Решение по дело №2452/2023 на Административен съд - Пловдив

І. За характера на производството, жалбата и становищата на страните:

1. Производството е по реда на Дял трети, Глава десета, Раздел втори от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

2. Образувано е по оспорване на Областен управител на Област Пловдив, обективирано в Заповед № АК-04-4/03.10.2023г., против Решение № 403, прието с протокол № 07 от 07.09.2023г. на Общински съвет Родопи.

Навеждат доводи за незаконосъобразност на оспорения административен акт, поради допуснати в хода на административното производство съществени нарушения на административнопроизводствените правила по смисъла на чл.146,т.2 от АПК, субсидиарно приложим във връзка с чл.184 от АПК, като се иска отмяната му от съда.

Претендира се присъждане на сторените разноски по производството.

3. Ответникът по жалбата – Общински съвет Родопи, не е изразил становище по жалбата.

4.Участвалия по делото прокурор - представител на Окръжна Прокуратура гр.Пловдив застъпва становище за неоснователност на оспорването, което като такова следва да бъде отхвърлено.

ІІ. За допустимостта:

5.От данните по приложената административна преписка се установява, че Решение №403, прието с Протокол №07/07.09.2023 г. на общински съвет „Родопи”, е постъпило по електронен път в Областна администрация - Пловдив, с придружително писмо с изх.№94-23-1#1/08.09.2023 г., заведено в електронната деловодна система на Областна администрация, под входящ сигнатурен №АК-01-163/11.09.2023 г.

В законоустановения седемдневен срок по чл.45, ал.4 и ал.6 от ЗМСМА, Областният управител е упражнил административен контрол по законосъобразност и Решение №403, прието с Протокол №07/07.09.2023 г. на общински съвет „Родопи” е върнато за ново обсъждане в общинския съвет като незаконосъобразно, с писмо изх.№АК- 01-163#5 от 14.09.2023 г. на Областен управител Пловдив. Писмото е изпратено по електронен път чрез системата за електронен обмен (Система за сигурно електронно връчване) в общински съвет „Родопи” на 14.09.2023 г. и е връчено в 16:31:01 ч. на 14.09.2023г., видно от върната обратна разписка по електронен път. В 14- дневния срок по чл.45,ал.7 ЗМСМА, който е изтекъл на 28.09.2023г., Общински съвет „Родопи” не е преразгледал върнатото решение, поради което на основание чл.45, ал.8 от ЗМСМА за Областния управител се е породило правото да го оспори по съдебен ред, в седемдневен срок от изтичане на срока по чл.45, ал.7 от ЗМСМА, т.е. до 05.10.2023 г. вкл. В случая оспорването на Областен управител е постъпило в Административен съд Пловдив, на 03.10.2024г., поради което и е спазен преклузивния срок за оспорване.

Казано с други думи, в случая Заповед № АК-04- 4/03.10.2023 г. на областен управител, с която на основание чл.45, ал.4, изречение трето от ЗМСМА е спряно като незаконосъобразно Решение №403 на Общински съвет „Родопи”, е издадена след надлежно проведена процедура по упражнен административен контрол за законосъобразност на актовете на общинския съвет по чл.45, ал.4 и сл. от ЗМСМА.

В случая е налице и годен предмет на оспорване, тъй като съгласно ТР №5 от 10.12.2008г. по тълк. д.№ 20/2007г., ОСГК на ВАС, на съдебен контрол подлежат всички приети решения на местния орган на самоуправление по чл.21, ал.1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА).

При това положение оспорването се явява процесуално ДОПУСТИМО за разглеждане по същество.

Разгледано по същество е ОСНОВАТЕЛНО.

