Решение по дело №368/2023 на Административен съд - Ловеч

Производството е по чл. 124, във вр. с чл. 90, ал. 1, т. 5 от Закона за държавния служител /ЗДСл/, във връзка с чл. 145 и сл. от АПК.

В Ловешкия административен съд е постъпила жалба от Р. С. Ф., [ЕГН], адрес: гр. Ловеч, ул. „............, против Заповед № НК-Н008 от 15.09.2023 г. на изпълнителния директор на Българска агенция по безопасност на храните /БАБХ/ и Заповед № ОСОС-Н059 от 15.09.2023 г. на изпълнителния директор на БАБХ.

С обжалваната Заповед № НК-Н008 от 15.09.2023 г. на изпълнителния директор на БАБХ, на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл на оспорващия е наложено дисциплинарно наказание „уволнение“ за извършено от него дисциплинарно нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1, т. 2 и т. 3 от ЗДСл.

С оспорената Заповед № ОСОС-Н059 от 15.09.2023 г. на изпълнителния директор на БАБХ е прекратено служебното правоотношение на Ф. на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 от ЗДСл.

С определение от з.с.з. на 28.11.2023 г. съдът е констатирал, че жалбата е насочена срещу две отделно издадени заповеди и съвместното им разглеждане в едно производство значително ще затрудни производството по делото. Същевременно, съгласно чл. 107, ал. 1, т. 3 от ЗДСл, прекратяването на служебното правоотношение е законова последица от наложеното дисциплинарно наказание „уволнение”. Въпреки че са взаимно свързани, се касае за два отделни и самостоятелни по същността си административни акта на органа по назначаването, всеки един от които подлежи на самостоятелно оспорване по съдебен ред, респ. на контрол за законосъобразност на всички основания по чл. 146 от АПК.

С оглед на това, съдът е констатирал, че разглеждането на двете заповеди следва да бъде в рамките на две отделни производства. Предмет на настоящото адм. дело следва да остане първият административен акт, а именно Заповед № НК-Н008 от 15.09.2023 г. на изпълнителния директор на БАБХ, с която на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл на оспорващия е наложено дисциплинарно наказание „уволнение“.

Производството по отношение на Заповед № ОСОС-Н059 от 15.09.2023 г. на изпълнителния директор на БАБХ, с която е прекратено служебното правоотношение на Р. Ф. на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 от ЗДСл, следва да се прекрати и да се докладва на Председателя на Административен съд – Ловеч за образуване и разпределяне чрез системата за случайно разпределение на делата.

Предвид изложеното, с Определение № 1318/28.11.2023 г. съдът е разделил производството по жалбата на Р. С. Ф. против Заповед № НК-Н008 от 15.09.2023 г. на изпълнителния директор на БАБХ, с която на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл на оспорващия е наложено дисциплинарно наказание „уволнение“, от производството по жалбата срещу Заповед № ОСОС-Н059 от 15.09.2023 г. на изпълнителния директор на БАБХ, с която на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на Р. Ф..

Предмет на административно дело с № 368/2023 г. по описа на АдмС Ловеч е останала жалбата на Р. С. Ф., подадена против Заповед № НК-Н008 от 15.09.2023 г. на изпълнителния директор на БАБХ, с която на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл на оспорващия е наложено дисциплинарно наказание „уволнение“.

Със същото определение е прекратено производството по адм. дело № 368/2023 г. в частта, с която се оспорва Заповед № ОСОС-Н059 от 15.09.2023 г. на изпълнителния директор на БАБХ, с която на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на Р. Ф. и делото е докладвано на Председателя на АдмС Ловеч за разпределение.

В жалбата се сочи, че заповедта е издадена при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправните разпоредби. Според оспорващия, е изтекъл двумесечният срок, посочен в чл. 94, ал. 1 от ЗДСл, за налагане на дисциплинарното наказание и не е била спазена процедурата, посочена в чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. Сочи се още, че от заповедта за налагане на дисциплинарно наказание не става ясно какви точно са твърдените и извършени от Ф. нарушения, като не са посочени нито времето на извършване на нарушенията, нито в какво се изразяват те – в какви действия или бездействия. Въвеждат се и оплаквания, че в заповедта не са посочени конкретно настъпилите за гражданите и за държавната служба последици от твърдяното нарушение, не са изяснени обстоятелствата, при които е извършено същото, както и цялостното служебно поведение на служителя. В заключение се моли съда да отмени обжалваната заповед, като се претендират и разноски по делото, в т.ч. и за адвокатско възнаграждение.

В съдебно заседание оспорващият се явява лично и с адв. С. Л. от АК - Бургас, като поддържат жалбата и излагат подробни аргументи за отмяната на заповедта в с.з. и в допълнително представени писмени бележки. Оспорващият претендира разноски съгласно приложен списък на л. 977 от делото, както следва: 10,00 лв. – заплатена държавна такса, 800,00 лева – адвокатски хонорар, пътни разходи в общ размер – 474,00 лв.

Ответникът – изпълнителният директор на Българска агенция по безопасност на храните /БАБХ/ - редовно призован, не изпраща представител. С писмени становища с вх. № 3527/19.11.2024 г. и вх. № 3533/20.11.2024 г. чрез упълномощен процесуален представител – гл. юрисконсулт П. се оспорва жалбата, като се излагат доводи по същество.

