Р Е Ш
Е Н И Е № 435
гр.Стара Загора, 25.11.2019г.
В И М Е Т О Н А Н
А Р О Д А
Старозагорският
административен съд, в публично съдебно заседание
на двадесет и четвърти октомври, през две хиляди и деветнадесета година, в
състав:
Председател: БОЙКА ТАБАКОВА
Членове: ИРЕНА ЯНКОВА
СТИЛИЯН МАНОЛОВ
при секретар Пенка Маринова
и с участието на прокурора Петя Драганова като разгледа
докладваното от съдия СТИЛИЯН МАНОЛОВ административно дело №540 по описа за 2019г.,
за да се произнесе съобрази следното:
Производството е по чл.185 и следващите от Административнопроцесуалния
кодекс.
Образувано е по протест на
Прокурор при Окръжна прокуратура Стара Загора, против разпоредбите на чл.15,
ал.5, т.1-5 и чл.66 от Наредба за управление на отпадъците и за опазване
чистотата на територията на Община Стара Загора. В протеста са изложени съображения, че преди законодателната промяна
от ДВ, бр.105 от 2016г. разпоредбата на чл.15, ал.5 от Наредбата е
съответствала на актуалната редакция на нормата на чл.11, ал.2 от ЗУО (обн. ДВ,
бр.53 от 2012г., в сила от 13.07.2012г.). Сочи се, че след отмяната на
последната, материята вече се е уреждала с предписанията на чл.15, ал.1, т.1 –
т.12 от Наредбата за управление на строителните отпадъци и за възлагане на
рециклираните строителни материални, приета с ПМС №267 от 5.12.2017г.,
обн., ДВ, бр.98 от 8.12.2017г. Твърди, че при съпоставката на разпоредбите на двете
наредби се установява, че разпоредбите на чл.15, ал.5, т.1, т.2, т.3, т.4 и т.5
от Наредбата на Община Стара Загора противоречат на разпоредбите на чл.15,
ал.1, т.1, т.3, т.4, т.5 и т.10 от Наредбата, издадена от Министерски съвет, а
съгласно чл.15, ал.1 от ЗНА, нормативният акт трябва да съответства на
Конституцията и на другите нормативния актове от по-висока степен. В протеста
се обосновава също, че в разпоредбите на чл.66, ал.1, т.1 – 44, ал.2 и ал.3 от
Наредбата са предвидени санкции. Сочи, се, че Наредбата е приета въз основа на
делегацията на чл.22 от ЗУО, която предвижда, че общинският съвет приема
наредба, с която определя условията и реда за изхвърлянето, събирането,
включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и
обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни
битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на територията на общината,
разработена съгласно изискванията на този закон и подзаконовите нормативни
актове по прилагането му, както и заплащането за предоставяне на съответните
услуги по реда на Закона за местните данъци и такси, a съгласно чл.22, ал.2 от
ЗУО, с наредбата по ал.1 се уреждат и изискванията към площадките за предаване
на отпадъци от хартия и картон, пластмаси и стъкло, в т.ч. условията за
регистрация на площадките, както и условията за предаване на отпадъци на площадките
по чл.19, ал.3, т.11. Изложени са съображения, че в този смисъл Общинския съвет
е материално некомпетентен да издаде процесната разпоредба на чл.66 от
Наредбата, тъй като предметът й излиза извън рамките, определени от
законодателя с разпоредбата на чл.22, ал.1 и 2 от ЗУО и засяга материята на
административнонаказателната отговорност, уредена в ЗУО, за която общинския
съвет няма правомощия да приема наредба, като освен това размерът на санкциите
не съответства на законовите санкции по чл.133, ал.134 и сл. от ЗУО. В
заключение се обосновава, че разпоредбите на чл.66 от Наредбата противоречат на
чл.22, чл.133 и чл.134 и сл. от ЗУО. Поради изложените в протеста съображения
се иска отмяната на чл.15, ал.5, т.1-5 и чл.66 от оспорената Наредба.
Ответникът – Общински съвет Стара
Загора, чрез процесуалния си представител в съдебно заседание, моли съда да
приеме протеста за неоснователен и да го остави без уважение. Сочи, че към
датата на приемане на нормативния акт е налице компетентност на общинските
съвети да приемат с наредба правила по изпълнение на съответния текст от Закона
за управление на отпадъците и следва преценката за законосъобразност да бъде
извършена към този момент. Счита, че е приложимо правилото на чл.13, ал.1 от
ЗНА и приемането на различна правна уредба от страна на законодателя и
определянето на компетентност на Министерски съвет да уреди същите отношения с
подзаконов нормативен акт, по своята същност не е факт, който да обуславя
незаконосъобразност на акт на Общинския съвет. Обосновава, че неприлагането на
нормите на наредбите на Общинския съвет следва от изменението на закона и не
подлежи на отмяна от страна на съда с нарочен съдебен акт, като сочи, че тези
доводи са доводи и за недопустимост на производството.
