Решение по дело №241/2023 на Административен съд - Смолян

Производството е с правно основание чл. 145 и сл. от Административно- процесуалния кодекс /АПК/, във връзка с чл. 124, ал.1 от Закона за държавния служител /ЗДСл/.

Образувано е по жалба на В. Т. П. от [населено място] против Заповед № РД-01-11-351/24.08.2023 г. на Областен управител на [област], с която на жалбоподателката е прекратено служебното правоотношение на длъжност Главен експерт, ІV ранг младши в Дирекция „Административен контрол, регионално развитие и държавна собственост“ отдел „Координация, административен контрол и регионално развитие“ в Областна администрация [населено място].

Жалбоподателката твърди, че заповедта е незаконосъобразна, като В. П. e назначена за първи път на държавна служба на 26.05.2021 г. от Областен управител – [област] и правоотношението и е прекратено със Заповед от 11.01.2022 г., считано от 13.01.2022 г. при което същата е изпълнявала длъжността „главен експерт, ранг ІV Младши в Дирекция „Административен контрол, регионално развитие и държавна собственост“ в същата областна администрация 7 месеца и 18 дни. Със заповед на Областен управител от 12.08.2022 г. отново е назначена на същата длъжност, като служебното и правоотношение с оспорената заповед е прекратено на 25.08.2023 г., при което работила още 1 година и 10 дни, в който период е използвала 19 дни платен отпуск, при което неправилно прието, че служебното й правоотношение прекратено 9 дни преди да изтече изпитателния срок. Сочи се в жалбата, че съгласно чл. 12 от ЗДСл, органа по назначаването следва да прецени качествата на служителя с оглед изпълнение на служебните задачи и при негативна оценка може да прекрати правоотношението, като в случая ал. 2 визира случая в който административния орган е различен, а в случая той е един и същ и след като е работила повече от една година на същата длъжност отговаря на изискванията за заеманата длъжност, като заповедта е издадена в противоречие на чл. 12 от ЗДСл и чл. 6 и чл. 13 от АПК. Моли се за отмяна на заповедта и присъждане на разноски.

В съдебно заседание и с писмена защита жалбоподателката, с процесуален представител, поддържа жалбата.

В писмената си защита излага съображения, че по повод възникнали три поредни служебни правоотношения П. е заемала една и съща длъжност - Главен експерт, ранг IV младши в Дирекция АКРРДС на Областната администрация - [област], като през цялото време тя е отговаряла на всички изисквания за заемане на длъжността. Видно от приложената по делото длъжностна характеристика през периода от първоначалното и назначаване до издаването на обжалваната заповед изискванията към длъжността и задълженията на служителя не са се променяли. Освен, че няма абсолютно никаква разлика в длъжностната характеристика по време на трите назначения е видно, че самата характеристика е разработена и утвърдена на 10.06.2020 г., от която дата не е променяна, като през цялото време от 26.05.2021 г. е изпълнявала законосъобразно и добросъвестно една и съща длъжност, за което са представените от органа формуляри за годишна оценка на изпълнението - „изпълнението напълно отговаря на изискванията“. С обжалваната Заповед № РД-01-11-351/24.08.2023 г. на Областния управител на [област], считано от 25.08.2023 г. на основание чл. 108, във връзка с чл. 12, ал. 2 и ал. 3 от Закона за държавния служител е прекратено това служебно правоотношение, като до издаването на обжалваната заповед нито едно от предходните правоотношения на П. не е било прекратявано по реда на чл. 12 от ЗДСл, т.е. в срок за изпитване. Уредения в чл. 12 от Закона за държавния служител изпитателен срок е установен в полза на органа по назначаването, в който същият да прецени качествата на служителя за изпълнение на присъщите за длъжността служебните функции и задачи. При негативна преценка, органът по назначаването с едностранно волеизявление прекратява служебното правоотношение, като тази преценка е по целесъобразност и не подлежи на съдебен контрол. Именно поради това, нормата на чл. 12, ал. 2 от Закона за държавния служител визира, че държавният служител се изпитва на новата длъжност, с други задължения и отговорности и новият административен орган не може да бъде обвързан с чужда преценка /тази на органа по предходно прекратеното служебно правоотношение/. В случая обаче следва да се приеме, че органът по назначаването е един и същ, тъй като П. е заемала една и същата длъжност в областната администрация през целия период. Цитираната разпоредба на чл. 12, ал. 2 от Закона за държавния служител създава право за органа по назначаването, което не следва да бъде тълкувано разширително по начин, който да допуска един и същи орган по назначаването да прекратява поредица от служебни правоотношения (в случая три поредни) с един и същ служител с цел да поставя ново начало на едногодишния срок. Подобен подход би представлявал превратно упражняване на власт, като органът по назначаването без ограничение във времето се възползва от правото да прекрати по своя преценка правоотношението, което право му е предоставено от закона за една година именно с цел през това време органът да формира решение за качествата на този служител.

