Решение по дело №2736/2021 на Административен съд - Варна

Р  Е  Ш  Е  Н  И  Е

№ ……………

гр. Варна, …………….

В     И М Е Т О     Н А     Н А Р О Д А

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ВАРНА, седми тричленен състав, в публичното заседание на седемнадесети февруари през две хиляди и двадесет и втора година, в състав:

                                                              ПРЕДСЕДАТЕЛ: МАРИЯ ЖЕЛЯЗКОВА

                                                                        ЧЛЕНОВЕ: ТАНЯ ДИМИТРОВА

                                                                                               ВАСИЛ ПЕЛОВСКИ

при участието на прокурора СИЛВИЯН ИВАНОВ и секретаря Светлана Стоянова, като разгледа докладваното от съдия ТАНЯ ДИМИТРОВА адм. дело № 2736/2021 година, като за да се произнесе, взе предвид следното:

 

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по протест на прокурор при Окръжна прокуратура – Варна против разпоредбите на чл. 4, ал. 2, чл. 19 (с всички точки), чл. 20 и чл. 62, ал. 1 и ал. 5 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Дългопол, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, с уточнението от протестиращия прокурор (от открито съдебно заседание, проведено на 17.02.2022 г.), че протестираните разпоредби са приетите с Решение № 15-2 на Общински съвет – Дългопол по Протокол № 15/29.06.2012 г.

С протеста се настоява, че процесните норми са незаконосъобразни като противоречащи на материалния закон. Протестиращият прокурор, позовавайки на Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), сочи, че липсва специална законова норма, вменяваща на общинските съвети правомощия да създават допълнителни органи – нов по вид решаващ орган, като „председателски съвет“, както и липсва възможност за въпросният председателски съвет да решава провеждането на заседание на друго място на територията на общината. Изтъква се, че съгласно чл. 24, ал. 1 и ал. 2 ЗМСМА общинският съвет избира от своя състав председател на съвета и може да избере един или повече заместник-председатели на съвета, както и избира постоянни и временни комисии – чл. 48, ал. 1 ЗМСМА. Поддържа се, че не може и не следва по силата на подзаконов нормативен акт, при липса на специална оправомощаваща законова норма да се снабдява въпросният „председателски съвет“ със собствена първична компетентност като регламентираната в чл. 20 и чл. 62, ал. 1 и ал. 5 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Дългопол, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Протестиращият прокурор се позовава и на съществено нарушение на процесуалните правила на Закона за нормативните актове, предвид липса на публикувани в сайта мотиви към проекта. Искането е протестираните разпоредби да бъдат прогласени за незаконосъобразни, а в условията на евентуалност – да бъдат отменени. Претендира се присъждане на разноски в полза на Окръжна прокуратура – Варна. В хода по същество прокурорът поддържа внесения протест и направеното с него искане за отмяна на оспорените норми, поради противоречието им на императивните разпоредби на ЗМСМА, както и поради това, че не са събрани доказателства за спазване в пълен обем на процедурата за приемане на правилника. 

Ответникът – Общински съвет - Дългопол (ОбС - Дългопол) не ангажира становище по протеста и не изпраща представител в съдебно заседание, за което е редовно призован.

Съобразявайки посочените в протеста основания, изразените становища на страните и фактите, изведени от събраните по делото доказателства, както и с оглед на разпоредбата на чл. 168, във вр. с чл. 196 от АПК, определяща обхвата на съдебната проверка, административният съд, приема за установено от фактическа и правна страна следното:

Приложимата процедура за настоящото съдебно производство е тази по дял трети, глава десета, раздел ІІІ „Оспорване на подзаконови нормативни актове” на АПК, като съгласно разпоредбата на чл. 196 АПК за неуредените в този раздел въпроси се прилагат разпоредбите за оспорване на индивидуалните административни актове, с изключение на чл. 142, ал. 1, чл. 152, ал. 3, чл. 173 и 178.

Протестираните разпоредби от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Дългопол, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация (Правилника) са със следното съдържание:

Чл. 4, ал. 2 Заседание може да се проведе в друг ден от месеца и на друго място на територията на общината по решение на Председателския съвет.