В съдебно заседание представителят
на Окръжна прокуратура Стара Загора пледира, че протестът е основателен и
следва да бъде уважен. Претендира направените по делото разноски – такса за
обнародване на съобщение в ДВ по реда на чл.188, вр. с чл181, ал.1 от АПК в
размер на 20лв.
Съдът, като обсъди доводите,
изложени в протеста и извърши проверка на законосъобразността на атакувания
акт, намира за установено следното:
Наредба за управление на
отпадъците и за опазване чистотата на територията на Община Стара Загора
(Наредбата) е приета с Решение № 1897 от 25.06.2015г. по протокол №46 на Общински съвет
– Стара Загора, и е в сила от 25.07.2015г. (л.7-43). След приемането й Наредбата
не е изменяна и допълвана. Решение № 1897 от 25.06.2015г. по протокол №46 на
Общински съвет – Стара Загора е прието по предложение №10-61-275/15.05.2015г.
на Кмета на Община Стара Загора (л.51-55). В предложението, съдържащо проект за
приемане на Наредбата, са изложени мотиви, че действащата към този момент
Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Стара Загора,
приета с Решение №201/03.10.2005г., не е съобразена с измененията на
нормативните актове от по-висок ранг. Посочена е необходимост от въвеждане на
ново задължение за разделно събиране на битови отпадъци, постигането на цели
за повторна употреба и рециклиране на битовите отпадъци най-малко за хартия и
картон, пластмаса, стъкло и метал, както и осигуряване на системи за разделно
събиране на биоотпадъците на територията на общината. Обосновано е, че целта на
Наредбата е да урежда обществените отношения, свързани с екологосъобразното
управление на отпадъците на територията на Община Стара Загора с цел
предотвратяване, намаляване или ограничаване вредното въздействие на отпадъците
върху човешкото здраве и околната среда, като същата регламентира задълженията
на физическите и юридически лица, относно дейности свързани с управление на
отпадъците и опазване и поддържане на чистотата. Посочените нови задължения
съгласно ЗУО, както и новите изисквания към системите за разделно събиране в
Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковките, Наредба за разделно
събиране на биоотпадъците, Наредба за управление на строителните отпадъци и за
влагане на рециклирани строителни материали, Наредба за излезлите от употреба
моторни превозни средства, Наредба за излязлото от употреба електрическо и
електронно оборудване, Наредба за батерии и акумулатори и негодни за употреба
батерии и акумулатори, Наредба за отработените масла и отпадъчни нефтопродукти
и други подзаконови нормативни актове налагат необходимостта от своевременно
приемане на новата Наредба за управление на отпадъците на територията на Община
Стара Загора.
На 12.05.2015г. Проекта за
Наредба за управление на отпадъците и чистотата на територията на Община Стара
Загора, ведно с мотивите към него, са публикувани на сайта на Общината
(л.145-147). Към проекта са изложени мотиви, сходни с тези на вносителя.
Решение №1897 от 25.06.2015г.
на ОбС Стара Загора е взето с 44 гласа „за“, против няма и въздържали се няма,
от общо 51 мандата (л.226).
Съдът, след като обсъди доводите на страните и след като провери служебно
за наличие на всички основания, измежду посочените в чл.146,
във вр. с чл.196 от АПК,
за прогласяване нищожност, както и всички законови основания за отмяната на
оспорения подзаконов административен акт, вкл. и неупоменати от страните,
приема от правна страна следното:
Протестът е допустим. Същият е подаден
от прокурор, който орган съгласно чл.186, ал.2 от АПК разполага с правомощието
да оспори разпоредби от подзаконов нормативен акт, каквато е оспорената
разпоредба от Наредба за управление на отпадъците и за опазване чистотата на
територията на Община Стара Загора, приета с Решение № 1897 от 25.06.2015г. по протокол №46 на Общински
съвет – Стара Загора. Оспорването не е ограничено със срок (чл.187, ал.1 от АПК).
Разгледан по същество,
протестът е основателен.
Наредба за управление на отпадъците и за опазване чистотата на територията на Община Стара Загора определя обществените отношения, свързани с условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделянето, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови, строителни и масово разпространени отпадъци на територията на Община Стара Загора и тяхното екологосъобразно управление с цел да се предотврати, намали или ограничи вредното въздействие на отпадъците върху човешкото здраве и околната среда, както и регламентира правата и задълженията на Община Стара Загора, физическите и юридическите лица, учрежденията и организациите във връзка с осъществяването на дейностите по третиране на отпадъците и опазване на чистотата на територията на Община Стара Загора (чл.1). Същата има характер на подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.75, ал.1 АПК, отнася се до неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие.