Сочи, че неправилно в Заповед № РД-01-11-351/24.08.2023 г. Органът е приел, че срокът за изпитване е започнал да тече с издаването на Заповед № РД-01-11-350/12.08.2022 г., т.е. второто по ред служебно правоотношение, като органът приема, че Заповед № РД-01-11-232/12.06.2023 г. не поставя началото на нов срок на ново правоотношение от гледна точка на чл. 12 от ЗДСл. Не е ясно по каква причина се приема, че не следва да се зачете периода, през който жалбоподателката е работила по първото си служебно правоотношение, а второто и третото следва да се разглеждат като едно цяло, т.е. да се счете, че срокът е един общ. Обръща внимание, че в Заповед № РД-01-11-232/12.06.2023 г. не е посочен актът, с който е възникнало правоотношението, което се прекратява. В случая не са налице материалноправните предпоставки за прилагане на нормата на чл. 12, ал. 1 от ЗДСл, предвид наличието на поредица от правоотношения между едни и същи страни, при което има пълна идентичността на предходно заеманата длъжност. В тази връзка твърди, че е налице и превратно упражняване на власт от страна на административния орган, който освен, че не е разполагал с фактическото основание за упражняване на правомощието си по чл. 12, ал. 1 от ЗДСл, е действал и в противоречие с целта на закона, като е учредил срок за изпитване на служител, който вече е доказал своите професионални и делови качества при изпълняване на същите функции в същата администрация. В настоящия случай, като е прекратил служебното правоотношение на основание чл. 12, ал. 1 от ЗДСл, административният орган не се е съобразил с признатата от закона легитимна цел, към чието постигане е насочено прилагането на цитираната разпоредба. Смята, че е нарушен и принципът за съразмерност, залегнат в нормата на чл. 6, ал. 1 от АПК, тъй като органът по назначаване не е упражнил правомощието си по чл. 12, ал. 1 ЗДСл по разумен начин, добросъвестно и справедливо при съобразяване на установената фактическа обстановка. Предоставената от закона възможност за преценка трябва винаги да се използва в рамките на закона и в изпълнение на неговата цел. Отклонение от това правило би довело до превратно упражняване на власт, а нарушаването на изискванията за упражняване на оперативната самостоятелност прави акта несъответен на целта на закона, което представлява отменително основание по чл. 146, т. 5 АПК.

Ответникът в съдебно заседание с процесуален представител, оспорва жалбата.

Като взе предвид изложеното в жалбата и данните по делото, настоящият състав, констатира следното:

Въз основа на тази фактическа обстановка, от правна страна съдът прави следните изводи: Жалбата е допустима, като подадена от лице, имащо правен интерес от обжалването и в законоустановения срок.

Разгледана по същество е основателна.

Съгласно разпоредбата на чл. 168, ал. 1 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а проверява законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК.

При извършената проверка, съдът намира, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган – този по назначаването, в писмена форма, при формално спазване на изискуемите реквизити и съдържание, както и без допуснати съществени процедурни нарушения при нейното издаване, но в нарушение на материалния закон и несъответствие с неговата цел – отменителни основания по чл. 146, т. 4 и 5 от АПК.

Съгласно чл. 12, ал. 1, изр. първо от ЗДСл, когато кандидатът се назначава за първи път на държавна служба, в едногодишен срок, считано от датата на встъпване в длъжност, органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение без предизвестие, а според ал. 3 на нормата срокът за изпитване не тече през времето, през което държавният служител е бил в законоустановен отпуск. От доказателствата по делото се установява, че П. е била назначена за първи път на държавна служба на 26.05.2021 г. със Заповед № РД-01-11-160/26.05.2021 г. на Областния управител на [област], като служебното й правоотношение е било прекратено, считано от 13.01.2022 г. със Заповед № РД-01-11-13/11.01.2022 г. на Областния управител на [област], като в този период тя е изпълнявала длъжността Главен експерт, ранг IV младши в Дирекция АКРРДС на Областната администрация за времето от 7 месеца и 18 дни. Видно от Заповед № РД-01-11-13/11.01.2022 г. служебното правоотношение на жалбоподателката е прекратено на осн. чл. 108, във връзка с чл. 107, ал. 1, т. 10 от ЗДСл, т.е. органът по назначаването прекратява служебното правоотношение без предизвестие, когато: длъжността по чл. 16а, ал. 1 бъде определена за заемане при пълно работно време. След издаване на горе цитираната заповед длъжността не е била определена или заета при пълно работно време, като през 2022 година със Заповед № РД-01-11-350/12.08.2022 г. на Областния управител на [област], В. П. отново е била назначена на същата длъжност, в същата дирекция на Областната администрация.

С разпоредбата на чл. 12 от ЗДСл е предвидено, че когато кандидатът се назначава за първи път на държавна служба, в едногодишен срок, считано от датата на встъпване в длъжност, органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение без предизвестие. Едногодишният срок по смисъла на чл. 12, ал. 1 от ЗДСл се равнява на 365 календарни дни. Същият започва да тече от датата, на която кандидатът е постъпил за пръв път на държавна служба, като това обстоятелство следва да е удостоверено с акт за назначаване и акт за встъпване в длъжност. По делото не се формира спор, че оспорващата в периодите от 26.05.2021 г. до 11.01.2022 г. - 7 месеца и 18 дни и от 12.08.2022 г. до 24.08.2023 г. - 1 година и 10 дни, или общо една година, седем месеца и 28 дни, П. е заемала длъжност Главен експерт, ранг IV младши в Дирекция АКРРДС на Областната администрация - [област], при което длъжността, от която жалбоподателката е била освободена на основание чл. 12, ал. 1 от ЗДСл. е била заета от същата на 26.05.2021г.