ІІІ. За фактите:

6. С Решение № 403 на Общински съвет „Родопи”, прието по протокол № 07/07.09.2023г., въз основа на фактическите основания в Докладна записка на Кмета на Община „Родопи”, с вх.№ r 500-31/19.07.2023 г. относно промяна наименованието на обект, включен в Приложение №6 към Решение №179, прието с протокол №03/30.05.2023 г. на Общински съвет „Родопи”, на основание чл.124, ал.2 от Закона за публичните финанси, Приложение 6 към решението е изменено ПО СЛЕДНИЯ НАЧИН : В табличен вид е отразена следната промяна: в БИЛО : „Дейност и разходен подпараграф ОД619 §52*06 - „Наименование на обекта„ - Основен ремонт на [улица][населено място] с о.т.214,213,212,227,132,211,131,130,126,98,98,94,237,237, по ЗРП, съответстваща на част от [ПИ] по КК на [населено място], в т.ч. „СН” – общо 812 100, по уточнен план: предходен остатък от 2022 г. - 488 000 и собствени средства 324 000; СТАВА : „Наименование на обекта” - „Основен ремонт на [улица][населено място] с о.т.214,213,212,227,132,211,131,130,126,98,98,94,237,237, по ЗРП, съответстваща на част от [ПИ] по КК на [населено място], в т.ч. СН и изграждане на канализация: Главен колектор l – II ри етап в регулацията на [населено място]”, при запазване на същите финансови параметри по уточнен план: предходен остатък от 2022 г. - 488 000 и собствени средства 324 000.

Решението на Общинския съвет е прието въз основа на Докладна записка от П. М. – Кмет на Община Родопи с вх.№ r 500-31/19.07.2023г. относно промяна на наименованието на обект, включен в Приложение № 6 към Решение № 179, прието с протокол № 03 от 30.05.2023г. на Общински съвет „Родопи”.

Решение № 403 на Общински съвет Родопи е прието на извънредно заседание на Общинския съвет, обективирано в протокол № 07 от 07.09.2023г. На заседанието на Общинския съвет са присъствали 15 от общо 29 общински съветници, като „За” решението са гласували 14 общински съветници, няма гласували „Против” общински съветници, а един общински съветник се е въздържал.

С т.2 от Решение №179, прието по протокол № 03 от 30.05.2023 г. на Общински съвет „Родопи”, на основание чл.21,ал.1, т.23 и чл.54, ал.1 и ал.2 във вр. с чл.44,ал.1,т.8 от ЗМСМА, във вр. с чл.7,ал.5, чл.98 и чл.129 от ЗПФ, чл.6 от Закона за прилагане на разпоредби на Закона за държавния бюджет на РБ за 2022 г. и Закона за бюджета на НЗОК за 2022 г., чл.10 от ПМС №7/19.01.2023 г. за уреждане на бюджетни отношения през 2023 г., Общински съвет „Родопи” приема Разчет на инвестиционните разходи за 2023 г. (поименен списък по обекти, видове разходи и източници на финансиране) в общ размер на 18 613 199 лв., съгласно Приложение №6. Уточнява се, че с т.2.1. се одобрява разпределението на целева субсидия за капиталови разходи в размер на 1 696 300 лв., а извън този размер, останалата част на капиталовия бюджет е формирана по начина, указан в Приложение №6. Както се посочи по-горе, за изпълнение на посочения обект - основен ремонт на [улица], [населено място], стойността за реализацията му в общ размер на 812 100.00 лв. се формира от предходен остатък от 2022 г. - 488 000.00 лв., нови собствени средства 2023 г. -112 200.00 лв. и по §40 от Единната бюджетна класификация (ЕБК) - 211 900.00 лв.

7. Оспорването на Областен управител Пловдив, е съобщено, чрез публикуване на обявление в бр. 98/24.116.2023г. на "Държавен вестник" и в сайта на Върховен административен съд, както и чрез поставяне на обявление в сградата на Административен съд - гр. Пловдив.

8. В хода на съдебното производство не са налице встъпили заедно с административния орган или присъединени към оспорването страни по смисъла на чл. 182, ал. 2 от АПК.

ІV. За правото:

9. Легална дефиниция на понятието общ административен акт е дадено в разпоредбата на чл. 65, от АПК. Правилото обявява за такъв всеки административен акт с еднократно правно действие, с които се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица.