Съдът, след като прецени доказателствата по делото, доводите на страните и след служебната проверка по чл. 168 от АПК на законосъобразността на административния акт, намира за установено следното:

Жалбата е подадена в законоустановения срок, от надлежна страна, поради което е допустима и следва да бъде разгледана.

Жалбата е основателна.

Липсва спор между страните, а и видно от административната преписка, към момента на издаване на обжалваната заповед оспорващият Ф. е заемал като държавен служител длъжността директор на Областна дирекция по безопасност на храните – Ловеч /ОДБХ - Ловеч/.

Във връзка с постъпили сигнали от оператори в областта на храните, животновъдството и растениевъдството от област Ловеч, както и от служители от отдел „Контрол на храните“ в ОДБХ – Ловеч /л. 256-274/, касаещи незаконосъобразни действия на директора на ОДБХ – Ловеч, била извършена проверка съгласно Заповед № РД 11-722/23.03.2023 г. на изпълнителния директор на БАБХ /л. 966/, като резултатите от проверката били обективирани в Доклад с вх. № ВД-1672/11.04.2023 г. /л. 254-255/, изготвен от главния секретар на БАБХ, в който се сочи, че на служителите в ОДБХ – Ловеч били зададени едни и същи въпроси за посочените в сигналите действия на директора д-р Ф. относно: рекет върху бизнеса; двойни стандарти при обслужване на гражданите; тормоз върху служителите на дирекцията, изразяващ се в подаване на много сигнали срещу тях при негови приятели от ДАНС - Ловеч, ДФЗ - РА Ловеч, МВР - Икономическа полиция, НАП; твърдението, че Ф. нареждал на началник отделите да пишат ниски оценки на определени служители; изпращане на служители в определени непривлекателни кланници, без да участват в ротацията на служителите. В заключение с доклада било направено предложение за образуване на дисциплинарно производство по отношение на Ф..

Със Заповед № РД 11-1106/12.05.2023 г. на изпълнителния директор на БАБХ /л. 253/ е наредено да се образува дисциплинарно дело № 8 по описа на БАБХ за 2023 г. срещу Р. Ф. – директор на ОДБХ – Ловеч.

Дисциплинарният съвет при БАБХ бил назначен за срок от 3 години със Заповед № РД 11-140/23.01.2023 г. на изпълнителния директор на БАБХ /л. 964-965/, изменена със Заповед № РД 11-1082/10.05.2023 г. на изпълнителния директор на БАБХ /л. 963/, Заповед № РД 11-1722/20.07.2023 г. на изпълнителния директор на БАБХ /л. 962/.

Проведените от дисциплинарния съвет заседания и извършените действия са обективирани в протоколи от 15.06.2023 г. /л. 247-249/, от 23.06.2023 г. /л. 246/, от 30.06.2023 г. /л. 106-108/.

С писмо с изх. № ИД-296/17.08.2023 г. на изпълнителния директор на БАБХ /л. 74-75/ с оглед изясняване на фактическата обстановка по образуваното дисциплинарно дело, Ф. е поканен за изслушване съгласно чл. 93, ал. 1 от ЗДСл, и предоставяне на отговори по изброени в писмото въпроси.

В отговор с писмо с вх. № 16370/23.08.2023 г. /л. 73/ служителят поискал копие от документите, които са основание за образуване на дисциплинарното производство.

С писмо с изх. № ИД-305/25.08.2023 г. на изпълнителния директор на БАБХ /л. 72/ на Ф. е изпратено копие от Доклад с рег. № ВД-1672/11.04.2023 г., който е основание за образуване на дисциплинарното производство. Предоставянето на достъп до служебни документи и информация било отказано на служителя със същото писмо.

На 29.08.2023 г. Р. Ф. депозирал писмени обяснения пред изпълнителния директор на БАБХ, като същите са регистрирани с вх. № 16700/29.08.2023 г. /л. 64-70/.

Видно от протокол от проведено изслушване по дисциплинарно дело № 8 по описа на БАБХ /л. 59-62/, на 30.08.2023 г. Ф. е бил изслушан от дисциплинарно наказващия орган – изпълнителния директор на БАБХ.

С писмо с изх. № ИД-319 от 31.08.2023 г. на изпълнителния директор на БАБХ /л. 56/ и по искане на служителя е предоставен допълнителен срок за подаване на допълнителни писмени обяснения. Такива са представени с вх. № 17619/11.09.2023 г. /л. 39-55/.

Дисциплинарният съвет при БАБХ изготвил становище от 12.09.2023 г., одобрено от изпълнителния директор на БАБХ, в което обсъдил събраните в хода на дисциплинарното производство доказателства и обяснения на Ф. и отправил предложение до дисциплинарно наказващия орган за налагане на служителя на дисциплинарно наказание по чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл, а именно – „уволнение“ /л. 31-38/.

Въз основа на това становище, изпълнителният директор на БАБХ издал обжалваната в настоящото съдебно производство Заповед № НК-Н008/15.09.2023 г. /л. 27-30 и л. 4-5/, с която на Р. Ф. – директор на ОДБХ - Ловеч е наложено на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл дисциплинарно наказание „уволнение“.

