Р Е Ш Е Н И Е
№ 297
гр. Велико Търново, 18.10.2021 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд Велико Търново, в
публично съдебно заседание на седемнадесети септември две хиляди и двадесет и
първа година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ДИАНА КОСТОВА
ЧЛЕНОВЕ: ЕВТИМ
БАНЕВ ИВЕЛИНА
ЯНЕВА
при
участието на секретаря Даниела С.и прокурора от ВТОП Весела Кърчева, като
разгледа докладваното от съдия Банев Адм.
дело № 422 по описа на Административния съд за 2021 година и за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на чл. 191 от
Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е
по протест, подаден от заместник окръжен прокурор на Окръжна
прокуратура – Велико Търново против Наредбата за овладяване на популацията на
безстопанствените кучета на територията на община Горна Оряховица, приета с
Решение № 1207/ 30.07.2015 г. по Протокол № 70 от същата дата от заседание на
Общински съвет – Горна Оряховица, в сила от 10.08.2015 година. Наредбата се
оспорва в цялост като незаконосъобразна, поради противоречието й с
материалноправни норми от по-висок ранг. Сочи се, че нормотворческите
правомощия на общинските съвети произтичат от Конституцията или от закон и се
ограничават до обществени отношения с местно значение, които не са регулирани
от нормативни актове от по-висока степен. Обществените отношения, свързани с
овладяване популацията на безстопанствените кучета са уредени в Глава пета
„Безстопанствени животни“ от Закона за защита на животните и по силата на чл. 40,
ал. 1 и ал. 5 от същия закон, към момента на приемане на оспорваната наредба,
на общинските съвети са били делегирани правомощия да приемат програми за
овладяване на тези популации и наредби за изпълнението на такива програми. С
извършените изменения и допълнения на Закона за защита на животните с ДВ бр. 34
от 2016 г., общинските съвети са лишени от правомощия за доуреждат обществените
отношения във връзка с популацията на безстопанствените кучета и с такива
правомощия е овластен министъра на земеделието, храните и горите, докато за
общинските съвети остава само възможност да приемат програма за изпълнението на
националната програма и план за действие в съответната община. Съобразно така
цитираната правна уредба, подалият протеста прокурор счита, че атакуваната
наредба е с отпаднало правно основание и нейното съществуване като действащо
право е недопустимо. Намира, че към момента липсва материална компетентност на
издателя й да урежда процесните обществени отношение с подзаконов нормативен
акт по чл. 8 от ЗНА, респ. чл. 76, ал. 3 от АПК, като оспорената наредба по
съществото си урежда обществени отношения, които са предмет на регулация от
националното право – Наредба № 4/ 01.02.2021 г. на МЗХГ за прилагане на
Националната програма за овладяване на популацията на безстопанствените кучета
на територията на Република България и за процедурите по нейното изпълнение,
механизма на финансиране и отчетност. С тези доводи се иска оспорваната наредба
на Общински съвет – Горна Оряховица да бъде отменена в цялост. Претендира се
ответникът да бъде осъден да заплати на Окръжна прокуратура – Велико Търново
направените по делото разноски в размер на 20,00 лв. – внесена такса за
обявяване в „Държавен вестник“ на съобщението за оспорването на наредбата. В
съдебно заседание участващият прокурор от ВТОП поддържа подадения протест с
направените искания, по съображенията изложени в него и такива развити в хода
на устните състезания.
Ответникът –
Общински съвет – Горна Оряховица, чрез пълномощника си по делото адв. И.И. от
ВТАК, оспорва протеста като неоснователен и моли същият да бъде оставен без
уважение. Намира, че определените в ЗНА правомощия на общинските съвети
включват приемането на наредби, с които да се уреждат обществени отношения от
местно значение за територията на съответната община, като за това не е
необходима нарочна задължаваща разпоредба на нормативен акт от по-висок ранг.
Поради това счита, че наличието на издадена от МЗХГ наредба, регламентираща овладяването на
популацията на безстопанствените кучета на национално ниво, не представлява
пречка за доуреждането на съответните обществени отношения на местно ниво,
обратно при отмяна на оспорваната наредба определени такива отношения ще
останат неурегулирани.