В този аспект, преценявайки характера на процесното решение на Общински съвет „Родопи”, може да се направи извод, че същото представлява по правното си естество общ административен акт, с еднократни правно действие,касаещ регулиране на обществените отношения, свързани с общинския бюджет, който засяга неопределен брой адресати.

10. Оспореното решение на общинския съвет е прието от материално компетентен по място и степен административен орган, в установената от закона писмена форма, но при съществено нарушение на административно производствените правила за приемането му, което съставлява самостоятелно основание за неговата отмяна по см. на чл.146, т.З от АПК, субсидиарно приложим във вр. с чл.184 от АПК.

По своята правна същност решение № №403,взето по протокол № 07/07.09.2023г. на общински съвет „Родопи” представлява волеизявление на местния орган на самоуправление за одобряване промени по общинския бюджет. Бюджетът на бюджетна организация, каквато е Община „Родопи”, представлява годишен финансов план, който се съставя, приема, променя, изпълнява и отчита съгласно ЗПФ (чл.5), въпросният общински бюджет включва всички постъпления и плащания за дейността на общината за съответната бюджетна година, с изключение на постъпленията и плащанията, за които се прилагат сметки за средства от Европейския съюз, и на операциите с чужди средства, за които са обособени сметки за чужди средства съгласно изискванията на този закон (чл.6).Правната норма на чл.124,ал.2 от Закона за публичните финанси регламентира, че промените по общинския бюджет, извън тези по чл. 56. ал. 2 (това са само получените като трансфер бюджетни средства от централния бюджет), се одобряват от общинския съвет. Под „промяна в общинския бюджет” законът има предвид движението на парични средства, които постъпват, съхраняват се, трансферират се и/или се разходват по общинския бюджет в рамките на утвърдената финансова рамка за съответната календарна година и при спазване на условията, ограниченията и реда, разписани в Закона за публичните финанси. Същевременно, следва да се посочи, че всяко волеизявление на местния орган на самоуправление, е проявление на основно негово правомощие по чл.21,ал.1, т.1 -т.25 от ЗМСМА, независимо дали ще бъде посочено изрично като правно основание на приетия административен акт или не. В конкретния случай, фактическите основания в Докладна записка с вх.№ r 500 -31/19.07.2023г. на Кмета на Община „Родопи”, са подведени под императивната правна норма на чл. 124,ал.2 от специалния Закон за публичните финанси, но волеизявлението на местния орган на самоуправление е такова, в изпълнение и въз основа на конкретно правомощие, регламентирано в нормата на чл.21,ал.1, т.6 от ЗМСМА, по силата на което Общинският съвет: „Приема и изменя годишния бюджет на общината, включително и показателите по чл. 45. ал. 1. т. 2 от Закона за публичните финанси за районите, кметствата и населените места с кметски наместници, с изключение на тези, които са определени като второстепенни разпоредители с бюджет по реда на чл. 11. ал. 10 от Закона за публичните финанси, осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му”.

Съгласно чл.27, ал.4 от ЗМСМА решенията на общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т.1, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 16, 17 и 20 и по чл. 21а, ал. 3 се вземат с мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците. Решенията са приети с мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците, когато броят на гласувалите ”За” общински съветници е по-голям от останалата част от общия брой на общинските съветници. В конкретният случай, общият брой на общинските съветници от Общински съвет Родопи е 29, като присъствали на заседанието на Общинския съвет са -15, ГЛАСУВАЛИ „ЗА” - 14, „ПРОТИВ” - 0, „ВЪЗДЪРЖАЛИ СЕ” – 1. Тоест, в случая решението на общинския съвет е прието с мнозинство повече от половината от присъстващите общински съветници, а не с мнозинство повече от половината от общия брой на общинските съветници, необходимо за административен акт по чл.21, ал.1, т.6 от ЗМСМА. Липсата на необходимото от закона мнозинство съставлява съществено опорочаване на акта, до степен на незаконосъобразност, поради нарушение на административно производствените правила, съставляващо самостоятелно основание за незаконосъобразност съгласно чл.146, т.З от АПК.(В този смисъл Решение №3040/01.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 13953/2010 г.).