За да постанови този резултат, дисциплинарно наказващият орган се позовал на Докладна записка с вх. № ВД-1672/11.04.2023 г. на главния секретар на БАБХ, с която били констатирани съществени несъответствия, липса на ефективен контрол при управление и ръководство на дейността на дирекцията като цяло и неизпълнение на вменените на директора на ОДБХ функции и компетентности по чл. 31 от Устройствения правилник на БАБХ, липса на упражнен достатъчен и своевременен контрол при управлението и разходването на публични средства.

В заповедта са описани представените от Ф. обяснения, като органът приел същите за необосновани и немотивирани.

Позовавайки се на решението на дисциплинарния съвет при БАБХ, обективирано в становище от 12.09.2023 г., дисциплинарно наказващият орган приел, че описаните действия и бездействия, представляват системно поведение на служителя и съставляват дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1, т. 2 и т. 3 от ЗДСл, т.е. налице е неизпълнение на служебните задължения при осъществените от него действия/бездействия и управленските решения, взети от него, са при ясно съзнаване на тяхното значение и свойствата им, както и на следващите се за държавната служба негативни последици. В заповедта се сочи още, че неефективното управление на дейността на поверената му структура е довело до занижен контрол и нецелесъобразни действия, лоши резултати от дейността на дирекцията, уронващи престижа на държавната институция като цяло. Органът приел, че дисциплинарното нарушение е извършено с множество действия, всяко от които допринася за изграждането на отрицателно мнение у гражданите за администрацията, в която изпълнява службата си служителят. Това, според органа, завишава неговата тежест и сочи за наличие на склонност у лицето, което го е осъществило, да не се придържа към правилата, залегнали в ЗДСл, Кодекса за поведение на служителите в държавна администрация, Устройствения правилник на БАБХ, както и относимите към тях подзаконови нормативни и административни актове.

В заповедта е отразено, че дисциплинарното нарушение е извършено виновно и целенасочено и тежестта му съответства на определеното в чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл дисциплинарно наказание.

Оспорваната заповед е връчена на Федерчев лично на 05.10.2023 г., видно от разписка на ЧСИ В. П. /л. 19/.

По делото е разпитана като свидетел М. С., която посочва, че познава оспорващия Р. Ф. от 2013 г., когато била назначена за юрисконсулт в ОДБХ – Ловеч. В момента не работи в ОДБХ – Ловеч. Излага, че процедурата по издаване на наказателни постановления /НП/ в ОДБХ – Ловеч, докато работела там като юрисконсулт, била съобразена с изискванията на ЗАНН, както и че е имало случаи на издадени АУАН и неиздадени НП след това, тъй като ЗАНН давал възможност да бъде прекратено или спряно производството по съставения акт. Сочи, че в предходни години имало проверка на административнонаказателната дейност от ОП – Ловеч, но не си спомня конкретно за 2021 г. и 2022 г. дали е имало. Длъжността ѝ била на пряко подчинение на началник Отдел „Растителна защита“. Св. С. изпълнявала и длъжността „финансов контрольор“ от 2013 г. също към длъжността „юрисконсулт“. Свидетелката посочва още, че част от работата ѝ е била да съставя правни становища по законосъобразност на издадените от служителите в ОДБХ – Ловеч АУАН, след което съответният АУАН се представял на директора на ОДБХ, като в повечето случаи директорът се е съобразявал с изготвените правни становища. Според св. С., предложенията на ОП – Ловеч са били спазвани. Излага, че е преглеждала всеки АУАН и е пишела правно становище само за тези АУАН, за които считала, че има процесуални нарушения и най-вероятно по тях има резолюция за прекратяване. В повечето случаи, Федерчев се е съобразявал и е изготвяла резолюция за прекратяване или за спиране.

Съдът кредитира свидетелските показанията, доколкото същите са логични и безпротиворечиви, като не е налице пряка заинтересованост на свидетелката от изхода на делото и същата е предупредена за отговорността по чл. 290 от НК.

При цялостната проверка на законосъобразността на процесния ИАА на основание чл. 146 и чл. 168 от АПК съдът намира същия за незаконосъобразен, поради порок във формата и допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила – отменителни основания по чл. 146, т. 2 и т. 3 от АПК, като нарушенията са толкова съществени, че съгласно чл. 93, ал. 2 от ЗДСл, съдът следва да отмени заповедта за налагане на дисциплинарно наказание без да разглежда спора по същество.

По делото няма спор, а и се установява от писмените доказателства – Заповед № КВ-219 от 16.06.2023 г. на министър-председателя на Р България /л. 942/ и Служебна бележка с изх. № СЛБ-019/27.09.2024 г. на главния секретар на БАБХ /л. 943/, че издателят на Заповед № НК-Н008 от 15.09.2023 г. – С. П. е заемал длъжността изпълнителен директор на БАБХ към датата на издаването на обжалваната заповед. Съгласно чл. 5, ал. 1, т. 10 от Устройствения правилник на БАБХ, изпълнителният директор назначава държавните служители, изменя и прекратява служебните правоотношения с тях. Съобразно чл. 92, ал. 1 от ЗДСл, дисциплинарните наказания се налагат от органа по назначаването. Липсва спор между страните, а и видно от административната преписка, че към момента на издаване на обжалваната заповед Р. Ф. е заемал като държавен служител длъжността директор на ОДБХ - Ловеч. С оглед на това, обжалваната заповед е издадена от материално компетентен орган и не е налице отменително основание по чл. 146, т. 1 от АПК.

