Р Е Ш Е Н И Е
№ 22
гр. Габрово, 07.03.2018 година
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ГАБРОВО
в публично заседание на седми февруари две хиляди и осемнадесета година в
състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ИВАН ЦОНКОВ
ЧЛЕНОВЕ: ЕМИЛИЯ КИРОВА - ТОДОРОВА
ДАНИЕЛА ГИШИНА
при
секретаря РАДИНА БУРМОВА и с
участието на прокурор ЛЮДМИЛА РАЧЕВА
като разгледа докладваното от съдия Д. Гишина адм. дело № 265
по описа за 2017 година и за да се
произнесе взе предвид следното:
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Производството е образувано по жалба на П.Т.З. *** против чл. 15, ал. 1, т. 1, т. 2 и 3 и чл. 17а, ал. 1 от Наредба № 3 за опазване на обществения ред и сигурността на територията на Община Габрово, приета от Общински съвет – Габрово с Решение № 101 от 19.06.2003 година.
Въпросът относно правния интерес на оспорващия е разрешен с Определение № 13543 от 08.11.2017 година по адм. дело № 12524/2017 година на ВАС, ІІІ отделение, което определение е в противоречие с Определение № 15215 от 12.12.2017 година по адм. дело № 12570/2017 година, VІІІ отделение. С последното е оставено в сила Определение № 704 от 29.09.2017 година по адм. дело № 248/2017 година по описа на Административен съд – Габрово, с което поради липса на правен интерес е оставена без разглеждане жалбата на П.З. срещу чл. 16, в частта на „такса“, от атакуваната и в настоящото производство Наредба № 3 за опазване на обществения ред и сигурността на територията на Община Габрово, приета от Общински съвет – Габрово.
В жалбата се твърди, че ответната страна е надхвърлила нормотворческите предели, очертани в чл. 8 и чл. 12 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, тъй като с никоя от разпоредбите на Закона за движението по пътищата /ЗДвП/ на общинския съвет не са делегирани пълномощия да издава забрани за паркиране и престой, както и да определя хипотези за преместване на МПС, които въпроси се уреждат само от ЗДвП. По посочените съображения жалбоподателят счита оспорените части от Наредбата за нищожни. Развиват се доводи, че чл. 15, ал. 1, т. 1, 2 и 3 от Наредбата противоречат на чл. 98 от ЗДвП, а чл. 17а, ал. 1 от Наредбата е в противоречие с чл. 171, т. 5 от ЗДвП, поради което жалбоподателят счита, че атакуваните от него разпоредби са незаконосъобразни. Прави се искане за прогласяване нищожността или отмяна като незаконосъобразни на оспорените разпоредби от Наредбата. Претендира се и присъждане на сторените от жалбоподателя деловодни разноски съгласно приложен списък.
В открито съдебно заседание жалбоподателят П.З. не се явява и не се представлява.
Ответната страна Общински съвет – Габрово се представлява в открито съдебно заседание от надлежно упълномощен процесуален представител – адвокат, оспорва се жалбата, по същество се прави искане за оставянето й без уважение като неоснователна и необоснована по съображения, развити в депозирано по делото писмено становище /л. 380-382/, претендира се и присъждане на направените по делото разноски, за които се представя списък /л. 378 и 379/.
Представителят на Окръжна прокуратура – Габрово дава заключение за неоснователност на жалбата, като счита, че не е налице твърдяното противоречие на оспорените текстове от Наредбата с нормативен акт от по-висока степен, тъй като ЗДвП урежда отношенията на пътя и правилата за движение по пътищата, а Наредбата в оспорените части урежда правилата извън пътя.
Подаването на жалбата е съобщено по реда на чл. 188 във връзка с чл. 181, ал. 1 и ал. 2 от АПК, като обявление е публикувано в бр. 102 от 22.12.2017 година на „Държавен вестник” /л. 374/, обявено е на таблото на Административен съд – Габрово /л. 375/ и интернет страницата на Върховен административен съд /л. 376/. Не са постъпвали искания за присъединяване или встъпване по реда на чл. 189, ал. 2 от АПК от други лица.
Съдът намира оспорването за допустимо, като подадено от лице, за което с влязъл в сила съдебен акт на ВАС на РБългария е прието, че има правен интерес, и срещу административен акт, подлежащ на съдебен контрол. Наредбата, срещу текстове от която е подадено процесното оспорване, представлява подзаконов нормативен акт, приет от общински съвет. Съгласно разпоредбата на чл. 187, ал. 1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. В случая няма данни да е нарушено и уреденото в чл. 187, ал. 2 от АПК правило за еднократност на оспорването на подзаконов нормативен акт.