Предвид изложеното, длъжността, на която е назначена П. от 12.08.2023 г. не е нова, и съответно правоотношението, макар и с различен акт касае същата длъжност, като това се установява и с приложената по делото длъжностна характеристика. Съгласно чл. 21, ал. 2 от ЗДСл задълженията на държавния служител се определят в неговата длъжностна характеристика. Преките задължения на П. по длъжностните характеристики дословно възпроизвеждат преките задължения на лицето от длъжностната характеристика от 2020 г. При това положение, дори след приспадането на платен отпуск, не може да се приеме извода на ответника, че служебното правоотношение на оспорващата е прекратено преди изтичане на едногодишния срок, с оглед на което и фактически състав на чл. 12, ал. 2 от ЗДСл, чието императивно наличие е необходимо за законосъобразното прекратяване на служебното правоотношение липсва. Не е налице първата предпоставка - назначаване на държавния служител за първи път на държавна служба. Правомощието по чл. 12, ал. 1 от ЗДСл на органа по назначаването е приложимо единствено спрямо назначените за първи път на държавна служба служители и може да бъде упражнено до изтичане на едногодишния срок, считано от датата на встъпване в длъжност. /Решение № 9835 от 3.11.2022 г. на ВАС по адм. д. № 5191/2022 г., V о., докладчик председателят А. Д./.След като длъжността, заемана от жалбоподателката по възникналите три служебни правоотношения съвпада по основна цел, области на дейност, на практика В. П. е изпълнявала присъщите за тези длъжности идентични задължения и задачи в период, надхвърлящ установения в чл. 12, ал. 1 от ЗДСл едногодишен срок. Формулярите за оценка на индивидуалното изпълнение на длъжността изцяло подкрепят този извод.

Освен това липсата на компетентност за съда да контролира по същество преценката на административния орган, извършена на основание чл. 12 от ЗДСл, не изключва обаче възможността за осъществяване на контрол върху законосъобразното упражняване на правомощията на органа, предоставени за изпълнение в условията на оперативна самостоятелност – арг. в чл. 169 от АПК. Проверката за законосъобразност на административния акт (в това число издадения по целесъобразност), освен преценка дали органът не е нарушил съответните законови правила, включва задължително и отговор на въпроса дали органът не е упражнил превратно предоставените му по закон правомощия, в резултат на което взетото от него решение да противоречи на целта на закона. Целта на установения в полза на органа по назначаването срок на изпитване по чл. 12, ал. 1 от ЗДСл е да се даде възможност за преценка относно наличието на необходимите професионални и служебни качества у служителя спрямо характера и изискванията на заеманата длъжност, както и спрямо принципите и нормите, свързани с изпълнението на държавна служба в по-общ план. В съответствие с и в изпълнение на така преследваната цел, органът по назначаването има правомощието, на основата на проверените релевантни обстоятелства, да реши важни въпроси на администрацията, свързани с назначаването на държавна служба на подходящите спрямо изискванията за заемането й служители и своевременното отстраняване на евентуални неудачи при избора на кадри, като същевременно решението следва да бъде взето в рамките на определен законоустановен срок.

Предоставената от закона възможност за преценка трябва винаги да бъде използвана в рамките на закона и в изпълнение на неговата цел. Отклонението от това правило води до превратно упражняване на власт, а нарушаването на изискванията за упражняване на оперативната самостоятелност прави акта несъответен на целта на закона, което представлява отменително основание по чл. 146, т. 5 АПК /Решение № 3615/18.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 5638/2020 г./. Изводът за злоупотреба при упражняване на посоченото правомощие на органа по назначаване в настоящия спор се подкрепя и от факта, че за 2021 г. на жалбоподателката е поставена годишна оценка "Изпълнението напълно отговаря на изискванията", а на проведената междинна среща е посочено, че е изпълнявала задълженията си компетентно и отговорно.

По изложените съображения, съдът намира, че оспорената Заповед, с която е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателката, е незаконосъобразна поради издаването й в противоречие и с целта на закона и следва да бъде отменена. При този изход на делото направеното от жалбоподателката искане за разноски е основателно, поради което следва да й бъдат присъдени разноски в размер на 1000 лева, представляващи заплатено в брой адвокатско възнаграждение. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК съдът

РЕШИ:

ОТМЕНЯ по жалба на В. Т. П. от [населено място] № РД-01-11-351/24.08.2023 г. на Областен управител на [област].

ОСЪЖДА Областен управител на [област] да заплати на В. Т. П. от [населено място] сумата от 1000 /хиляда/ лева, представляваща разноски по делото.

Решението подлежи на обжалване пред Върховен административен съд на [държава] в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.