Съдът намира, че обжалваната заповед е издадена при съществено нарушение на изискуемата форма на специалния закон – чл. чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл.

В нарушение на императивното изискване на чл. 97, ал. 1, т. 4 от ЗДСл заповедта не съдържа конкретно описание на извършените нарушения, датата и мястото, където са извършени, обстоятелствата, при които са извършени, както и доказателствата, които ги потвърждават. Нито в заповедта за налагане на дисциплинарното наказание, нито в становището на дисциплинарния съвет от 12.09.2023 г. е описано поведение на служителя, с което същият е допуснал визираните в процесната заповед дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1, т. 2 и т. 3 от ЗДСл. Нещо повече, в заповедта за налагане на дисциплинарно наказание липсва каквато и да било конкретика относно конкретни служебни задължения, които са нарушени виновно, което е нарушение и на императивното изискване на чл. 97, ал. 1, т. 5 от ЗДСл.

Опит за допълнително мотивиране на обжалвания ИАА е направено едва в съдебното производство посредством писмените становища на ответника /например молба с вх. № 2456/31.08.2024 г. в АдмС Ловеч/, което обаче е недопустимо, доколкото изложените доводи не се съдържат в процесната заповед, както и в административната преписка.

Смисълът на императивните изисквания на специалната норма на чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл е да бъдат сочени всички съставомерни от обективна и субективна страна елементи на деянието /неговото съдържание; формата на вината, време, място и обстоятелствата, при които е извършено/, по начин, даващ възможност да се направи индивидуализация на дисциплинарното нарушение, т. е. заповедта следва да съдържа описание на всички обстоятелства, които имат значение към релевантните юридически факти и обосновават наличието на виновно поведение, квалифицирано като дисциплинарно нарушение по смисъла на някоя от хипотезите на чл. 89, ал. 2 от ЗДСл. Това е от съществено значение за правилното приложение на материалния закон при определяне съставомерността на деянието, неговата правна квалификация и съответствието на наложеното наказание с извършеното нарушение по критериите на чл. 91 от ЗДСл.

В конкретния случай, не са посочени нито определена дата на извършване на сочените от органа нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1, т. 2 и т. 3 от ЗДСл, нито в какво конкретно се изразяват същите. Дисциплинарно наказващият орган не е формулирал собствени съждения относно това кое точно е укоримото според него поведение на Ф., като е изброил под формата на преразказ съдържанието на Доклада с вх. № ВД-1672/11.04.2023 г. на главния секретар на БАБХ. Не са посочени ясно и точно извършените от Ф. конкретни действия или бездействия, представляващи всяко от визираните от органа дисциплинарни нарушения.

В заповедта за дисциплинарно наказание е посочено, че Ф. е извършил нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1, т. 2 и т. 3 от ЗДСл, а именно: 1. неизпълнение на служебните задължения; 2. забава изпълнението на служебните задължения; 3. неспазване кръга на служебните правомощия. Същевременно, в заповедта се сочи, че „…описаните действия и бездействия представляват системно поведение на служителя и съставляват дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1, 2 и 3 от ЗДСл, т.е. налице е неизпълнение на служебните задължения…“. Не става ясно къде и как е установено нарушаването на чл. 89, ал. 2, т. 2 и т. 3 от ЗДСл от страна на Ф., доколкото нито в процесната заповед, нито в становището на дисциплинарния съвет от 12.09.2023 г. се съдържат такива съждения.

Липсва яснота кои точно факти от Доклад с вх. № ВД-1672/11.04.2023 г. на главния секретар на БАБХ органът е възприел като нарушение на служебната дисциплина и под коя конкретна хипотеза на чл. 89, ал. 2 от ЗДСл ги е подвел, доколкото единствено, както се посочи, са изброени т. 1-3 на тази разпоредба, без обаче да е направено изложение в какво именно се изразяват така посочените нарушения. Самото посочване на правната норма не би могло да замести излагането на мотиви в тази връзка. В заповедта не се сочи в какво се изразяват извършените от Ф. нецелесъобразни действия, лоши резултати и пр. Не се описват конкретни действия на служителя, по отношение на конкретни административнонаказателни производства, които да са опорочени от действията на Ф.. Не са индивидуализирани конкретните нарушения и липсва разграничение с кое изпълнително деяние не са изпълнени служебни задължения и кои, изпълнението на кои точно служебни задължения са забавени.

В заповедта липсва обосновка по отношение на фактическите действия и бездействия на служителя, квалифицирани от дисциплинарно наказващия орган като нарушения и подведени общо и бланкетно под хипотезите на чл. 89, ал. 2, т. 1, т. 2 и т. 3 от ЗДСл, без да са посочени конкретни и доразвиващи уредбата задължителни правила за поведение, нарушаването на които да води до обосновано ангажиране на дисциплинарната отговорност на държавния служител. Така и Решение № 4198 от 08.04.2024 г. на ВАС по адм. д. № 11731/2023 г., II о.

При липса на описание на конкретното нарушение и вменените задължения, които не са били изпълнени е налице липса на мотиви на издадения административен акт.

