство от 19 гласа „за“, нула гласа „против“ и нула гласа „въздържал се“, Наредбата
била приета (л.11 и л.45-47).
С
докладна записка, председателят на Общински съвет -Айтос внесъл в общинския
съвет предложение за приемане на Наредба за изменение и допълнение на Наредба №
3/2006г. за опазване на обществения ред (л.58). Към докладната бил приложен
проект на предлаганата Наредба за изменение и допълнение и мотиви (л.61-63).
Проектът
на Наредбата за изменение и допълнение бил обсъден в съответните постоянни
комисии (л.67-76). На 03.08.2018г. същият бил публикуван на интернет страницата
на община Айтос за предложения и становища на заинтересованите лица (л.51). В
законоустановения срок такива не постъпили (л.64).
С
решение по № 551 по т.1 от 27.09.2018г. на заседание на общински съвет Айтос, с
мнозинство от 27 гласа „за“, нула гласа „против“ и нула гласа „въздържал се“,
Наредбата за изменение и допълнение била приета (л.56 и л.77-79). Това решение
било публикувано в местен ежедневник (л.80).
Наредбата
е подзаконов нормативен акт, чието оспорване пред съда е регламентирано в дял
трети, раздел ІІІ чл.185-194 от АПК.
Съгласно
чл.186, ал.2 от АПК, прокурорът може да подава протест срещу подзаконови
нормативни актове. Като на основание чл.187, ал.1 от АПК, подзаконовите
нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето.
Обществените
отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация са
уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават правният статут и компетентността
на общинския съвет. Като органи на местното самоуправление на територията на
съответната община, общинските съвети, решават самостоятелно въпросите от
местно значение, които законът е предоставил в тяхната компетентност. По силата
на чл.76, ал.3 от АПК,
във връзка с чл.8 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и с чл.21, ал.2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените им правомощия, те са овластени да
издават административни актове, включително и подзаконови нормативни актове под
формата на наредби, с които уреждат, съобразно нормативни актове от по-висока
степен, обществени отношения с местно значение.
Съгласно
чл.7, ал.2 от ЗНА, наредбата
е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или
подразделения на нормативен акт от по-висока степен.
Предмет на оспорване в настоящото съдебно
производство са следните разпоредби от
Наредба за опазване на обществения ред в община Айтос:
-
чл.21, ал.1, т.16, вр. ал.2;
-
чл.21, ал.1, т.18, вр. ал.2;
-
чл.21, ал.1, т.21, вр. ал.2;
-
чл.22;
-
чл.36, ал.1, ал.2 и ал.4;
-
чл.51, ал.3, в частта „200 лв.“;
- §2, ал.1, изр.2 от ДР на
Наредбата;
Съдът установи, че оспорените
разпоредби са приети в установената от закона писмена форма.
1. С разпоредбата на чл.21, ал.1, т.16, вр. ал.2 от Наредбата е
предвидена глоба в размер от 50 до 500 лв. за паркиране на моторни превозни
средства (освен на общинската площадка за временно ползване) по улици,
тротоари, площади и други територии за обществено ползване.
Правилата
за движение по пътищата, включително начините за паркиране на МПС и съответните
наказания са предмет на правна уредба от Закона за движение по пътищата (ЗДвП).
Съгласно чл.178е от този закон, наказва се с глоба от 50 до 200 лв. лице, което
паркира пътно превозно средство в паркове, градини, детски площадки, площи,
предназначени само за пешеходци, и на тротоари в населените места извън
разрешените за това места.
Видно
от съдържанието на оспорената разпоредба, с нея фактически се преуреждат
обществени отношения, регулирани от нормативен акт от по-висока степен – ЗДвП. В
ЗДвП не се съдържа разпоредба, която делегира на общинския съвет компетентност
по издаване на нормативни актове, с които да регулира движението по пътищата на
територията на общината. Липсата на материална компетентност за общински съвет Айтос,
да приеме разпоредба, с която установява правила за движение по пътищата (вкл.
паркирането), води до нищожност на същата. Доколкото тази разпоредба има
самостоятелно действие това не води до нищожност на
цялата Наредба.
Предвид
изложеното съдът приема, че разпоредбата на чл.21, ал.1, т.16 от Наредба за
опазване на обществения ред в община Айтос е нищожна, като приета от общинския
съвет при липса на компетентност.
2. Съгласно чл.21, ал.1, т.18, вр. ал.2 от Наредбата, наказва се с глоба
от 50 до 500 лв. лице, което нарушава забраната да разхожда кучета и др. домашни
животни на територията на училища, детски градини, спортни и детски площадки,
здравни заведения и зелени площи.
Разпоредбата
на чл.21, ал.1, т.21, вр. ал.2 от Наредбата указва, че разхождането на кучета
по алеите на паркове става според изискванията на Закона за
ветеринарномедицинската дейност (ЗВМД), а за неспазване на това задължение се
налага глоба от 50 до 500 лв.