Чл. 19 Председателският съвет се формира от: 1. Председателя на общинския съвет. 2. Заместник-председателите на съвета. 3. Председателите на ПК. 4. Ръководителите на групи.

Чл. 20 Председателският съвет подпомага дейността на председателя на общинския съвет, като: 1. разработва проект за дневен ред на заседанията съгласно приетия план за работата на общинския съвет; 2. провежда политически консултации във връзка с дейността на общинския съвет; 3. предлага състав на делегации за международни контакти; 4. разглежда постъпили сигнали, жалби и предложения от граждани по обществено значими въпроси на общината.

Чл. 62, ал. 1 В изпълнение на приетите планове председателят на общинския съвет, подпомаган от председателския съвет, подготвя проект за дневен ред най-малко 7 дни преди датата на заседанието.

Чл. 62, ал. 5 Председателският съвет разглежда по реда на постъпването им в деловодството на общината исканията по предходната алинея и включва в проекта за дневния ред онези от тях, които са по обществено значими въпроси.

Протестът е допустим.

Изрично законодателят с разпоредбата на чл. 186, ал. 2 АПК регламентира, че прокурорът може да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт.

По аргумент от чл. 187, ал. 1 АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничения във времето, т.е. налице е безсрочност на оспорването, включително и по отношение подаването на протест на прокурора срещу такъв акт.

Протестът на прокурор е и допустим като насочен срещу действащите и понастоящем редакции на въпросните норми от Правилника. От доказателствата по делото се установява (както и изрично ответникът сочи), че действащият понастоящем Правилник за организацията и дейността на Общински съвет – Дългопол, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация е приет с Решение № 15-2 по Протокол № 15/29.06.2012 г., в т.ч. и протестираните разпоредби. С Решение № 38-9 по Протокол № 38/02.08.2013 г., Решение № 23-7 по Протокол № 23/08.02.2017 г. и Решение № 16-14 по Протокол № 16/30.10.2020 г. са изменени разпоредби от Правилника, но няма промяна на оспорваните разпоредби. 

По отношение на протестираните разпоредби, като част от Правилника съдът не установява наличието на основанията по чл. 146, т. 1 и т. 2 АПК (липса на компетентност и неспазване на установената форма) за отмяната им.

Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават правния статут и компетентността на общинския съвет като орган на местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията си по чл. 21 ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения, като изрично в чл. 21, ал. 3 ЗМСМА е предвидено, че ОбС приема правилник за организацията и дейността му, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация.

Съгласно нормата на чл. 7, ал. 1 ЗНА правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност.

Предвид изложеното ОбС като орган на местното самоуправление и с оглед предоставените му по закон правомощия е овластен да приеме процесния правилник, поради което същият в този аспект не е нищожен в протестираната му част. Предвид компетентността на ответника да приеме правилник за организацията и дейността на ОбС Варна, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, регламентирането на организацията и дейността на общинския съвет се явява в правомощията на ОбС. Правилникът (и в частност протестираните норми) е издаден от компетентен орган в кръга на предоставените му по закон правомощия и в рамките на териториалната му компетентност. Обстоятелството дали регламентацията на процесните правоотношения с Правилника е в съответствие с регламентацията на закона е въпрос, отнасящ се до правилното приложение на материалния закон, като не е налице засягане на действителността на разпоредбата, а само на нейната законосъобразност (релевантен факт е за унищожаемост, а не за нищожност в случая).

С влизането в сила на АПК на 12 юли 2006 г. редът за издаване на нормативни административни актове е регламентиран с нормите на чл. 75 – 80 АПК, като в чл. 80 от АПК е предвидено субсидиарно прилагане на ЗНА за неуредените в този раздел въпроси. Изискването общинските съвети да издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение е заложено с нормата на чл. 76, ал. 3 АПК.

Процесният по делото Правилник е приет при спазване изискванията за форма на нормативен акт по чл. 75, ал. 3 АПК – в същия е посочено наименование, сочещо вида, автора и основния му предмет. Спазена е и разпоредбата на чл. 75, ал. 5 от АПК, посочено е и правното основание за неговото издаване, а именно чл. 21, ал. 3 ЗМСМА. Текстът на нормативния акт и приемането му по надлежния ред е удостоверено и разгласено по реда на чл. 78, ал. 1, т. 2 и ал. 3 АПК.