С оглед на изложеното, съдът намира, че е нарушена формата на издадения административен акт. Нормата на чл. 97, ал. 1 от ЗДСл е императивна, предвидена е като гаранция за законосъобразно упражняване на предоставената на дисциплинарно наказващия орган, дисциплинарна власт и съответно като гаранция за защита правата на служителя. Ето защо, нарушението на това изискване съставлява самостоятелно основание за незаконосъобразност на обжалвания административен акт, нарушението на формата води и до немотивираност на акта, което във всички случаи съставлява основание за отмяна на издадения административен акт.

В случая е допуснато и нарушение на чл. 91, ал. 1 от ЗДСл. Предвид изискването за мотивиране на акта съгласно чл. 97, ал. 1 от ЗДСл, което, както беше посочено по-горе, не е спазено, и съобразявайки нормата на чл. 91 от ЗДСл, визираща критериите при определяне на вида и размера на дисциплинарното наказание, а именно - тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите, формата на вината на държавния служител, обстоятелствата, при които е извършено нарушението и цялостното служебно поведение на държавния служител, се налага безспорно изводът, че в заповедта за уволнение е необходимо да бъде обоснован вида и размера на наложеното наказание, което дисциплинарно наказващият орган не е сторил в конкретния случай. Налице са съществени пороци във формата на административния акт, които са достатъчни основания за неговата отмяна.

Видно от писмо с изх. № ВД-2784/21.06.2023 г. до председателя на дисциплинарния съвет на БАБХ /л. 203-204/, в служебното досие на Р. Ф. не са налични документи, свързани с налагане на дисциплинарни наказания по чл. 90, ал. 1 от ЗДСл за периода от 01.01.2022 г. до датата на писмото /21.06.2023 г./, като видно и от приложения към това писмо формуляр за оценка на изпълнението на длъжността на жалбоподателя /л. 211-213/, последната годишна поставена оценка на Р. Ф. – за 2022 г. е „Изпълнението напълно отговаря на изискванията“. При това положение, преценката на дисциплинарно наказващия орган за налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание - уволнение се явява необоснована, доколкото както вече се посочи, липсва каквото и да било обсъждане на цялостното поведение на наказания държавен служител.

Липсата на надлежна преценка от страна на дисциплинарно наказващия орган на всички обстоятелства по чл. 91 от ЗДСл, относими към вида на наказанието, което е видно от съдържанието на издадената заповед е достатъчно основание за нейната отмяна.

Действително, съгласно ТР № 16/1975 г. на ВС, ППВС № 4/1976 г., ТР № 4/2004 г. на ОС на ВАС и ТР № 1/2006 на ВАС, както и според утвърдената съдебна практика по въпроса за мотивирането на административните актове, не е налице основание за отмяна, когато мотивите не са изложени в самия завършващ административното -/дисциплинарното/ производство акт, а в друг, отделен документ. Няма пречка обосновката да предхожда издаването на акта и да се съдържа в документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт. В дисциплинарните производства по ЗДСл функция на такъв подготвителен документ притежава решението на дисциплинарния съвет. В настоящият случай, в решението на дисциплинарния съвет се съдържат различни факти и обстоятелства от тези, посочени в оспорената заповед, но същите не са конкретни и се свеждат до описание на прекратени от Ф. административнонаказателни преписки без издаване на наказателни постановления или сключване на споразумения по чл. 58г от ЗАНН, без обаче отново да има позоваване на конкретни АУАН с номер и дата.

Отделно, следва да се посочи, че оспорващият не е бил запознат със становището на дисциплинарния съвет от 12.09.2023 г., като същото не му е било връчвано, нито изложеното в него се съдържа в обжалваната заповед за налагане на дисциплинарното наказание. С оглед на това, Ф. е бил възпрепятстван да се запознае с констатациите на дисциплинарния съвет, да изрази становище по тях, респ. да даде обяснения и в този смисъл е бил лишен от възможността да организира адекватно защитата си.

Видно от изложеното в заповедта, от страна на дисциплинарно наказващия орган не е извършена реална преценка за всеки от критериите по чл. 91, ал. 1 от ЗДСл за определяне вида и размера на наложеното наказание, предвид което не е изпълнил задължението си по чл. 97, ал. 1, т. 6 ЗДСл - да обоснове вида и размера на наложеното наказание. Действително, дисциплинарно наказващият орган действа в условията на оперативна самостоятелност, но тя не изключва съдебния контрол, съгласно чл. 169 от АПК. Предоставената от закона възможност за преценка трябва винаги да бъде използвана в рамките на закона и в изпълнение на неговата цел. В случая, не е мотивирана преценката на органа защо е решил да наложи най-тежкото измежду всичките пет вида дисциплинарни наказания. Отклонението от това правило води до превратно упражняване на власт, а нарушаването на изискванията за упражняване на оперативната самостоятелност прави акта несъответен на целта на закона. В конкретния случай от данните по делото се установява, че на жалбоподателя не са били налагани други дисциплинарни наказания, като липсва и спор между страните досежно този факт. От доказателствата по делото е видно, че атестационните оценки на Ф. са високи и сочат на изпълнение на длъжността, отговарящо на изискванията. Реално не е обсъдено при какви условия е извършено нарушението, респ. нарушенията, които са неясни дори и по конкретен брой/, нито какви са причините, довели до неизпълнение на служебните задължения по отношение на всяко от констатираните дисциплинарни нарушения.