След съвкупна преценка на събраните по делото доказателства, на доводите и възраженията на страните, и като извърши служебна проверка за законосъобразност по реда чл. 168, ал. 1-3 във връзка с чл. 146 и чл. 196 от АПК, съдът приема за установено следното от фактическа и правна страна:
Наредба № 3 за опазване на
обществения ред и сигурността на територията на Община Габрово е приета по предложение
на Кмета на Община Габрово /л. 270/, в което е посочено, че са обнародвани и
влезли в сила редица нови нормативни актове относно опазването на обществения
ред и сигурността; с течение на времето някои от разпоредбите на тогава
действащата Наредба № 3, приета през 1992 година, са станали практически
неприложими и не отразявали реално необходимостта от защита на обществото.
Горепосоченото налагало цялостна промяна в действащата Наредба № 3, поради
което до Общински съвет – Габрово е отправено предложение за приемане на нова
Наредба № 3 за опазване на обществения ред на територията на Община Габрово,
която да отмени тогава действащата Наредба № 3 от 1992 година. С Решение № 55
от 27.03.2003 година Общински съвет – Габрово е приел процесната Наредба № 3 на
първо четене, като е определен срок до 07.04.2003 година за предаване на
Председателя на Общински съвет – Габрово на предложения за промени в Наредбата
/л. 280-288/. След като с Решение № 65 от 17.04.2003 година Общински съвет –
Габрово връща за доработване Наредба № 3
и определя срок до 19.05.2003 година за представяне в общинския съвет на
предложния за промени /л. 307; л. 294-308/, с Решение № 99 от 29.05.2003 година
отлага разглеждането на Наредбата /л. 326; л. 314-327/, с Решение № 101 от
19.06.2003 година Общински съвет – Габрово приема процесната Наредба № 3 на
второ четене /л. 353; л. 339-357/.
Съгласно § 1 от Заключителните разпоредби на процесната Наредба, последната е приета на основание чл. 22, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ и отменя Наредба № 3 за опазване на обществения ред на територията на габровската община, приета през 1992 година. Съгласно § 3 от ЗР на Наредбата, последната влиза в сила 3 дни от датата на публикуването й във вестник „Габрово днес“, като под заглавието на Наредбата, чийто текст следва решението за приемането й на второ четене, е посочено, че е публикувана на 03.07.2003 година, но доказателства не са представени.
С предложение № К-210 от 13.09.2004 година /л. 225/ Кметът на Община Габрово е инициирал допълнение на процесната Наредба – създаване на нов чл. 17а, което предложение е мотивирано със зачестилите паркирания на автомобили по улиците, тротоарите и зелените площи в нарушение на ЗДвП. Предложението е разгледано от постоянните комисии на Общински съвет – Габрово /л. 250-269/, като 6 от комисиите са подкрепили предложението, 3 комисии не са го подкрепили, а 2 от комисиите не изразяват становище. С Решение № 182 от 23.09.2004 година допълнението на Наредбата е било прието на първо четене /л. 227/, а с Решение № 248 от 25.11.2004 година е прието и на второ четене /л. 217/.
Към момента на приемането на Наредбата, както и към момента на допълнението й с приемането на нов чл. 17а, е действал Правилник за организацията и дейността на Общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация /л. 72-83/, съгласно чл. 42, ал. 4 от който наредби и правилници се приемат на две четения, като на първо четене се гласуват изцяло, а на второ четене обсъждането и гласуването се провежда „текст по текст“ или „глава по глава“.
Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ наредбата се издава за прилагане на отделни разпоредби или други подразделения на нормативен акт от по-висока степен, а според чл. 8 от ЗНА всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен, неуредени с тях обществени отношения с местно значение. В същия смисъл са и разпоредбите на чл. 75, ал. 2 и чл. 76, ал. 3 от АПК. Като компетентни да издават нормативни /подзаконови/ административни актове разпоредбата на чл. 76, ал. 1 от АПК сочи изрично овластените от Конституцията или закон органи, в какъвто смисъл е и по-общата разпоредба, доколкото се отнася до всички нормативни актове, на чл. 2, ал. 1 от ЗНА. Като колективен орган на местното самоуправление по смисъла на чл. 18, ал. 1 от ЗМСМА, общинският съвет е овластен да издава нормативни актове, с които урежда, съобразно нормативни актове от по-висока степен, обществени отношения с местно значение. В чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА са изброени правомощията му, а съгласно ал. 2 на чл. 21 от ЗМСМА в изпълнение на правомощията си по ал. 1 общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения.
Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 13 от ЗМСМА, общинският съвет определя изисквания за дейността на физическите и юридическите лица на територията на общината, които произтичат от екологичните, историческите, социалните и другите особености на населените места, както и от състоянието на инженерната и социалната инфраструктура, а съгласно т. 23 решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи. Анализът на тази разпоредба във връзка с ал. 2 на чл. 21 от ЗМСМА, чл. 8 от ЗНА и чл. 76, ал. 3 от АПК сочи, че общинският съвет е компетентният орган да приема наредби от местно значение, и в частност да приеме наредба, регламентираща опазването на обществения ред и сигурността на територията на Община Габрово. От направения по-горе преглед на нормативната уредба следва изводът, че нормотворческите правомощия на общинския съвет произтичат от Конституцията или закона и се ограничават до обществени отношения с местно значение, които обаче не са регулирани от нормативни актове от по-висока степен.
Съгласно чл. 28 от ЗНА, в относимата към момента на приемане на процесната Наредба редакция от ДВ, бр. 27 от 1973година, законопроектът се изготвя съобразно този закон и указа за неговото прилагане. Той се придружава от мотиви. Изискването за наличие на мотиви към проектите за наредби и/или техните изменения и допълнения е признато в Решение № 9508 от 13.07.2009 г. на ВАС по адм. д. № 5999/2009 г., VII отд. и Решение № 15122 от 18.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 11242/2011 г., VI отд. Указания за това какво следва да съдържат мотивите са дадени в чл. 14, ал. 2 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове, а именно: 1. причините, които налагат издаването на акта; 2. целите, които се преследват с него; 3. същността на най-важните нови положения; 4. очакваните резултати от прилагането на акта.
От представената по делото преписка по приемане на процесната Наредба се установява, че към проекта на Наредбата липсват каквито и да било мотиви по смисъла на чл. 28 от ЗНА и чл. 14, ал. 2 от Указ № 883. В предложението на Кмета на Община Габрово за приемане на процесната Наредба е посочено, че са обнародвани и влезли в сила редица нови нормативни актове относно опазването на обществения ред и сигурността; с течение на времето някои от разпоредбите на тогава действащата Наредба № 3, приета през 1992 година, са станали практически неприложими и не отразявали реално необходимостта от защита на обществото, което налагало цялостна промяна в действащата Наредба № 3, поради което до Общински съвет – Габрово е отправено предложение за приемане на нова Наредба № 3 за опазване на обществения ред на територията на Община Габрово, която да отмени тогава действащата Наредба № 3 от 1992 година. Предложението на Кмета на Община Габрово за допълнение на процесната Наредба със създаването на нов чл. 17а е мотивирано със зачестилите паркирания на автомобили по улиците, тротоарите и зелените площи в нарушение на ЗДвП. Изброяването на тези обективни факти не може да изпълни изискването за наличие на мотиви в посоченото по-горе съдържание. Не са посочени причини, които да обосновават приемането на изцяло нова наредба, а не изменение и/или допълнение на действащата към онзи момент такава. Липсва и посочване на целите, постигането на които се преследва с приемането на нова наредба, респ. допълнението й, не са посочени новите положения, за да е видна отликата със съществуващата наредба, не са посочени очакваните резултати от прилагането на предложения проект на наредба и този за допълнението й. Мотиви не се съдържат и в останалите документи по административната преписка - в предложенията на кмета на общината за приемане на наредбата, респ. допълнението й, както и в приложените протоколи от заседанията на постоянните комисии. Липсата на мотиви съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила съгласно императивните изисквания по смисъла на чл. 14, ал. 2 от Указ № 883 за прилагане на ЗНА във връзка с чл. 28 от ЗНА, касаещи приемането на цялата Наредба.
От събраните по делото доказателства е видно, че процесната Наредба и допълнението й с чл. 17а са приети, без преди това да е било проведено обсъждане със заинтересовани лица и организации, чиято дейност пряко се засяга от приемането на нова наредба, респ. последвалото й изменение. Освен че проектът на Наредбата и този за допълнението й не са били доведени до знанието на заинтересованите лица, липсват и доказателства за оповестяване на текста на приетата Наредба и на изменението й. Посоченото съставлява нарушение на административнопроизводствените правила съгласно императивните изисквания по смисъла на чл. 37, ал. 2 от ЗНА по аргумент на чл. 14-16, чл. 20 във връзка с чл. 10, чл. 11 и чл. 13, чл. 21, ал. 2 и чл. 22, ал. 2 от Указ № 883 за прилагане на ЗНА, в какъвто смисъл са мотивите на Решение № 9508 от 13.07.2009 година по адм. дело № 5999/2009 година на ВАС, VІІ отделение.