Въз основа на
събраните по делото доказателства, съдът прие за установено от фактическа
страна следното:
Наредбата за овладяване на популацията
на безстопанствените кучета на територията на община Горна Оряховица е приета
от Общински съвет – Горна Оряховица на първо четене с Решение № 1178 по
Протокол № 68 от заседание на общинския съвет на 25.06.2015 г. и на второ
четене – с Решение № 1207 от 30.07.2015 г. по Протокол № 70 от 30.07.2015
година. Същата е влязла в сила на 10.08.2015 г., няма данни да е изменяна и/или
допълвана с последващи решения на общинския съвет. Съгласно § 1 от Преходните
заключителни разпоредби на Наредбата, същата е
приемата на основание чл. 40, ал. 5 от Закона за защита на животните. След
изискване от съда, от Общински съвет – Горна Оряховица са представени
препис-извлечения от посочените по-горе протоколи от заседания на общинския
съвет, а също и копия от: Протокол № 44/ 17.06.2015 г. и Протокол № 45/
21.07.2015 г. от заседание на постоянната комисия „Местно самоуправление,
нормативна уредба, обществен ред, безопасност на движението и транспорт“ при
ОбС – Горна Оряховица, предложение
от кмета на Община Горна Оряховица до Общински съвет – Горна Оряховица с вх. №
234/ 11.06.2015 г. от деловодството на общинския съвет, проект на наредбата и
протокол от първото заседание на Общински съвет – Горна Оряховица с мандат 2011
г. – 2015 г., със списъчен състав на същия. Други доказателства относно приемането на Наредбата, извън изброените
по-горе, не са представени.
Установява
се, че
производство по приемане на наредбата е започнало във връзка с предложение от
кмета на Община Горна Оряховица до Общински съвет – Горна Оряховица от
11.06.2015 г., придружено с проект на нормативния акт и мотиви за издаването
му. Съгласно отразеното в проекта и мотивите, наредбата следва да се приеме във
връзка с изпълнение разпоредбите на чл. 40, ал. 5 от ЗЗЖ и Програма за
овладяване популацията на безстопанствените кучета, приета с Решение № 412/
28.03.2013 г. на Общински съвет – Горна Оряховица. Като причини за приемането й
са посочени значителното нарастване на популацията от безстопанствени кучета на
територията на общината, с произтичащите от това рискове от заболявания по
хората, дискомфорт на населението, замърсяване на околната среда и социално
напрежение, налагащи необходимост от овладяването на тази популация. Като цели
са отбелязани регламентирането на реда и условията за залавяне на
безстопанствени кучета, и последващото извършване на необходимите
ветеринарно-медицински манипулации, както и на изпълнението на Програма за
овладяване популацията на безстопанствените кучета. Посочено е, че за
прилагането на наредбата не са необходими допълнителни финансови средства,
отразени са и очакваните резултати, както и липсата на противоречие с норми на
Общностното право. Няма данни проектът за нормативния акт да е изпращан на
заинтересовани лица или техни представителни организации, да е публикуван в средства за масово осведомяване
или в интернет, нито да е оповестяван по друг начин. Не се установява да е
организирано и провеждано обсъждане на проекта със засегнати лица или
организации. Съгласно отразеното в протоколите от заседанията на ПК по „Местно самоуправление, нормативна уредба, обществен ред, безопасност на
движението и транспорт“,
проектът на практика не е обсъждан в заседанията на тази комисия, като
единствено е отбелязано предлагането му за приемане от общинския съвет. В
делото липсват данни проектът за Наредбата да е бил внасян за предварително
обсъждане в други постоянни комисии на общинския съвет. От представените
препис-извлечения от протоколи № 68/ 25.06.2015 г. и № 70/ 30.07.2015 г. не се
установява проектът да е бил нарочно обсъждан или да са правени допълнителни
предложения по него, при приемането му на първо и второ четене от общинския
съвет. При разглеждането и приемането му на първо четене в заседанието на
25.06.2015 г., първоначално са присъствали 31 от общо 33 общински съветници,
проектът е гласуван в цялост, в присъствието на 28 общински съветници и приет с
28 гласа “за”, без “против” и “въздържал се”, с Решение № 1178 по Протокол №
68/ 25.06.2015 г. на Общински съвет – Горна Оряховица. На заседанието на
30.07.2015 г. първоначално са присъствали 30 общински съветници, поименното
гласуване на проекта за наредбата на второ четене е станало в присъствието на
25 общински съветници, същият е приет с 25 гласа “за”, без “против” и
“въздържал се”, с Решение № 1207 по Протокол № 70/ 30.07.2015 г. на Общински
съвет – Горна Оряховица. Както се
посочи, Наредбата не е
претърпяла последващи изменения и допълнения. Същата е оспорена пред АСВТ с
Протест изх. № 1264/ 24.06.2021 г. от деловодството на ВТОП, подаден от
заместник окръжен прокурор
в Окръжна прокуратура – Велико Търново. В хода на съдебното дирене от
оспорващия прокурор не се ангажираха доказателства извън тези, съдържащи се в
административната преписка по приемането на оспорената наредба. От ответника се
представиха документи, съдържащи се в тази административна преписка и обсъдени
по-горе.