Общинският
съвет като орган на местно самоуправление на територията на Община Стара Загора,
решава самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил
в неговата компетентност. По силата на законовата делегация, предвидена в чл.8
от Закона за нормативните актове, чл.21, ал.2 от ЗМСМА, чл.76, ал.3 от АПК и тази
на чл.22 от ЗУО на общинските съвети е предоставено да издават, изменят и
допълват нормативни актове, включително наредби, с които да уреждат съобразно
нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с
местно значение. Относима и приложима към приемането на Наредба за управление
на отпадъците и за опазване чистотата на територията на Община Стара Загора е разпоредбата на чл.22 от ЗУО, според която „Общинският
съвет приема наредба, с която определя условията и реда за изхвърлянето, събирането,
включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и
обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни
битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на територията на общината,
разработена съгласно изискванията на този закон и подзаконовите нормативни
актове по прилагането му, както и заплащането за предоставяне на съответните
услуги по реда на Закона за
местните данъци и такси“ (ал.1), като „с наредбата по ал.1 се
уреждат и изискванията към площадките за предаване на отпадъци от хартия и
картон, пластмаси и стъкло, в т.ч. условията за регистрация на площадките,
както и условията за предаване на отпадъци на площадките по чл.19, ал.3, т.11“. Следователно и по
аргумент от чл.76, ал.3 АПК, чл.21, ал.2 от ЗМСМА и чл.22 ЗУО, оспорените
разпоредби на чл.15, ал.5 от Наредба за управление на отпадъците и чистотата на
територията на Община Стара Загора, са приети от материално и териториално
компетентен орган. Решение №1897 от 25.06.2015г. на ОбС Стара Загора е валидно
взето и от колективния орган, при наличие на изискуемите кворум и мнозинство –
с гласували 44 гласа „за“, от общо 51 мандата.
Но
изложеното не се отнася за оспорената разпоредба на чл.66 от Наредбата. Съгласно
ал.1 на този текст за нарушения по
настоящата Наредба на виновните лица се налагат следните административни
наказания: т.1. за нарушения по
чл.63, т.1 - глоба в размер от 50 до 200 лв.; на едноличните търговци и на
юридически лица – имуществена санкция в размер от 100 до 500 лв.; т.2. за нарушения по чл.63, т.2 - глоба
в размер от 20 до 100 лв.; на едноличните търговци и на юридически лица –
имуществена санкция в размер от 100 до 500 лв.; т.3. за нарушения по чл.63, т.3 - глоба в размер от 200 до 1 000
лв.; на едноличните търговци и на юридически лица – имуществена санкция в
размер от 3 000 до 10 000 лв.; т.4. за
нарушения по чл.63, т.4 - глоба в размер от 200 до 1 000 лв.; на едноличните
търговци и на юридически лица – имуществена санкция в размер от 500 до 3 000
лв.; т.5. за нарушения по чл.66,
т.5 - глоба в размер от 50 до 200 лв.; на едноличните търговци и на юридически
лица – имуществена санкция в размер от 100 до 500 лв.; т.6. за нарушения по чл.63, т.6 - глоба
в размер от 50 до 200 лв.; на едноличните търговци и на юридически лица –
имуществена санкция в размер от 100 до 500 лв.; т.7. за нарушения по чл.63, т.7 - глоба в размер от 100 до 1 000
лв.; на едноличните търговци и на юридически лица – имуществена санкция в
размер от 500 до 5 000 лв.; т.8. за
нарушения по чл.63, т.8 - глоба в размер от 100 до 1 000 лв.; на едноличните
търговци и на юридически лица – имуществена санкция в размер от 500 до 5 000
лв.; т.9. за нарушения по чл.63,
т.9 - глоба в размер от 100 до 1 000 лв.; на едноличните търговци и на
юридически лица – имуществена санкция в размер от 500 до 5 000 лв.; т.10. за нарушения по чл.63, т.10 -
глоба в размер от 500 до 2 000 лв.; на едноличните търговци и на юридически
лица – имуществена санкция в размер от 1000 до 10 000 лв.; т.11. за нарушения по чл.63, т.11 -
глоба в размер от 100 до 500 лв.; на едноличните търговци и на юридически лица
– имуществена санкция в размер от 200 до 2
000 лв.; т.12. за
нарушения по чл.63, т.12 - глоба в размер от 200 до 1 500 лв.; на едноличните
търговци и на юридически лица – имуществена санкция в размер от 500 до 5 000
лв.; т.13. за нарушения по
чл.63, т.13 - глоба в размер от 50 до 500 лв.; на едноличните търговци и на
юридически лица – имуществена санкция в размер от 100 до 1 000 лв.; т.14. за нарушения по чл.63, т.14 -
глоба в размер от 100 до 1 000 лв.; на едноличните търговци и на юридически
лица – имуществена санкция в размер от 200 до 2 000 лв.; т.15. за нарушения по чл.63, т.15 -
глоба в размер от 50 до 200 лв.; на едноличните търговци и на юридически лица –
имуществена санкция в размер от 100 до 500 лв.; т.16. за нарушения по чл.63, т.16 - глоба в размер от 50 до 200 лв.;
т.17. за нарушения по чл.63,
т.17 - глоба в размер от 500 до 5 000 лв.; на едноличните търговци и на