Относно противоречието на оспорените текстове от Наредбата с нормативни актове от по-висока степен съдът намира следното:
Законът за пътищата /ЗП/ урежда обществените отношения, свързани със собствеността, ползването, управлението, стопанисването, изграждането, ремонта, поддържането и финансирането на пътищата в Република България, а самите правила за движение по пътищата, отворени за обществено ползване, са регламентирани със ЗДвП. Според чл. 1, ал. 2, т. 1 от ЗП, законът не се прилага за улиците в населените места и селищните образувания, с изключение на онези от тях, които едновременно са участъци от републикански или общински пътища. При наличие на това императивно предписание и провежданата в законодателството ни разлика между пътища и улици като елемент от транспортната техническа инфраструктура /раздел III от Г. IV от Закона за устройство на територията, предвиждащ различни технически изисквания за подземните и надземни улични мрежи и пътищата; чл. 56, ал. 2 от ЗОбС; чл. 67, ал. 2 от ЗЕ; чл. 10, ал. 2 от ЗМДТ; чл. 22б от ЗНИ; § 7, ал. 1, т. 4 от ПЗР на ЗМСМА; чл. 6, ал. 2, т. 2 от ППЗП и др./, следва да се приеме, че улиците в населеното място не могат да се идентифицират с пътища и да бъдат подчинени apriori на режима на ЗП. Единствените нормативни актове, приравняващи улиците на пътища, са ЗДвП и издадената по делегация от чл. 3, ал. 3 от закона Наредба № 1 от 17.01.2001 година за организиране на движението по пътищата на министъра на регионалното развитие и благоустройството /§ 6, т. 1 от ПЗР на ЗДвП и § 1, т. 2 от Наредбата/. Изключението е въведено за постигане на специалната цел на тези нормативни актове за опазване живота и здравето на участниците в пътното движение и улесняване на тяхното придвижване, чрез създаване на общоважащи правила за транспортните средства и пешеходците /в този смисъл Решение № 2106 от 16.02.2009 г. на ВАС по адм. д. № 14631/2008 г., VII отд./.
Дори да се приеме, че част от улиците на територията на Община Габрово съставляват участъци от общински пътища по смисъла на чл. 3, ал. 4, вр. с ал. 3 от ЗП и те могат съгласно чл. 19, ал. 1, т. 2 от ЗП да се управляват от кмета на общината, то не може да се приеме, че това управление включва и възможността за въвеждане на забрани за паркиране и престой на МПС, каквито не са уредени в ЗДвП. Съгласно чл. 19, ал. 2, т. 5 от ЗП управлението на пътищата включва осигуряване на общественото ползване на пътищата чрез регулиране и контрол на автомобилното движение, даване на разрешения и въвеждане на забрани за ползване на пътищата. В чл. 9, ал. 3 от ЗП пък е посочено, че собствениците или администрацията, управляващи пътищата, могат да въвеждат временни забрани за обществено ползване на отделни пътища или участъци от тях при извършване на ремонтни работи, при природни бедствия и аварии, при неблагоприятен водотоплинен режим на настилката, при възникване на опасност за сигурността на движението и при провеждане на масови спортни мероприятия. Нито в ЗДвП, нито в ЗП е предвидена законова делегация, по силата на която общинският съвет да въвежда забрани за паркиране и престой на МПС, каквито са регламентирани с оспорените чл. 15, ал. 1, т. 1, 2 и 3 от Наредбата. Материята относно паркирането и престоя на пътните превозни средства е изчерпателно уредена в ЗДвП /чл. 98 от закона/. Тук следва да бъде съобразена и разпоредбата на чл. 99, ал. 1 от ЗДвП, според която в населените места собственикът или администрацията, управляваща пътя, може да определи райони, пътища или части от пътища за зони за платено и безплатно паркиране в определени часове на денонощието. На собственика или администрацията, управляваща пътя, е дадено позитивното право да определи райони, пътища или части от пътища за зони за платено и безплатно паркиране в определени часове на денонощието, но не и да въвежда забрани за паркиране и престой на пътните превозни средства.