Според
чл.36, ал.1 от Наредбата, който разхожда куче в пределите на населените места,
без да го държи вързано за повод, се наказва с глоба от 50 до 200 лв. С алинея 2
на същата разпоредба се предвижда, че стопанин, който пуща без надзор кучето
си, с което създава опасност за хора или други животни, се наказва с глоба от
100 до 500 лв., а с алинея 4 е предвидено, че собственик, чието куче
удовлетворява физиологичните си нужди по улиците и площадите, се наказва с
глоба от 20 до 100 лв.
Със
Закона за ветеринарно-медицинската дейност /ЗВМД/ са уредени обществените
отношения, свързани с осъществяването, управлението и контрола на
ветеринарномедицинската дейност, и са въведени принципите на ветеринарното
законодателство на Европейския съюз и Световната организация за здравеопазване
на животните. Този нормативен акт съдържа разпоредби, които изрично уреждат
начините за извеждане и разхождане на кучета, задълженията на техните стопани, както
и вида и размера на административните наказания. С оспорените разпоредби на
чл.21, ал.1, т.18 и т.21, чл.36, ал.1, ал.2 и ал.4, общинският съвет е дал
нормативна уредба на обществени отношения, регулирани от нормативен акт от
по-висока степен – ЗВМД.
Съгласно
чл.172, т.1 и т.2 от ЗВМД, собствениците на домашни любимци са длъжни да вземат мерки животните да не замърсяват обществени
места, като почистват мястото след дефекация, както и да вземат мерки животните да не създават опасност за хора или
други животни. С разпоредбата на чл.426 е предвидено, че който не
изпълни задължение по чл.172,
т.1 или 2, се наказва
с глоба в размер 100 лв.
Според
чл.177, ал.1, т.3 от ЗВМД, забранява се извеждането на кучета без повод, а на
агресивни кучета – и без намордник, а с т.4 е забранено разхождането на кучета
на детски площадки и на места, обозначени от общините със забранителни знаци. С
разпоредбата на чл.428 от ЗВМД е предвидена глоба в размер на 100 лв. за
нарушение на чл.177,
ал.1, т.3 и т.4.
Съдът
установи, че в ЗВМД не се съдържа разпоредба, която делегира на общинския съвет
компетентност по издаване на нормативни актове, с които да регулира
обществените отношения, свързани с осъществяването, управлението и контрола на
ветеринарномедицинската дейност. Липсата на материална компетентност за общински
съвет Айтос, да приема разпоредби, с които установява правила за извеждане и разхождане
на кучета, задълженията на техните стопани, както и вида и размера на
административните наказания на територията на общината, води до нищожност на
същите. Доколкото тези разпоредби имат самостоятелно действие това не води до нищожност на цялата Наредба.
Предвид
изложеното съдът приема, че разпоредбите на чл.21, ал.1, т.18 и т.21, чл.36,
ал.1, ал.2 и ал.4 от Наредба за опазване на обществения ред в община Айтос са
нищожни, като приети от общинския съвет при липса на компетентност.
3. Съгласно чл.22 от Наредбата, дейностите по събиране, съхранение,
транспортиране, оползотворяване и обезвреждане на битови отпадъци могат да
извършват физически и юридически лица, които притежават съответното разрешение
по чл.37 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО).
Разпоредбата
на чл.22 от ЗУО, делегира правомощия на общинските съвети да приемат наредба, с
която да определят условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително
разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и
обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни
битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на територията на общината,
както и заплащането за предоставяне на съответните услуги по реда на ЗМДТ, но
не и да определят вида и размера на административните наказания при неспазване
на законовите разпоредби. С процесната разпоредба фактически се въвежда
изискване за наличие на специално разрешение за извършване на дейности по
управление на отпадъците на територията на общината. За да укаже вида на
разрешението общинският съвет препратил към разпоредбата на чл.37 от ЗУО. Видно
от същата обаче, не се допуска разполагане на площадки за третиране на отпадъци
на територията на пояс I на санитарно-охранителни зони на водоизточниците и
съоръженията за питейно-битово водоснабдяване и около водоизточниците на
минерални води, използвани за лечебни, профилактични, питейни и хигиенни нужди.
Следователно, указаната законова разпоредба не съдържа указание относно
соченото от общинския съвет „разрешение“. Напротив, с чл.37 от ЗУО се урежда
обществено отношение, което по никакъв начин не кореспондира с изискването за
разрешение по чл.22 от Наредбата. С процесната разпоредба фактически се въвежда
изискване за наличие на специално разрешение за извършване на дейности по
управление на отпадъците на територията на общината. Случаите, в които законът
изисква или изключва нуждата от разрешение са уредени с чл.35 от ЗУО. Съдът
намира, че по този начин общинския съвет приел тази норма извън предоставените
му от законодателя правомощия, тъй като уредил отношения свързани с издаване на
разрешение, каквото изискване посоченият законов текст не съдържа. При тези
констатации разпоредбата на чл.22 от наредбата е нищожна.