юридически лица – имуществена санкция в размер от 2 000 до 10 000 лв.; т.18. за нарушения по чл.63, т.18 -
глоба в размер от 50 до 200 лв.; на едноличните търговци и на юридически лица –
имуществена санкция в размер от 100 до 500 лв.; т.19. за нарушения по чл.63, т.19 - глоба в размер от 200 до 1 000
лв.; на едноличните търговци и на юридически лица – имуществена санкция в
размер от 500 до 5 000 лв.; т.20. за
нарушения по чл.63, т.20 - глоба в размер от 50 до 200 лв.; на едноличните
търговци и на юридически лица – имуществена санкция в размер от 100 до 1 000
лв.; т.21. за нарушения по
чл.63, т.21 - глоба в размер от 50 до 200 лв.; на едноличните търговци и на
юридически лица – имуществена санкция в размер от 100 до 500 лв.; т.22. за нарушения по чл.63, т.22 -
глоба в размер от 50 до 500 лв.; т.23. за
нарушения по чл.63, т.23 - глоба в размер от 50 до 500 лв.; на едноличните
търговци и на юридически лица – имуществена санкция в размер от 100 до 1 000
лв.; т.24. за нарушения по чл.63,
т.24 - глоба в размер от 50 до 500 лв.; на едноличните търговци и на юридически
лица – имуществена санкция в размер от 100 до 2 000 лв.; т.25. за нарушения по чл.63, т.25 -
глоба в размер от 100 до 1 000 лв.; на едноличните търговци и на юридически лица
– имуществена санкция в размер от 200 до 5 000 лв.; т.26. за нарушения по чл.63, т.26 - глоба в размер от 100 до 1 000
лв.; на едноличните търговци и на юридически лица – имуществена санкция в
размер от 500 до 10 000 лв.; т.27. за
нарушения по чл.63, т.27 - глоба в размер от 100 до 1 000 лв.; на едноличните
търговци и на юридически лица – имуществена санкция в размер от 500 до 10 000
лв.; т.28. за нарушения по
чл.63, т.28 - глоба в размер от 100 до 2 000 лв.; на едноличните търговци и на
юридически лица – имуществена санкция в размер от 500 до 10 000 лв.; т.29. за нарушения по чл.63, т.29 -
глоба в размер от 150 до 2 000 лв.; на едноличните търговци и на юридически
лица – имуществена санкция в размер от 300 до 1 000 лв.; т.30. за нарушения по чл.63, т.30 -
глоба в размер от 500 до 5 000 лв.; на едноличните търговци и на юридически
лица – имуществена санкция в размер от 1 000 до 10 000 лв.; т.31. за нарушения по чл.63, т.31 -
глоба в размер от 200 до 1 000 лв.; на едноличните търговци и на юридически
лица – имуществена санкция в размер от 500 до 5 000 лв.; т.32. за нарушения по чл.63, т.32 -
глоба в размер от 50 до 200 лв.; на едноличните търговци и на юридически лица –
имуществена санкция в размер от 100 до 2 000 лв.; т.33. за нарушения по чл.63, т.33 - глоба в размер от 500 до 5 000
лв.; на едноличните търговци и на юридически лица – имуществена санкция в
размер от 1 000 до 10 000 лв.; т.34. за
нарушения по чл.63, т.34 - глоба в размер от 100 до 1 000 лв.; на едноличните
търговци и на юридически лица – имуществена санкция в размер от 200 до 5 000
лв.; т.35. за нарушения по
чл.63, т.35 - глоба в размер от 50 до 200 лв.; на едноличните търговци и на
юридически лица – имуществена санкция в размер от 100 до 500 лв.; т.36. за нарушения по чл.63, т.36 -
глоба в размер от 200 до 2 000 лв.; на едноличните търговци и на юридически
лица – имуществена санкция в размер от 500 до 5 000 лв.; т.37. за нарушения по чл.63, т.37 -
глоба в размер от 50 до 500 лв.; на едноличните търговци и на юридически лица –
имуществена санкция в размер от 100 до 5 000 лв.; т.38. за нарушения по чл.63, т.38 - глоба в размер от 50 до 500 лв.;
на едноличните търговци и на юридически лица – имуществена санкция в размер от
100 до 1 000 лв.; т.39. за
нарушения по чл.63, т.39 - глоба в размер от 300 до 1 000 лв.; на едноличните
търговци и на юридически лица – имуществена санкция в размер от 1 000 до 5 000
лв.; т.40. за нарушения по
чл.63, т.40 - глоба в размер от 100 до 1 000 лв.; на едноличните търговци и на
юридически лица – имуществена санкция в размер от 200 до 5 000 лв.; т.41. за нарушения по чл.63, т.41 -
глоба в размер от 200 до 1 000 лв.; на едноличните търговци и на юридически
лица – имуществена санкция в размер от 500 до 10 000 лв.; т.42. за нарушения по чл.63, т.42 -
глоба в размер от 200 до 1 000 лв.; на едноличните търговци и на юридически
лица – имуществена санкция в размер от 500 до 10 000 лв.; т.43. за нарушения по чл.63, т.43 -
глоба в размер от 200 до 1 000 лв.; на едноличните търговци и на юридически
лица – имуществена санкция в размер от 500 до 10 000 лв.; т.44. за нарушения по чл.64, ал.3 -
глоба в размер от 50 до 500 лв.; на едноличните търговци и на юридически лица –
имуществена санкция в размер от 100 до 2 000 лв. Съгласно ал.2 на чл.66 от
Наредбата при повторно
извършване на нарушението се налага глоба, съответно имуществена санкция в двоен размер спрямо максималния размер,
предвиден в ал.1 за съответното нарушение, а според ал.3 за други нарушения на разпоредбите на
настоящата наредба, на виновните лица се налага глоба до 1 000 лева, съответно
имуществена санкция до 2 000 лева.