При така установената фактическа
обстановка, съдът като взе предвид представените по делото доказателства и
становищата на страните, прави следните изводи:
Съгласно чл. 186, ал. 2, вр. с ал. 1 от АПК, прокурорът може да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт. Оспорването е извършено от лице с надлежна процесуална легитимация, пред компетентния да го разгледа съд и от външна страна протестът отговаря на изискванията за редовност по чл. 150 и чл. 151 от АПК, а съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК оспорването на подзаконовите нормативни актове не е ограничено във времето. Няма данни и не се твърди Наредбата за овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията на община Горна Оряховица, приета от Общински съвет – Горна Оряховица, да е била предмет на съдебен контрол. Горните обстоятелства обуславят процесуалната допустимост за разглеждане по същество на протеста, подаден от заместник окръжен прокурор на Окръжна прокуратура – Велико Търново.
Разгледан по същество протестът е
основателен по следните съображения:
Във връзка с наведените в протеста
доводи и при извършената на основание чл. 168, вр. с чл. 196 от АПК проверка,
съдът установи, че оспорения акт е приет от компетентен към него момент орган,
в рамките на делегираните му от закона правомощия. Общинските съвети като
органи на местното самоуправление на територията на съответната община, решават
самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в
тяхната компетентност. В изпълнение на предоставените им правомощия по силата
на чл. 76, ал. 3 от АПК, чл. 8 от ЗНА и чл. 21, ал. 2 ЗМСМА, същите са
овластени да издават нормативни актове с които уреждат съобразно нормативни
актове от по-висока степен обществените отношения с местно значение. Наредбата
за овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията на
община Горна Оряховица, е
издадена в изпълнение на законовата делегация на чл. 40, ал. 1 и ал. 5 от ЗЗЖ,
в приложимите към датата на приемането й редакции /ДВ, бр. 92 от 2011 г./,
овластяващи съответният общински съвет да приеме програма за овладяване популацията на безстопанствените кучета и наредба за
изпълнение на тази програма. Решение № 1178/ 25.06.2015 г. и Решение № 1207/
30.07.2015 г. на Общински съвет – Горна Оряховица, с които е приета наредбата са взети от компетентен
към него момент орган, с явно гласуване. Според данните от Протокол № 68/ 25.06.2015
г. и Протокол № 70/ 30.07.2015 г., при вземането на решенията, са спазени необходимите кворум и мнозинство,
съгласно особените изискванията, установени чл. 27, ал. 2 и ал. 3 от ЗМСМА, в
приложимата редакция /ДВ,
бр. 69 от 1999 година/.
Спазена е изискуемата от закона
специална форма, доколкото са съобразени изискванията на относимата редакция на
Глава ІІІ „Строеж на нормативните актове“ от Указа, приложима по силата на чл.
9, ал. 3 от ЗНА в съответната редакция - ДВ, бр. 46 от 2007 година. При
структурирането на акта са взети предвид повелите на Глава ІV „Формулиране на
разпоредбите на нормативните актове“ от Указа и е съблюдавана регламентацията
на Глава V „Нормативни актове по прилагането на други актове“ от Указа, в
редакцията му след измененията обнародвани в ДВ бр. 46 от 2007 година.
От представените по делото доказателства
се установява, че при приемането на Наредбата за овладяване на популацията на
безстопанствените кучета на територията на община Горна Оряховица, са спазени
изискванията чл. 28 от ЗНА и чл. 13, вр. с чл. 20 от Указа за прилагане на ЗНА,
в съответните им редакции. Не се установява проектът за наредбата да е довеждан
до знанието на заинтересованите лица по някой от посочените в действащата към
него момент разпоредба на чл. 26, ал. 2 от ЗНА /редакцията обн. ДВ, бр. бр. 46
от 2007 г./, нито на същите да е предоставян срок за предложения и становища,
не по-кратък от определения в същата норма. Извършването на такова уведомяване
и не се твърди от ответната администрация, а съгласно константната съдебна
практика липсата на такова съставлява съществено нарушение на процесуалните
правила по издаване на подзаконов административен акт, доколкото осуетява
целеното от законодателя гарантиране на обоснованост, стабилност, откритост и
съгласуваност на нормативните административни актове. От ответника не са
предоставени данни и за разгласяването на наредбата по реда на чл. 37, ал. 3 от
ЗНА, респективно на чл. 78, ал. 3 от АПК. Както са посочи, първият от
коментираните пропуски
съществено нарушава реда за приемане на подзаконови нормативни актове, и
съставлява основание за незаконосъобразност по чл. 146, т. 3, вр. чл. 196 от АПК.