Във връзка с оспорването на чл. 17а от Наредбата, според който отстраняването на автомобили от мястото на паркиране, паркирани в нарушение на правилата за движение по пътищата и настоящата Наредба, се извършва съгласно чл. 168 от ЗДП чрез специално за целта превозно средство, следва да се отбележи, че преместването на паркирано МПС е уредено от ЗДвП като принудителна административна мярка – чл. 171, т. 5 от ЗДвП, като в първата хипотеза на б. „б“ преместването е допустимо ако МПС е паркирано в нарушение на правилата за движение, като под „правилата за движение“ следва да се разбират тези, уредени в ЗДвП. Съдът намира, че предвиденото в чл. 17а от Наредбата е в съответствие с чл. 168 от ЗДвП, като незаконосъобразен текстът на чл. 17а, ал. 1 от Наредбата се явява само в частта на израза „и настоящата Наредба“, тъй като не е ясно дали основание за предприемане на преместването ще е установено нарушение на правилата за паркиране и престой, уредени в Наредбата /чл. 15, ал. 1, т. 1-3/, или други правила, също уредени в Наредбата и касаещи паркирането – чл. 15, ал. 1, т. 5 /изискване за наличие на разрешително/, чл. 16 /изискване за заплащане на такса за ползване на платени общински паркинги/, чл. 16 а /регламент относно паркирането на МПС, обслужващи хора с увреждания/, чл. 17 /паркиране на спрени от движение МПС/ от Наредбата. В посочената част текстът на чл. 17а, ал. 1 от Наредбата е приет в нарушение на чл. 9, ал. 1 от ЗНА, съгласно който разпоредбите на нормативните актове се формулират на общоупотребимия български език, кратко, точно и ясно. В посочената по-горе част атакуваният текст е неясен при кои нарушения на Наредбата паркираните автомобили ще бъдат премествани.
По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че оспорените в настоящото производство текстове на чл. 15, ал. 1, т. 1, 2 и 3 и чл. 17а, ал. 1 относно израза „и настоящата Наредба“ от Наредба № 3 за опазване на обществения ред и сигурността на територията на Община Габрово, приета от Общински съвет – Габрово с Решение № 101 от 19.06.2003 година, са приети в предписаната от закона писмена форма, от териториално и материално компетентен орган, в кръга на неговата компетентност, при наличие на изискуемите от чл. 27 от ЗМСМА кворум и мнозинство, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, както и в противоречие с разпоредби от нормативни актове от по-висока степен, поради което следва да бъдат отменени, каквото искане се съдържа в оспорването. В останалата част – относно целия текст на чл. 17а, ал. 1 - оспорването е неоснователно и следва да бъде отхвърлено.
Искане за присъждане на разноски е направено както от оспорващата, така и от ответната страна, като всяка от тях е представила списък, а от договорите за правна защита и съдействие и придружаващите ги документи /л. 3, л. 377 и 379/ е видно, че договорените суми са реално заплатени. Ответната страна е направила възражение за прекомерност на заплатеното от оспорващата страна адвокатско възнаграждение в размер на 1000 /хиляда/ лева, което възражение съдът намира за основателно с оглед факта, че процесуалният представител на оспорващия само е изготвил и подписал жалбата, но не е осъществил процесуално представителство в открито съдебно заседание, не е депозирана писмена защита и др, поради което съдът намира, че възнаграждението следва да бъде намалено до предвидения в чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 2004 година за минималните размери на адвокатските възнаграждения размер от 500 /петстотин/ лева. Оспорващият е направил разноски за заплащане на държавна такса и такса за публикация в „Държавен вестник“. Като съобрази, че оспорването е частично основателно, а по отношение на оспорващия не е осъществено процесуално представителство в открито съдебно заседание, съдът намира, че разноските следва да останат в тежест на страните, така както са направени.
Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ чл. 15, ал. 1, т. 1, 2 и 3 и чл. 17а, ал. 1 в частта на израза „и настоящата Наредба“ от Наредба № 3 за опазване на обществения ред и сигурността на територията на Община Габрово, приета от Общински съвет – Габрово с Решение № 101 от 19.06.2003 година.
ОТХВЪРЛЯ оспорването в останалата му
част.
Решението подлежи на касационно
обжалване и протест пред Върховен административен съд на Република България в
четиринадесетдневен срок от съобщаването му на страните.
Решението, след влизането му в
сила, да се разгласи по реда на чл. 194 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.