Както вече беше посочено, в текста на чл.21, ал.2
от ЗМСМА е предвидено, че общинският съвет приема правилници,
наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения, а ал.4 на чл.22
от този закон сочи, че за нарушаване на наредбите могат да се предвидят глоби в
размер до 5000 лв., а за еднолични търговци и юридически лица - имуществени
санкции в размер до 50 000 лв., а при повторно нарушение и временно лишаване от
правото да се упражнява определена професия или дейност, като наказателните
постановления се издават от кмета на общината или от негов заместник въз основа
на акт, съставен от длъжностни лица, посочени в наредбата (ал.5 на чл.22). ЗМСМА
обаче като общ закон, не намира приложение в случая. Законът за управление на
отпадъците е специалният закон, който в случая намира приложение, а той не
предоставя правомощия на общинския съвет да урежда този вид обществени
отношения, уредени вече със самия ЗУО. Чл.22 ЗУО
предоставя, но в точно определени граници правомощия на общинския съвет да
приема наредба за управление на отпадъците. Съгласно ал.1 от този текст общинският
съвет приема наредба, с която определя условията и реда за изхвърлянето,
събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването,
оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително
биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на
територията на общината, разработена съгласно изискванията на този закон и
подзаконовите нормативни актове по прилагането му, както и заплащането за
предоставяне на съответните услуги по реда на Закона за местните данъци и такси,
а според ал.2 – с наредбата по ал.1 се уреждат и изискванията към площадките за
предаване на отпадъци от хартия и картон, пластмаси и стъкло, в т.ч. условията
за регистрация на площадките, както и условията за предаване на отпадъци на
площадките по чл. 19, ал. 3, т. 11. В
този смисъл правомощията на Общинския съвет по чл.22 ЗУО
не включват и правомощия по приемане на наредба, в която да се определят
наказания за неизпълнение на задължения във връзка с управление на отпадъците.
Тоест, извън правомощието на общинския съвет е да приеме текстове на наредбата
с такова съдържание на основание чл.22 ЗУО.
В оспореният текст в чл.66 от
Наредбата са предвидени административни наказания за нарушения на
наредбата, като в §1 от последната е посочено, че същата е издадена на основание
чл.21, ал.2 от ЗМСМА, вр. чл.22 ЗУО.
Следователно компетентността на общинския съвет следва да се съсредоточи в
определените разпоредбата на чл.22 ЗУО рамки. В случая обаче текста на чл.66 от
Наредбата излиза от рамката на чл.22 от ЗУО
досежно компетентността на общинския съвет и навлиза в сферата на налагане на
административни наказания за нарушения, свързани с управление на отпадъци,
каквато компетентност по този текст общинският съвет няма. Горното обосновава
извод, че като е имал компетентност в сферата на управление на отпадъците с
процесната Наредба по чл.22 ЗУО,
общинският съвет е излязъл извън тази компетентност, уреждайки със същата
наредба и отношения по повод извършени административни нарушения, за които се
налагат административна наказания. В този смисъл, целият текст на чл.66 от
Наредбата се явява нищожен, като приет извън правомощията на
общинския съвет, предоставени с текста на чл.22 от ЗУО.
Съдът намира, че при приемане
на останалите оспорени разпоредби – на чл.15, ал.5, т.1, т.2, т.3, т.4 и т.5 от
Наредбата, не са допуснати съществени нарушения на
административнопроизводствените правила. В раздел ІІІ, глава пета, дял втори от
АПК е предвиден реда за издаване на нормативни административни актове, като
съгласно чл.77 от АПК компетентният орган издава нормативния административен
акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и
възражения. В чл.80 от АПК е предвидено субсидиарното прилагане на ЗНА за
неуредените въпроси. Следователно при приемането на нормативни административни
актове общинските съвети следва да спазват реда и процедурата, съответно
правилата и изискванията, регламентирани в ЗНА, а именно чл.26-28 от този
закон. Според чл.26, ал.1 от ЗНА (редакция ДВ бр.46/2007г. действала към 2015г.)
изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на
принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, а според ал.2
– преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от
компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата
на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на
заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и
становища по проекта. Според чл.28 от ЗНА (ред.ДВ бр.46 от 2007г.). проектът на
нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за
обсъждане и приемане от компетентния орган (ал.1), като мотивите, съответно
докладът, съдържат: 1.причините, които налагат приемането; 2. целите, които се
поставят; 3.финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата
уредба; 4.очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има
такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз (ал.2). Според
ал.3 на чл.28 проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви,
съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния
орган.
В случая са представени
достатъчно доказателства, че проектът на наредбата е бил обявен на интернет-страницата
на община Стара Загора (л.145). Същият съдържа подробни мотиви, в които са
посочени причините, които налагат приемането, целите, които се поставят, очакваните
резултати и др. От публикуването на проекта за приемане на Наредбата до
заседанието на общинския съвет, на което същата е приета е изтекъл
законоустановения минимален срок от 14 дни за предложения и становища по
проекта. Следователно в случая са спазени нормативните изисквания на чл.26 и
чл.28 от ЗНА, приложим по силата на чл.80 от АПК, което сочи за липса на съществени
нарушения при приемане на оспорените текстове от наредбата.
При преценка съответствието на оспорената
разпоредба с материалния закон към момента на постановяване на съдебния акт
(чл.192а от АПК), съдът съобрази следното: Общинската наредба представлява
подзаконов нормативен акт от местно значение, който има предназначение да
детайлизира приложението на разпоредби на нормативни актове от по-висока
степен, поради което нейните разпоредби следва да бъдат съобразени тези актове,
като стриктно се придържат към тяхната рамка и са в съответствие с тяхното
съдържание. Т.е. уредбата, която дава общинската наредба, следва да уточнява и
конкретизира тази за нормативния акт от по-висока степен съобразно местните
условия, без обаче да установява положения, които да са в противоречие с тези актове,
или да урежда обществени отношения по начин, различен от уредения с тях.
Според
разпоредбата на чл.15, ал.1 от Наредбата „управлението на строителните отпадъци
по време на строителство и от премахването на строежите се извършва по реда,
определен с Наредбата за управление на строителните отпадъци и за влагане на
рециклираните строителни материали, приета с Постановление на МС
№277/05.11.2012г., и при спазване на изискванията на чл.10 и чл.11 от ЗУО“
(отм., ДВ бр. 98 от 8.12.2017г.). Според ал.2 на същия текст „при извършване на
строително-монтажни работи (СМР) и премахване на строежи задължително се разделят
по вид и се предават за последващо материално оползотворяване строителни
отпадъци в количествата, посочени с чл.11, ал.1, т.1 - 3 от Наредбата по ал.1“. Според текста на оспорената ал.5 „изискванията по ал.2 не се прилагат за:
премахване на сгради с разгъната застроена площ (РЗП), по-малка от 100 кв.м.
(т.1); реконструкция и основен ремонт на строежи с РЗП, по-малка от 500 кв.м
(т.2); промяна предназначението на строежи с РЗП, по-малка от 500 кв.м (т.3);
строеж на сгради с РЗП, по-малка от 300 кв.м (т.4); премахване на негодни за
ползване или застрашаващи безопасността строежи, когато е наредено по спешност
от компетентен орган (т.5); всички текущи ремонти (т.6).
Съгласно разпоредбата на чл.7, ал.1 от Наредба за управление
на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани
строителни материали (отм., ДВ бр. 98 от 8.12.2017г.), при извършване на СМР и
премахване на строежи задължително се разделят по вид и се предават за
последващо материално оползотворяване СО в количества не по-малки от посочените
в чл.11, ал.1, т.1 - 3, като съобразно
правилото на ал.4 от този текст изискванията на ал.1 не се прилагат в случаите
на чл.4, ал.2. Според последната разпоредба изискванията на ал.1 не се прилагат
за: 1.премахване на сгради с разгъната застроена площ (РЗП), по-малка от 100
кв. м; 2.реконструкция и основен ремонт на строежи с РЗП, по-малка от 500 кв.
м; 3.промяна предназначението на строежи с РЗП, по-малка от 500 кв. м; 4.
строеж на сгради с РЗП, по-малка от 300 кв.м; 5.премахване на негодни за
ползване или застрашаващи безопасността строежи, когато е наредено по спешност
от компетентен орган; 6. всички текущи ремонти.
При сравнение за посочените законови
разпоредби се установява, че между приетата от Министерски съвет Наредба и
Наредбата на Община Стара Загора е налице пълна идентичност досежно
задължителното разделяне по вид и предаването за последващо материално
оползотворяване на строителни отпадъци в количества не по-малки от посочените в
чл.11, ал.1, т.1 - 3 при извършване на СМР
и премахване на строежи, както и относно неприложимостта на тези изисквания при
премахване на сгради с разгъната застроена площ (РЗП), по-малка от 100 кв.м; реконструкция
и основен ремонт на строежи с РЗП, по-малка от 500 кв.м; промяна
предназначението на строежи с РЗП, по-малка от 500 кв.м; строеж на сгради с
РЗП, по-малка от 300 кв.м; премахване на негодни за ползване или застрашаващи
безопасността строежи, когато е наредено по спешност от компетентен орган.