Съдът намира, че протестираните разпоредби като част от процесния правилник са приети при съществено нарушение на административнопроизводствените правила.

От Протокол № 15 от заседание на ОбС – Дългопол, проведено на 29.06.2012 г., на което заседание е приет и процесният правилник, се установява следното:

      Приемането на нов Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация въобще не е било включено в предварително обявения дневен ред. За допълнително включване в дневния ред са докладвани три извънредни докладни, които са по въпроси, различни от приемането на нов Правилник. Същевременно в протокола сред приетия дневен ред в т. 3 фигурира „Приемане на нов ПОДОС“. Под т. 2 в дневния ред на същото заседание на ОбщС – Дългопол е включена също напълно нова и недокладвана преди приемането на дневния ред точка – т. 2 „Отмяна на Решение № 13-2/01.06.2012 г., върнато за преразглеждане от Областния управител със Заповед № РД-12-7706-165/19.06.2012 г.“.

       От изказването на председателя на ОбС – Дългопол по т. 2 от дневния ред („Отмяна на Решение № 13-2/01.06.2012 г., върнато за преразглеждане от Областния управител със Заповед № РД-12-7706-165/19.06.2012 г.“) се установява, че понеже ЗМСМА се променил, а не са били направени необходимите корекции във връзка с възнагражденията на общинските съветници и председателя на ОбС, „няма какво да се коментира законът, който е категоричен“ и се предлага да се отмени това решение на ОбС. Със 17 гласа „за“, т.е. с пълно мнозинство, общинските съветници са приели Решение № 15-2 по Протокол№ 15/29.06.2012 г., че се отменя Решение № 13-2 от 01.06.2012 г. за приемане на нов Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, върнато за преразглеждане от Областния управител със Заповед № РД-12-7706-156/19.06.2012 г.

        По т. 3 от дневния ред „Приемане на нов ПОДОС“ председателят на ОбС – Дългопол е заявил, че предния ден, на Председателски съвет „бяхте запознати“ с промените, които трябва да се направят в ПОДОС във връзка със ЗМСМА, като това са в чл. 18, ал. 1 – възнаграждението на Председателя на ОбС от 100% става 90% и във чл. 23, ал. 2 във второто изречение от 60% става 30%. Според протокола, зам.-председателят на ОбС – Дългопол е заявил, че на Председателски съвет се е разгледал ПОДОС и предложението е да се приеме новият ПОДОС с така направените промени, съобразени с промените в ЗМСМА. Напълно единодушно, от всички общински съветници в ОБС – Дългопол, със 17 гласа „за“ е взето Решение № 15- 3 по Протокол № 15/29.09.2012 г. за приемане на нов Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието им с общинската администрация. Според § 3 от ПЗР на процесния правилник, новият правилник отменя правилника, утвърден с Решение № 6-1 от 20.03.2008 г. на Общински съвет – Дългопол.

Процесното Решение № 15- 3 по Протокол № 15/29.09.2012 г. за приемане на нов Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието им с общинската администрация се явява взето в нарушение на процесуалните правила, разписани в АПК и Закона за нормативните актове (ЗНА).

Въпреки четирикратното указване от страна на съда и даване на възможност на ответника да представи доказателства за спазване на процедурата по приемането на подзаконовия нормативен акт (с Разпореждания с №№ 16200/17.12.2021 г., 134/05.01.2022 г., 178/06.01.2022 г. и 1891/11.02.2022 г.), с указване на негативните последици при недоказване спазването на процедурата, такива доказателства не са представени по делото. Във връзка с приемането на процесния правилник по делото е представен единствено посочения по-горе Протокол № 15/29.09.2012 г.

Съгласно чл. 77 АПК, компетентният орган издава нормативния административен акт след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения.