Видно от представения по делото формуляр за оценка на изпълнението, налице са данни за изпълнение на служебните задължения. При положение, че органът не е обсъдил тежестта на нарушението, последиците за държавната служба от него и не ги е преценил на плоскостта на цялостното служебно поведение на държавния служител, то преценката му за налагане на процесното дисциплинарно наказание е необоснована, съобразно принципа за съразмерност, а наложеното наказание прекомерно.

Следва да се посочи, че дисциплинарната отговорност е вид юридическа отговорност, която се ангажира при доказано дисциплинарно нарушение. За да бъде доказано дисциплинарното нарушение и ангажирана дисциплинарната отговорност на едно лице, е необходимо да се установи от фактическа страна деянието - действие или бездействие, от обективна страна да се докаже противоправността на това деяние, т. е. да е налице обективно несъответствие между правно дължимото и фактически осъщественото поведение, от субективна страна да е налице вина на дееца - умисъл или небрежност; да е установен правнорелевантен резултат /вреда/ и да е налице причинна връзка между деянието и резултата. С оглед на това, за да е законосъобразен актът, с който се налага дисциплинарно наказание, същият следва да установява посочените елементи на дисциплинарната отговорност и органът да е изложил мотиви за всеки от тях, като материалната законосъобразност на заповедта се определя от установяването на изложените в нея фактически основания.

Така и Решение № 10318 от 02.10.2024 г. на ВАС по адм. д. № 2801/2024 г., II о.; Решение № 8471 от 08.07.2024 г. на ВАС по адм. д. № 5102/2024 г., II о. и Решение № 6311 от 22.05.2024 г. на ВАС по адм. д. № 3170/2024 г., II о.

Ето защо, съдът приема, че Заповед № НК-Н008 от 15.09.2023 г. на изпълнителния директор на БАБХ, с която на жалбоподателя е наложено дисциплинарно наказание „уволнение“ по чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл, е издадена при съществено нарушение на изискуемата форма на специалния закон – чл. чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл, във вр. с чл. 146, т. 2, във вр. с чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, което е самостоятелно основание за отмяна ѝ.

Съдът намира, че процесната заповед е издадена и при отменителното основание на чл. 146, т. 3 от АПК, като са допуснати следните съществени нарушения на административнопроизводствените правила:

При издаването на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание е допуснато и нарушение на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл, доколкото не е спазена разписаната в тази норма процедура. Липсва задължителното изслушване от дисциплинарно наказващия орган след приключване на дисциплинарното дело, респ. след запознаването с решението на дисциплинарния съвет и преди да бъде наложено дисциплинарното наказание.

В настоящия случай, Ф. е дал писмени обяснения на 29.08.2023 г. /л. 64-70/ и на 11.09.2023 г. /л. 39-55/, като е бил изслушан от дисциплинарно наказващия орган на 30.08.2023 г. /л. 59-62/, а становището на дисциплинарния съвет, в който документ за първи път в хода на дисциплинарното производство е изготвено предложение за вида дисциплинарно наказание, което следва да бъде наложено, е издадено на 12.09.2023 г. /л. 31-38/, като от данните в представената от органа административна преписка не се съдържат данни това становище на дисциплинарния съвет да е било сведено до знанието на Ф.. Към момента на изслушване, съответно - приемане на обяснения от служителя, сочените от органа деяния не се били квалифицирани като дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1, т. 2 и т. 3 от ЗДСл, тъй като не са конкретизирани неизпълнените служебни задължения. Горното е извършено едва със заповедта за налагане на дисциплинарно наказание. С оглед на което, жалбоподателят е бил лишен от възможността да се запознае със съдържащите се в него констатации и да даде обяснения, респ. да бъде изслушан по отношение на дисциплинарните нарушения, които му се вменяват, респ. да изрази становище досежно предлаганото дисциплинарно наказание.

Съгласно императивната норма на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл, дисциплинарно наказващият орган е длъжен преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител и да му даде срок за писмени обяснения, да събере и оцени посочените от него доказателства. От събраните по делото доказателства се установява, че Ф. е дал обяснения преди вземане на окончателното решение от дисциплинарния съвет на 12.09.2023 г., с който акт е предложено на дисциплинарно наказващия орган да наложи дисциплинарното наказание по чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл. В този смисъл е и Решение № 10008 от 23.10.2023 г. по адм. дело № 6693/2023 г. на ВАС, II о.

Даването на обяснения в хода на образуваното дисциплинарно производство не замества изслушването и даването на обяснения пред дисциплинарно наказващия орган и то непосредствено преди налагане на наказанието. Съгласно чл. 96, ал. 2 от ЗДСл, дисциплинарният съвет изяснява фактите и обстоятелствата по извършеното нарушение, както и изслушва при необходимост обясненията на държавния служител и обсъжда представените от него доказателства. Законът предвижда задължително изслушване и предоставяне на възможност за писмени обяснения от дисциплинарно наказващия орган преди налагане на дисциплинарното наказание.