По-съществен в случая обаче е соченият
от подалия протеста порок на оспорената Наредба, а именно – че след измененията
в Закона за защита на животните, извършени с ДВ бр. 34 от 2016 г., същата е
лишена от правното основание за своето съществуване, тъй като Общинският съвет
– Горна Оряховица след тази дата вече не разполага с правомощия, произтичащи от
ЗЗЖ да урежда процесните обществени отношение с подзаконов нормативен акт по
чл. 8 от ЗНА, а същите следва да са регламентирани и уредени с министерска
наредба.
Както се отбеляза, оспорената Наредба е
приета на основание чл. 40, ал. 5 от ЗЗЖ, който към месец август 2015 г. е
предвиждал за изпълнение на програмите по ал. 1 - програми за овладяване
популацията на безстопанствените кучета, които самите общински съвети приемат,
последните да приемат и наредби за овладяване популацията на безстопанствените
кучета. Цитираната норма е изменена през следващата 2016 г. с изменение на
закона, обн. ДВ. бр. 34 от 2016 г., когато на Министерският съвет по
предложение на министъра на земеделието, храните и горите е възложено да приема
Национална програма за овладяване популацията на безстопанствените кучета на
територията на Република България, а съгласно ал. 2 от чл. 40 на ЗЗЖ е
предвидено Министърът на земеделието, храните и горите да издава наредба за
прилагане на националната програма и за процедурите по нейното изпълнение,
механизма на финансиране и отчетност. В синхрон с тази промяна на
компетентността, съгласно ал. 3 от чл. 40 на ЗЗЖ, в правомощията на общинските
съвети вече е да приемат само програма за изпълнение на националната програма и
план за действие на съответната община, които отговарят на изискванията на
министерската наредба по ал. 2.
Тоест с коментираните изменения на ЗЗЖ,
обн. ДВ, бр. 34 от 2016 г., е отпаднало основанието за съществуването на
процесната наредба и това е налагало нейната отмяна. Това е така, защото с
приетите изменения и допълнения в ЗЗЖ, изцяло е променена уредбата, касаеща
безстопанствените животни, и по-специално овладяване популацията
безстопанствените кучета, която е изведена от общинско на национално ниво, чрез
приемане от Министерски съвет по предложение на ресорния министър/в случая
министъра на земеделието и храните /МЗХГ с изм. от 2017 г./ на Национална
програма за овладяване популацията на безстопанствените кучета на територията
на Република България /чл. 40, ал. 1 от ЗЗЖ/ и издаване от МЗХГ на подзаконов нормативен
акт - наредба за прилагане на националната програма и за процедурите по нейното
изпълнение, механизма на финансиране и отчетност. При тази нова уредба е
премахнато правомощието на общинските съвети, съществуващо в чл. 40, ал. 5 от
ЗЗЖ, вр. ал. 1 от същия закон /в редакцията до измененията приети с ДВ, бр. 34
от 03.05.2016 г./, да приемат наредби за овладяване популацията на
безстопанствените кучета, за изпълнение програмите за овладяване популацията на
безстопанствените кучета във вр. с вмененото им задължение по чл. 40, ал. 1 от
ЗЗЖ /също в редакцията до измененията от 03.05.2016 г./, да приемат програми за
овладяване популацията на безстопанствените кучета и предвиждат средства за
изпълнението им. Последното е налагало от Общински съвет – Горна Оряховица да
се предприемат действия за отмяната на наредбата, тъй като е отпаднало
основанието за нейното издаване както в специалния закон – ЗЗЖ, така и в ЗМСМА.
В тази връзка съдът намира за неоснователни възраженията на ответника, че в
правомощията на общинските съвети попада приемането
на наредби, с които да се уреждат обществени отношения от местно значение за
територията на съответната община. Безспорно, съгласно чл. 8 от ЗНА, всеки
общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните
актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно
значение. В аналогичен смисъл е и
разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 23 от ЗМСМА, която вменява в правомощие
на общинския съвет да решава самостоятелно всички въпроси от местно значение,
които законът е предоставил в неговата компетентност, както и други въпроси от
местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи.
Както се отбеляза обаче, след 2016 г. въпросите свързани с популацията на
кучетата вече не са третирани от законодателя като такива от местно значение, а
и регламентирането им е предоставено като изключителна компетентност на друг
орган. В този смисъл по идентичен казус вж. Решение № 4190/02.04.2019 г. по
адм. д. № 13465/2016 г. на ВАС, което касае наредба с предмет като настоящата,
но приета след изменението на ЗЗЖ от 2016 г. /обосновало и обявяването на
нищожността на тази наредба, а не отмяната й/.