            Според приложимата редакция на чл. 26 ЗНА (ДВ, бр. 46 от 2007 г.), изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, като преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Законът изисква преди внасяне на проекта за нормативен акт, публикуване на интернет страницата на органа на проекта, заедно с мотиви със съдържание съгласно чл. 28 от ЗНА, като на заинтересованите лица следва да се осигури възможност за предложения и становища в 14 дневен срок.

В случая ответникът, след изричното многократно указване на съда, че не сочи доказателства за спазване на процедурата за приемане на правилника, заявява с писмо с изх. № ПС-24/20.01.2022 г., че в архива на ОбС – Дългопол не са открити доказателства за спазване на процедурата по приемане на подзаконовия нормативен акт (докладна записка с мотиви и проект на правилника, както и тяхното публикуване). Изложеното обуславя извод за несправяне на ответника с доказателствената му тежест по чл. 170, ал. 1 АПК да установи по делото спазването на процесуалните правила при издаване на процесния подзаконов нормативен акт. В случая не се установява да са налице мотиви и/или доклад и съобразяване с разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА в редакцията действаща към момента на приемане на правилника, нито при първоначалното приемане на правилника, нито при изменението му след връщането на решението от областния управител, за което има данни в протокола от заседанието на общинския съвет, на което са приети протестираните разпоредби като част от целия правилник. На заинтересуваните лица не е осигурено необходимото съдържание на обосновката за приемането на подзаконовия нормативен акт и в частност по отношение предвижданията на протестираните разпоредби, както изисква ЗНА.

Законът придава важно значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Мотивите следва да дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което те са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта да възприеме съответния вариант на уредба на засягащите се с правилника отношения. Липсата на изискуемите мотиви с регламентираното им от закона съдържание, освен формално нарушение на чл. 28 ЗНА, не дава възможност на съда да извърши проверка за съблюдаването на принципите при подготовката на нормативния подзаконов акт.

Спазването на предвидената в закона процедура за приемане на нормативни актове е гаранция и за обосноваността на акта, и за съблюдаването на общественото мнение. Поради което, в съответствие и с трайната съдебна практика, настоящият състав на съда намира, че протестираните разпоредби като част от процесния правилник са приети при съществени нарушения на процесуалните правила, разписани в чл. 26, ал. 1 и ал. 2 и чл. 28, ал. 2 ЗНА.

Изложеното обосновава извод, че следва да се отменят протестирани разпоредби поради установяване от съда на основанието по чл. 146, т. 3 от АПК – приемането им при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила – чл. 26, ал. 1 и ал. 2 и чл. 28, ал. 2 ЗНА, както и на чл. 77 АПК.

Така приетото от съда прави безпредметно обсъждането на съответствието на протестираните разпоредби с нормативните актове от по-висока степен, тъй като представлява достатъчно основание за отмяна на протестираните разпоредби.

            С оглед изложеното, подаденият протест е основателен, поради което и следва да бъде уважен, като бъде отменени оспорените разпоредби като незаконосъобразни, поради приемането им и в нарушение на процесуалните правила и в противоречие с материалноправни разпоредби от по-висок порядък – отменителни основания по чл. 146, т. 3 АПК.

Предвид изхода на спора, следва да се осъди ответникът да заплати на прокуратурата направените по делото разноски в размер на 20 лв. за платена такса за обявяване на оспорването в ДВ.

На основание чл. 193, ал. 1 АПК, съдът

 

Р  Е  Ш  И:

 

ОТМЕНЯ разпоредбите на чл. 4, ал. 2, чл. 19 (с всички точки), чл. 20 и чл. 62, ал. 1 и ал. 5 от Правилника за организацията и дейността на общински съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приети от Общински съвет – Дългопол с Решение № 15-3 по Протокол № 15/29.06.2012 г.

ОСЪЖДА Община Дългопол да заплати на Окръжна прокуратура - Варна сумата в размер на 20 (двадесет) лева, представляваща направени по делото разноски.

Решението подлежи на обжалване пред Върховен административен съд с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщението до страните.

Решението да се обнародва в съответствие с чл. 194 АПК от ответника, след изтичане на срока за оспорване или след произнасянето на касационната инстанция.

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ:                                                         ЧЛЕНОВЕ:1.                                                                               

 

                                       2.