На 05.12.2017г., с § 1 на ПМС
№267/05.12.2017г., Наредбата за управление
на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани
строителни материали, приета с Постановление № 277 на Министерския съвет от
2012 г. (ДВ, бр. 89 от 2012 г.). е отменена. Със същото ПМС, обн., ДВ, бр.98 от
8.12.2017г. е приета нова Наредба за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани
строителни материали.
След отмяната на Наредбата, приета с ПМС
№277/2012г., материята относно селективното разделяне и материалното
оползотворяване на неопасните СО, образувани при СМР и премахване на строежи е
регламентирана в чл.11, ал.1 от Наредба за управление
на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани
строителни материали, приета с ПМС №267/05.12.2017г., поместен в Глава втора, озаглавена Управление на строителните отпадъци при извършване на строителни и
монтажни работи и премахване на строежи. Съгласно текста на чл.11, ал.1 от тази
Наредба възложителите на СМР и/или на
премахването на строежи, включително на пътища и на железопътни линии,
осигуряват селективното разделяне и материалното оползотворяване на неопасните
СО, образувани при тези дейности, в количествата и в сроковете по приложение №
7. Същевременно по силата на чл.15, ал.1 от същата Наредба план за управление на строителните отпадъци не се разработва и не се прилагат
изискванията на тази глава при: 1.премахване на сгради с разгъната застроена площ
(РЗП), по-малка от 300 кв.м; 2.премахване на сгради с паянтова конструкция; 3.реконструкция
и основен ремонт на строежи с РЗП, по-малка от 700 кв.м; 4.промяна на
предназначението на строежи с РЗП, по-малка от 700 кв.м; 5.строеж на сгради с
РЗП, по-малка от 700 кв.м; 6.изграждане, реконструкция, основен ремонт и
премахване на подземни и надземни линейни мрежи в областта на водоснабдяването
и канализацията, електроснабдяването, топлоснабдяването, газоснабдяването,
електронните съобщения, хидромелиорациите, третирането на отпадъците и
геозащитната дейност с дължина до 1500 линейни метра в урбанизирани територии;
7.изграждане, реконструкция и основен ремонт на подземни и надземни линейни
мрежи в областта на водоснабдяването и канализацията, електроснабдяването,
топлоснабдяването, газоснабдяването, електронните съобщения, хидромелиорациите,
третирането на отпадъците и геозащитната дейност с дължина до 5000 линейни
метра извън урбанизирани територии; 8.премахване на подземни и надземни линейни
мрежи в областта на водоснабдяването и канализацията, електроснабдяването,
топлоснабдяването, газоснабдяването, електронните съобщения, хидромелиорациите,
третирането на отпадъците и геозащитната дейност с дължина до 1000 линейни
метра извън урбанизирани територии; 9.изграждане, рехабилитация, основен
ремонт, реконструкция и премахване на пътища с дължина до 500 линейни метра;
10.премахване на негодни за ползване или застрашаващи безопасността строежи,
когато е наредено по спешност от компетентен орган, с РЗП, по-малка от 300 кв.м;
11.изграждане и премахване на строежи от шеста категория; 12. всички текущи
ремонти.
При анализ на посочените текстове
от Наредбата, приета с ПМС №267/05.12.2017г. и тези от Общинската Наредба, се
налага изводът, че т.1, т.2, т.3, т.4 и т.5 на чл.15, ал.5 от последната са
незаконосъобразни, тъй като противоречат на съответните текстове от Наредбата
на МС. С оспорените разпоредби на чл.15, ал.5 от Общинската Наредба са
предвидени параметри на сградите (РЗП), спрямо които не се прилагат
изискванията на чл.15, ал.2 от Наредбата, различни от тези на Наредбата на МС.
В последната осигуряване на селективно разделяне и материалното оползотворяване
на неопасните СО, образувани при СМР и премахване на строежи не се прилага при:
1. премахване на сгради с
разгъната застроена площ (РЗП), по-малка от 300 кв. м. (чл.15, ал.1, т.1),
докато в Общинската Наредба това е предвидено за премахване на сгради с
разгъната застроена площ (РЗП), по-малка от 100 кв.м. (чл.15, ал.5, т.1);
2. реконструкция и основен
ремонт на строежи с РЗП, по-малка от 700 кв. м (чл.15, ал.1, т.3 от Наредба на
МС), а в Общинската Наредба с касае за реконструкция и основен ремонт на
строежи с РЗП, по-малка от 500 кв.м (чл.15, ал.5, т.2);
3. промяна на предназначението
на строежи с РЗП, по-малка от 700 кв. м (чл.15, ал.1, т.4 от Наредба на МС), а
в Общинската Наредбата е предвидено, че е неприложимо при промяна
предназначението на строежи с РЗП, по-малка от 500 кв.м (чл.15, ал.5 т.3);
4. строеж на сгради с РЗП,
по-малка от 700 кв. м (чл.15, ал.1, т.5 от Наредба на МС) - в Общинската
Наредба строеж на сгради с РЗП, по-малка от 300 кв.м (чл.15, ал.5, т.4);
5. за премахване на негодни за
ползване или застрашаващи безопасността строежи, когато е наредено по спешност
от компетентен орган, с РЗП, по-малка от 300 кв.м (чл.15, ал.1, т.10 от Наредба
на МС), а съгласно чл.15, ал.5, т.5 от Наредбата на Община Стара Загора – за премахване
на негодни за ползване или застрашаващи безопасността строежи, когато е
наредено по спешност от компетентен орган.