Целта на императивното изискване по чл. 93, ал. 1 от ЗДСл е след като са събраните доказателствата в дисциплинарното производство и е изготвено становището на дисциплинарния съвет, държавният служител да има възможност да изрази своето становище по тях и да даде конкретни обяснения по разследваното нарушение пред дисциплинарно наказващия орган с оглед крайната му, решаваща, оценка на всички обстоятелства, относими към преценката за налагане на конкретното дисциплинарно наказание.

Изискването на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл е въведено като особено важна гаранция за ефективно упражняване правото на защита на държавния служител и неспазването му има за задължителна последица отмяна на заповедта за налагане на дисциплинарното наказание /чл. 93, ал. 2 от ЗДСл/, без да бъде разглеждан по същество въпроса относно възникването на дисциплинарната отговорност. Тази разпоредба, съгласно трайната съдебна практика, е достатъчно основание за незаконосъобразност на процесната заповед, без да се обсъжда наличието/отсъствието на основания за ангажиране на дисциплинарната отговорност. Така и Решение № 4944 от 18.04.2024 г. на ВАС по адм. д. № 2139/2024 г., II о. и Решение № 12306 от 14.11.2024 г. на ВАС по адм. д. № 4912/2024 г., II о.

Съгласно чл. 93, ал. 2 от ЗДСл, когато дисциплинарно наказващият орган не е изслушал държавния служител или не е приел и обсъдил писмените му обяснения, съдът отменя дисциплинарното наказание, без да разглежда спора по същество. Ето защо, нарушението на чл. 93, ал. 2 от ЗДСл е друго самостоятелно основание за отмяна на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание, без да се излагат мотиви по същество.

На следващо място и доколкото във всеки отделен случай органът по назначаването следва да посочи конкретни факти, които изпълват съдържанието на разпоредбата на конкретната хипотеза на чл. 89, ал. 2 от ЗДСл, съдът приема, че не са налице посочените в оспорената заповед правни основания по чл. чл. 89, ал. 2, т. 1, т. 2 и т. 3 от ЗДСл за налагане на процесното дисциплинарно наказание на жалбоподателя, при което оспорената заповед се явява и материално незаконосъобразна и е налице и отменителното основание по чл. 146, т. 4 от АПК.

Съдът намира, че административният орган е нарушил и разпоредбата на чл. 6 от АПК. Както вече се спомена, за последно оценявания период от 01.01.2022 г. до 31.12.2022 г. служителят е получил годишна оценка „Изпълнението напълно отговаря на изискванията“. Това се установява от поставената на 23.01.2023 г. годишна оценка /л. 213/. Налагането на процесното дисциплинарно наказание „уволнение“ на жалбоподателя очевидно цели освобождаване на конкретен служител, в случая - жалбоподателя Федерчев от заеманата от него длъжност. Оспорената заповед засяга права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която би следвало да се издава акта. Предоставената от закона възможност да се наложи определено дисциплинарно наказание трябва винаги да бъде използвана в рамките на закона и в изпълнение на неговата цел. Отклонението от това правило води до превратно упражняване на власт, прави акта несъответен на целта на закона, което представлява отменително основание по чл. 146, т. 5 от АПК.

Макар че не се отразява на крайния изход на делото, за пълнота на изложението съдът намира, че следва да посочи, че принципно правилни са доводите на ответника, че не е изтекъл двумесечният срок, посочен в чл. 94, ал. 1 от ЗДСл.

Видно от ЕР на ТЕЛК № 00328 от зас. № 088 от 23.08.2023 г. /л. 102-103/, ЕР на ТЕЛК № 00334 от зас. № 089 от 24.08.2023 г. /л. 98-99/, болничен лист № Е20231503960 от 25.06.2023 г., както и от писмо с № ВД-2784/21.06.2023 г. до председателя на дисциплинарния съвет на БАБХ /л. 203-204/ и болничен лист № Е20232171783 от 25.07.2023 г. /л. 328/, Ф. е бил в отпуск по болест в периода 18.05.2023 г.-19.05.2023 г., в периода 22.05.2023 г.-24.06.2023 г. и в периода 23.07.2023 г.-24.08.2023 г., или общо 62 дни.

Съгласно чл. 94, ал. 1 от ЗДСл, дисциплинарното наказание се налага не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от една година от извършването му. В ЗДСл не се съдържа дефиниция на понятието „откриване на нарушението“, но от смисловото значение на използваните думи се налага извод, че за да е налице откриване на нарушението, дисциплинарно наказващият орган трябва да е наясно с дисциплинарното нарушение и с релевантните за определяне на дисциплинарното наказание факти и обстоятелства - чл. 91, ал. 1 ЗДСл, а именно субекта на нарушението, деянията, чрез които е осъществено, времето и мястото на извършване на нарушението, обстоятелствата при които е извършено, вредата от нарушението.

В случая и с оглед съдържанието на сигнала, в който се описват конкретни нарушения, извършени от Р. Ф., не е възможно да се приеме, че в момента на получаването му дисциплинарно наказващият орган е открил конкретно дисциплинарно нарушение. За най-ранен момент, в който дисциплинарно наказващият орган е получил достоверна информация за съществена част от фактическия състав на нарушението, е възможно да бъде приет доклада от 11.04.2023 г. на главния секретар на БАБХ, отразяващ резултатите от проверката на оплакването на сигналоподателите.