Към момента на своето приемане Наредбата
на Общински съвет – Горна Оряховица е била издадена от компетентен орган, на
съществуващото правно основание на чл. 40, ал. 5 от ЗЗЖ /в редакцията до
измененията обнародвани в ДВ бр. 34 от 03.05.2016 г./, и съобразно разпоредбата
на чл. 192а, ал. 1 от АПК, представлява валиден нормативен административен акт.
Същевременно обаче е недопустимо и в нарушение на принципа на правна сигурност
процесната наредба да съществува и към настоящия момент като действащо право,
след като същата вече генерално е лишена от правното основание за своето
издаване. В случая се касае за едно продължаващо в настоящето приложение
/изпълнение/ на стабилен административен акт. Отпадането на правното основание,
от който този акт черпи основание за своето съществуване, обаче е нов
юридически факт, който следва да се отчете в настоящето производство по
аргумент от чл. 142 от АПК. Именно този нов факт е от значение и налага отмяна
на Наредбата въз основа на подадения протест. Отпадането на основанието за
приемането на акта води до неговата последваща незаконосъобразност. Съгласно
чл. 192а, изр. второ от АПК, относими към преценката за материална
законосъобразност на подзаконовите норми са законовите разпоредби, действащи
към момента на постановяване на съдебното решение. Оспорените разпоредби ще
бъдат материално законосъобразни, ако са спазени изискванията на чл. 8 от ЗНА -
да уреждат обществени отношения от местно значение, неуредени с нормативни
актове от по-висока степен и да съответстват на последните. Както вече се каза,
понастоящем отношенията – предмет на процесната наредба нито са такива, които
могат да се определят като от местно значение, нито са неуредени от акт от
по-висока степен – в случая става въпрос за въпроси с национален характер,
уредени с министерска наредба – към момента на подаване на протеста и към
настоящия момент, действаща е Наредба № 4/ 01.02.2021 г. на МЗХГ за прилагане
на Националната програма за овладяване популацията на безстопанствените кучета
на територията на Република България и за процедурите по нейното изпълнение,
механизма на финансиране и отчетност /oбн. ДВ, бр. 11 от 09.02.2021 г./,
издадена в изпълнение на коментираните по-горе правомощия на този орган, имаща
действие на територията на цялата страна и представляваща „нормативен акт от
по-висока степен“ по отношение на оспорената наредба на Общински съвет – Горна
Оряховица. В тази връзка, само за пълнота следва да се отбележи и че дадената в
Наредба № 4/ 01.02.2021 г. на МЗХГ, изрична и подробна уредба на обществените
отношения във връзка с овладяване на популацията на безстопанствените кучета,
съществено се различава от тази в оспорената наредба на Общински съвет – Горна
Оряховица, което представлява още едно основание за материалноправна
незаконосъобразност на последната.
По изложените съображения, съдът счита,
че протестът подаден от прокурор при ВТОП се явява основателен. На основание
чл. 193, ал. 1, предл. второ от АПК, съдът следва отмени като материално
незаконосъобразна оспорената Наредба за овладяване на популацията на
безстопанствените кучета на територията на община Горна Оряховица.
При този изход на спора в полза на Окръжна прокуратура – Велико Търново следва да бъдат присъдени направените по делото разноски в размер на 20,00 лв. – внесена такса за обнародване на съобщение за оспорването в „Държавен вестник“.
Предвид разпоредбата на чл. 194 от АПК, след влизане на решението в сила, същото следва да се обяви по начина, по който е обявена самата наредба.
Водим от горното и на основание чл. 193,
ал. 1 от АПК, съдът
Р Е Ш И:
Отменя
по протест
на заместник окръжен прокурор на Окръжна прокуратура Велико Търново, като
незаконосъобразна Наредбата за овладяване на популацията на безстопанствените
кучета на територията на община Горна Оряховица.
Осъжда Община Горна Оряховица да заплати на Окръжна прокуратура – Велико Търново разноски по делото в размер на 20,00 /двадесет/ лева.
Решението подлежи на касационно оспорване пред Върховен административен съд на
Република България, в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
Решението, след влизането
му в сила, да се обяви по реда, по който е следвало да бъде обявена Наредбата
за овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията на
община Горна Оряховица, приета с Решение № 1207 по Протокол № 70 от 30.07.2015
г. на Общински съвет – Горна Оряховица.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.