4. Разпоредбата на чл.51,
ал.3 от Наредбата указва, че граждани и длъжностни лица, които нарушават
установения ред и гаранциите за организиране и провеждане на събрания, митинги
или манифестации се наказват с глоба от 50 до 200 лв.
Редът и гаранциите за
организиране и провеждане на събрания, митинги и манифестации са уредени в Закона
за събранията, митингите и манифестациите (ЗСММ), като в него не са делегирани
правомощия на общинските съвети да приемат наредба, с която да уреждат тези
обществени отношения с местно значение, като са предвидени съответните санкции.
Ето защо, общинският съвет не е овластен да приема процесната норма и тя е
приета без наличие на законова делегация. Липсата на материална компетентност
на Общински съвет Айтос, да приеме разпоредбата на чл.51, ал.3 от Наредбата,
води до нищожност на посочената разпоредба.
В допълнение, следва да се посочи,
че ЗСММ съдържа напълно идентична разпоредба – чл.14, ал.1, съгласно който
граждани и длъжностни лица, които нарушават установения ред и гаранциите за
организиране и провеждане на събрания, митинги или манифестации, се наказват с
глоба от 50 до 300 лв., ако не подлежат на по-тежко наказание. Предвиждайки
различен размер на административното наказание, с процесната норма се уреждат
обществени отношения, регулирани от нормативен акт от по-висока степен – ЗСММ.
Доколкото процесната разпоредба на чл.51, ал.3 от Наредбата е в противоречие с
разпоредбата на чл.14, ал.1 от ЗСММ, то тя фактически не следва и да се прилага,
с оглед императивното указание на чл.15,
ал.3 от Закона за нормативните актове.
Обобщено, съдът намира, че
разпоредбата на чл.51, ал.3 от Наредба за опазване на обществения ред в община
Айтос е нищожна, като приета от общинския съвет, при липса на материална компетентност.
5. Съгласно §2, ал.1,
изр.2 от ДР на Наредбата, наложените глоби в размер от 10 лв. не подлежат на
обжалване.
Обжалването на актовете, с
които се налага административното наказание „глоба“ е уредено в раздел V от ЗАНН. Следва да се отбележи, че разпоредбите от
чл.59 до чл.63 не се съдържат такава, която да делегира правомощия на общинския
съвет да определя размер на наложеното наказание, при който актът, с който
наказанието е наложено да не подлежи на обжалване. Ето защо, общинският съвет
не е бил овластен да приема процесната норма и тя е приета без наличие на
законова делегация. Липсата на материална компетентност на общински съвет
Айтос, да приеме разпоредбата на §2, ал.1, изр.2 от ДР от Наредбата, води до
нищожност на същата.
Съдът намира за необходимо да посочи
още, че ЗАНН не предвижда изключение в актовете, които подлежат на обжалване с
оглед размера на наложената глоба. Налице е също произнасяне на КС на Република
България – Решение № 1 от 1.03.2012 г. на КС по к. д. № 10/2011 г., в което
Конституционният съд е обявявил за противоконституционна разпоредба с
аналогично съдържание чл.189,
ал.13 от Закона за движението по пътищата (обн., ДВ, бр. 20 от 1999 г.; посл. изм., ДВ, бр. 19
от 2011 г.), съгласно който не подлежат на обжалване наказателни постановления
и електронни фишове, с които е наложена глоба до 50 лв. включително.
При този изход на спора и на
основание чл.143, ал.1 и ал.2 от АПК, във връзка с чл.196 от АПК, в полза на Окръжна
прокуратура Бургас следва да бъдат присъдени направените по делото разноски в
размер на 20 лв., платена такса за обнародване на оспорването в Държавен
вестник.
Мотивиран от изложеното и на
основание чл.193, ал.1 от АПК, Административен съд – Бургас,
РЕШИ:
ОБЯВЯВА ЗА НИЩОЖНИ разпоредбите на чл.21, ал.1, т.16, т.18 и т.21, чл.22, чл.36, ал.1,
ал.2 и ал.4, чл.51, ал.3 и §2, ал.1, изр.2 от ДР от Наредба за опазване на
обществения ред в община Айтос.
ОСЪЖДА Община Айтос да заплати на Окръжна прокуратура -Бургас
разноските по делото, в размер на 20 лв., която сума съставлява такса за
обнародване на оспорването в Държавен вестник.
РЕШЕНИЕТО
подлежи на касационно обжалване пред Върховния административен съд на Република България, в
14-дневен срок от съобщаването на страните.
РЕШЕНИЕТО да се обнародва по
реда на чл.194 от АПК, при неподаване на касационна жалба и/или протест или ако
те са отхвърлени.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ:1.
2.