В пълнота с всички обстоятелства по чл. 91 от ЗДСл дисциплинарно наказващият орган е разполагал при получаване на становището на дисциплинарния съвет от 12.09.2023 г. Следователно, не е налице пропускане на срока по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл при съобразяване с тези дати и ползваните отпуски по болест от Ф..

Въпреки това, доколкото в процесната заповед не е посочена конкретна дата на извършване на нарушенията, не би могло да се извърши точна преценка за спазване на сроковете за налагане на дисциплинарно наказание.

Отново и само за за пълнота, следва да се посочи и че възраженията на оспорващия относно липсата на компетентност у главния секретар на БАБХ да извършва проверки като тази, обективирана в доклада му от 11.04.2023 г., са неоснователни. Съгласно чл. 8, ал. 2, т. 1-3 и т. 7, т. 10-11 от Устройствения правилник на БАБХ, главният секретар: ръководи, координира и контролира дейността на администрацията на агенцията за законосъобразно осъществяване на нейните функции; създава условия за ефективна работа на служителите на агенцията; упражнява контрол за спазване на сроковете за приключване на образуваните в администрацията преписки; предлага мерки за предотвратяване и преустановяване на нарушения от служители на агенцията, както и за предотвратяване на негативни последици от такива нарушения; организира работата с предложенията и сигналите в съответствие с разпоредбите на глава осма от Административнопроцесуалния кодекс; изпълнява и други задачи, възложени му със заповед на изпълнителния директор. Именно с такава заповед /Заповед № РД 11-722/23.03.2023 г. на изпълнителния директор на БАБХ /л. 966/ на главния секретар е разпоредено извършването на процесната проверка в БАБХ, станала повод за образуваното в последствие дисциплинарно производство.

Предвид гореизложеното, обжалваната заповед е незаконосъобразна, като издадена при наличието на отменителните основания по чл. 146, т. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 от АПК и следва да бъде отменена.

С оглед изхода на спора и по правилото на чл. 143, ал. 1 от АПК, на оспорващия следва да бъдат присъдени направените по делото и своевременно заявени разноски в общ размер на 810,00 лева /съгласно списък на разноски на л. 977 от делото/, от които: 800,00 лв. за платено адвокатско възнаграждение, съгласно договор за правна защита и съдействие на л. 283 от делото и 10,00 лв. – внесена държавна такса /л. 12/, които са доказани и своевременно претендирани.

По отношение на искането на жалбоподателя, чрез неговия процесуален представител – адв. Л. за присъждане на разноски, представляващи пътни разходи, настоящата инстанция намира, че разноски по делото за пътни разходи не следва да се присъждат предвид нормата на чл. 143 от АПК и чл. 78 и сл. от ГПК, приложим по силата на препращащата норма на чл. 144 от АПК.

Под „разноски“ в процеса следва да се разбират тези парични средства, които са изразходени от страната във връзка с извършването на определени процесуални действия /депозит за призоваване на свидетел, възнаграждение за вещо лице, разходи за извършване на оглед и др., адвокатски хонорар за представителство в процеса/. Следователно, разноските включват всички суми, които страната е заплатила във връзка с извършването на правните действия в процеса или за оказаната ѝ правна защита. Пътните разходи не представляват такива разноски. Разходът за пътуване на адвоката не съставлява съдебно-деловодни разноски по делото и не може да се претендира на основание чл. 78 от ГПК. Довереник и доверител имат възможност при уговаряне на възнаграждението да предвидят неговия размер и с оглед предстоящите пътни и квартирни разходи. Заплащането на разходи по повод пътуване до седалището на компетентния съд е извън обхвата на отговорността за разноски. С оглед на това, искането за присъждане на пътни разноски следва да бъде оставено без уважение.

В този смисъл е и константната практика на Върховния административен съд, а именно - Определение № 8580 от 14.09.2023 г. на ВАС по адм. д. № 11612/2022 г., I о.; Определение № 11845 от 23.09.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9258/2020 г., V о.; Определение № 10463 от 10.10.2016 г. на ВАС по адм. д. № 10811/2016 г., VII о.

 

На основание гореизложеното и чл. 172, ал. 2 от АПК Ловешкият административен съд

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ по жалба на Р. С. Ф., [ЕГН], адрес: гр. Ловеч, ул. „К............., Заповед № НК-Н008 от 15.09.2023 г. на изпълнителния директор на Българска агенция по безопасност на храните, с която на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл на Р. С. Ф. – директор на ОДБХ - Ловеч е наложено дисциплинарно наказание „уволнение“.

ОСЪЖДА основание чл. 143, ал. 1 от АПК Българска агенция по безопасност на храните, адрес: гр. София, [улица], да заплати на Р. С. Ф., [ЕГН], адрес: гр. Ловеч, ул. „..........., направените по делото разноски в размер общо на 810,00 лв. /осемстотин и десет лева/.

ОСТАВЯ БЕЗ УВАЖЕНИЕ искането на Р. С. Ф., [ЕГН], адрес: гр. Ловеч, ул. „............, чрез адв. Л. от АК – Бургас за присъждане на сторени пътни разходи в общ размер на 474,00 лв. /четиристотин седемдесет и четири лева/.

Решението подлежи на касационно обжалване чрез АдмС Ловеч пред ВАС на РБ в 14-дневен срок от съобщението до страните.

Да се изпрати препис от решението на страните.