На следващо място, следва в случая да се посочи, че съдържанието на Докладна записка на кмета на Община Родопи изх. № r 500-31/19.07.2023 г. дава основание да се направи обоснован извод, че на практика липсва промяна във финансовите параметри по уточнен план, приети с първоначалното Решение №179, по протокол № 03/30.05.2023 г. на общински съвет „Родопи”, а се касае само за промяна в наименованието на обект „Основен ремонт на [улица], [населено място], поради което цитираното правно основание на чл.124,ал.2 ЗПФ в оспореното решение на Общинския съвет, не кореспондира с фактическите основания в предложението на вносителя. Това е така, защото промяна по Общинския бюджет – промяна в прогнозирания и приет с Приложение № 6 на Решение № 179, по протокол № 03 от 30.05.2023г. на Общински съвет „Родопи” разчет на инвестициония разход в размер на 812 110,00 лв. за ”Основен ремонт на [улица], с Първенец”, на практика липсва. В тази връзка следва да се посочи, че когато мотивите в предложението на вносителя не могат да бъдат подведени под приложението на посочената като правно основание правна разпоредба на специален и/или общ действащ нормативен акт (в конкретния случай на специалния Закон за публичните финанси), приетият административен акт страда от порока необоснованост, поради нарушение на чл.59, ал.2, т.4 от АПК, което също така представлява самостоятелно основание за незаконосъобразност на административния акт по см. на чл.146, т.2 от АПК, субсидиарно приложим във връзка с чл.184 от АПК. Тъй като в случая фактическите основания за издаване на акта не са относими към приложимото материално право, коментираната непълнота се отразява съществено върху законосъобразността на приетия административен акт и не може да бъде преодоляна по тълкувателен път. Нарушаването на формата на административния акт е нарушение на чл.59, ал.1 от АПК относно изискването за мотивираност на административния акт, тъй като мотивирането на административните актове е основно изискване за тяхната законосъобразност. В този смисъл са мотивите на ТР №16/31.03.1975 г., ОСГК на ВС, ТР №4 от 2004 г. на ОС на ВАС, ТР №1/18.04.2006 г. на ВАС.

11. Следователно касае се в случая за съществени нарушения на административнопроизводствените правила по смисъла на чл.146, т.2 от АПК, субсидиарно приложим във връзка с чл.184 от АПК, които като такива имат за последица незаконосъобразност на административния акт. Той ще следва да бъде отменен от съда.

V. За разноските:

12 При този изход на делото основателно се явява искането на ответника за присъждане на разноските по делото. Те се констатираха в размер на 140 лв. – 40 лв. такса за публикация в Държавен вестник и 100 лв. възнаграждение за осъществената юрисконсултска защита. Предвид липсата на изрична уредба в АПК (тъй като настоящето производство е по реда на този кодекс), същото е дължимо на основание субсидиарното приложение на чл. 78, ал. 8 от ГПК и следва да бъде определено по реда на чл. 24 от Наредба за заплащането на правната помощ. Така, съобразно фактическата и правната сложност на делото съдът счита, че на ответника се следва възнаграждение за осъществената юрисконсултска защита в размер на 100 лева на основание чл. 144 от АПК вр. чл. 78, ал. 8 от ГПК вр. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК,във вр. с чл.184 от АПК Пловдивският административен съд, ІІ отделение, ХІІ състав

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ по оспорване на Областен управител на Област Пловдив, обективирано в Заповед № АК-04-4/03.10.2023г., Решение № 403, прието с протокол № 07 от 07.09.2023г. на Общински съвет Родопи.

ОСЪЖДА Община Родопи, да заплати на Областна администрация [населено място], сумата от 140 лева, представляваща равностойността на осъществената юрисконсултска защита и такса за публикация на оспорването в Държавен вестник.

РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд в четиринадесет дневен срок от съобщаването на страните за неговото изготвяне.