Предвид изложеното, протестът
на прокурора и в тази му част се явява основателен. Материалната законосъобразност
на нормативните актове се преценява в изключение на общия принцип на чл.142, ал.1
от АПК – не към момента на издаването им, а към момента на
постановяване на съдебния акт в производството. В случая разпоредбите на чл.15,
ал.5, т.1, т.2, т.3, т.4 и т.5 на Общинската Наредба са били издадени в
съответствие с материалния закон към момента на приемането им, но впоследствие,
след отмяната на Наредбата за управление
на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани
строителни материали, приета с Постановление № 277 на Министерския съвет от
2012г. (ДВ, бр. 89 от 2012г.) и приемането с ПМС, обн., ДВ, бр. 98 от 8.12.2017г.
на нова Наредба за управление на
строителните отпадъци и за влагане на рециклирани
строителни материали, тези разпоредби се явяват незаконосъобразни като
противоречащи на разпоредбите на последната. Посоченото налага отмяната им
предвид нормата на чл.192а,
изречение второ от АПК.
В заключение следва да се
отбележи, че настоящият състав намира за неоснователно възражението на
процесуалния представител на ответника за приложимост в случая на правилото на чл.13, ал.1 от ЗНА и становището
му, че приемането на различна правна уредба от страна на законодателя и
определянето на компетентност на Министерски съвет да уреди същите отношения с
подзаконов нормативен акт, по своята същност не е факт, който да обуславя
незаконосъобразност на акт на Общинския съвет. Това е така, защото съгласно чл.15, ал.3
от ЗНА и чл.5, ал.1 от АПК при противоречие между два акта от различна степен се прилага
този с по – висок ранг, но в случая се налага изрична отмяна на
незаконосъобразните текстове, за да не съществуват в правния мир разпоредби,
които противоречат на нормативен акт от по-висока степен и поради това
нарушават правата на гражданите. С отмяната на противоречащите на приетата с
ПМС, обн., ДВ, бр.98 от 8.12.2017г. Наредба норми от Общинската Наредба ще се
осигури яснота и прозрачност по отношение изискванията към гражданите, по
отношение правата и задълженията им във всеки един конкретен случай. Само по
този начин ще бъдат спазени принципите на достъпност, публичност и прозрачност,
съответно последователност и предвидимост, уредени с текстовете на чл.12
и чл.13 от АПК,
като ще се допринесе за правна сигурност в обществото. В аспекта на изложеното
се явяват неоснователни и възраженията за недопустимост на производството.
С оглед горното съдът намира,
че следва да се обяви нищожността на разпоредбите на чл.66 от Наредба за
управление на отпадъците и за опазване чистотата на територията на Община Стара
Загора, а разпоредбите на чл.15, ал.5, т.1, т.2, т.3, т.4 и т.5 на същата
Наредба да се отменят като незаконосъобразни.
Прокурорът от ОП Стара Загора е направил искане за
присъждане на направените в хода на съдебното производство разноски, които в
случая се равняват на 20.00 /двадесет/ лв. заплатена такса за обнародване на
съобщение в ДВ. Същите следва да бъдат присъдени на ОП Стара Загора на
основание чл.143, ал.1, във вр. с чл.196 от АПК.
Водим от горното и на основание
чл.193 ал.1 от АПК, съдът
ОБЯВЯВА ЗА НИЩОЖНИ по протест на прокурор в Окръжна прокуратура - Стара Загора
разпоредбите на чл.66 от Наредба за управление на отпадъците и за опазване
чистотата на територията на Община Стара Загора.
ОТМЕНЯ по протест на Прокурор при Окръжна прокуратура Стара
Загора разпоредбите на чл.15, ал.5, т.1, т.2, т.3, т.4 и т.5 от Наредба за
управление на отпадъците и за опазване чистотата на територията на Община Стара
Загора, като незаконосъобразни.
ОСЪЖДА Общински съвет – Стара Загора да заплати на Окръжна
прокуратура – Стара Загора, направените разноски в размер на 20.00 /двадесет/
лв. – такса за обнародване на съобщение за настоящото дело в Държавен вестник.
След влизане в сила на съдебното решение, на основание чл.194 от АПК,
същото да се обнародва по реда, по който е обнародвана Наредбата.
Решението подлежи на обжалване на основание чл.210
и по реда на чл.211 и сл.
от АПК в 14-дневен срок от съобщаването му на страните чрез
Административен съд Стара Загора пред Върховен административен съд.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ:
1.
2.