Решение по дело №1901/2020 на Административен съд - Бургас

 Р  Е  Ш  Е  Н  И  Е

 

Номер     1686                         03.12.2020 година         град  Бургас

 

                                   В ИМЕТО НА НАРОДА

 

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – БУРГАС, XV –ти административен състав, в публично заседание на двадесет и шести ноември две хиляди и двадесета година, в състав:                      

 

                    

Председател: Станимир Христов

                                                                         Членове: 1. Диана Ганева

            2. Галя Русева

 

 

Секретар: И. Г.

Прокурор: Х. К.

като разгледа докладваното от съдия Русева адм. дело № 1901 по описа за 2020 година, за да се произнесе, взе предвид следното:

 

Производството е по реда на чл. 185 и сл. АПК - за оспорване на подзаконови нормативни актове, и е образувано по протест на прокурор от Окръжна прокуратура – Бургас. Предмет на оспорване е разпоредбата на чл.20, ал.1 от Наредбата за управление на горските територии на Община Сунгурларе, приета от Общински съвет - Сунгурларе с решение по Протокол № 48/20.04.2011 г., изменена с решение по Протокол № 50/28.05.2015 г.

В обстоятелствената част на протеста се обосновават доводи за незаконосъобразност на разпоредбата на чл.20, ал.1 от наредбата поради противоречието й с нормативен акт от по-висока степен – чл. 116, ал.1 от Закона за горите. Иска се отмяна на посочения текст от наредбата. Не се представят доказателства.

     В съдебно заседание протестът се поддържа от прокурор Х. К.от ОП Бургас, който не сочи доказателства и моли за уважаването му.

    Контролиращата страна - Прокуратура на Р България, не изпраща представител в с.з.

    Ответникът – Общински съвет Сургурларе, издал оспорения акт, не е депозирал писмено становище по протеста, представил е заверено копие от преписката по приемането на наредбата. В съдебно заседание, редовно и своевременно призован, не изпраща процесуален представител.

     Административен съд - Бургас, като взе предвид доводите на страните, съобрази събраните по делото доказателства и закона, намира за установено следното:

     Наредбата е подзаконов нормативен акт, чието оспорване пред съда е регламентирано в дял трети, раздел ІІІ, чл. 185-194 от АПК.

     Съгласно чл. 186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него, или за които той поражда задължения, а съгласно ал.2 прокурорът може да подаде протест срещу акта. Според чл.187, ал.1 от АПК, упражняване на процесуалното право на протест в този случай не е обвързано с преклузивен срок.

 Процесната Наредба за управление на горските територии на Община Сунгурларе /НУГТОС/, приета от Общински съвет Сунгурларе /л.20-л.29/ представлява действащ нормативен акт. Тя е приета по силата на законова делегация, като Законът за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) предоставя правомощия на общинския съвет да приема правилници, наредби, решения и инструкции по въпроси от местно значение. В случая наредбата определя рамката за правно регулиране на обществените отношения, свързани с местните данъци, като делегация за това предоставя и ЗМДТ. Процесната наредба има характер на подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.75, ал.1 от АПК, тъй като същата се отнася за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие.

Общинският съвет, като орган на местно самоуправление на територията на Община Сургурларе, решава самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По силата на чл.76, ал.3 от АПК, във връзка с чл.8 от ЗНА и чл.21, ал.2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава нормативни административни актове, уреждащи въпроси от местно значение, сред които и наредби. Чл.181, ал.6 от Закона за горите изрично указва, че общинският съвет определя с наредба реда за управление на горските територии - общинска собственост.

Предвид изложеното, съдът намира, че оспорената разпоредба на чл. 20, ал.1 от процесната наредба е издадена от компетентен орган – ОбС-Сунгурларе. Спазена е изискуемата от закона специална форма.

Оспорената разпоредба на чл.20, ал.1 от наредбата не е изменяна след първоначалното й приемане през 2011 г. и има следното съдържание: „Общината може да сключва с търговци дългосрочни договори за срок до 10 г за: 1. добив на дървесина; 2. продажба на дървесина.“

Производството по приемането на наредбата е било инициирано от кмета на общината с предложение вх.№ 55/12.04.2012 г. /л.19/. С последното, с цел ефективното управление на общинския горски фонд, е предложено същото да бъде осъществявано от Община Сунгурларе, чрез създаване на общинско лесничейство, което е общинско предприятие по смисъла на чл.52, ал.1-5 ЗОС, предвид на което е предложено на ОбС-Сунгурларе да се приеме процесната наредба.

Въпреки дадените изрични указания от съда с разпореждане № 4020/12.10.2020 г. за доказване изпълнение на особените изисквания на чл. 26 и чл.28 ЗНА в приложимата им редакция /вкл. на процедурата по чл.26, ал.2 от ЗНА – данни за публикуване на интернет-страницата на ОбС-Сунгурларе на проекта за наредбата, заедно с мотивите, съответно докладите, с оглед осигуряването на 14-дневен срок за предложения и становища по проекта от заинтересованите лица/, ответната страна не ангажира никакви доказателства за изпълнението на тази процедура при първоначалното приемане на процесната наредба, нито при последващото й изменение с Решение по Протокол № 50/28.05.2015 г.

В изпълнение принципа на служебното начало, съдът извърши проверка на интернет-страницата на община Сунгурларе, от която се установява, че в раздела наредби липсва публикуван проект за първоначалното приемане на процесната НУГТОС през 2011 г., както и на мотиви и доклад към него, като такива няма публикувани и във връзка с последващото изменение на наредбата през 2015 г., извършено с Решение по Протокол № 50/28.05.2015 г.

Предложението на кмета на Община Карнобат от 12.04.2011 г. е разгледано на заседание на общинския съвет, проведено на 20.04.2011 г., и НУГТОС е приета по т.4 от дневния ред на основание чл.21, ал.2 ЗМСМА и чл.181, ал.6 от Закона за горите, с 15 гласа „за“ и 1 „против“ /л.18/. Липсва представен по преписката проект на наредбата, заедно с мотиви и доклад към него, както изисква нормата на чл.28, ал.1 ЗНА в приложимата редакция /ДВ бр.46/2007 г./.

По преписката липсват каквито и да било доказателства и във връзка с процедираното след това изменение на наредбата, прието с Решение по Протокол № 50/28.05.2015 г. – нито е налице предложение от кмета на общината за съответното изменение, нито проект с мотиви и доклад към него, нито са налице доказателства за спазване изискванията на чл.26 и чл.28 ЗНА. Единственото доказателство по преписката в тази връзка е представеното на л.17 извлечение от Протокол № 50/28.05.2015 г. от заседание на ОбщС Сургурларе, видно от който след поименно гласуване с 16 гласа „за“, „Х“ гласа – против и „Х“ гласа – въздържали се, е прието изменение и допълнение на процесната наредба, като е допълнен текстът на ал.3 към чл.18, изменен е чл.19 чрез създаване на нова ал.2, и е създаден нов чл.19а.

             С оглед изложеното, настоящият съдебен състав счита, че при приемането на процесната наредба е допуснато съществено нарушение на процесуалните правила. Съдебната практика е константна, че провеждането на процедура по чл.66-71, вр. чл.79 от АПК и чл.26, ал.2 от ЗНА е задължително за всеки текст на подзаконовия нормативен акт и пропускането й представлява съществено нарушение на административно-производствените правила. Съгласно приложимата редакция на чл.26, ал.2 от ЗНА /ДВ бр.46/2007 г./, преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В случая се установи, че при приемането на наредбата проектът не е бил публикуван, като не са публикувани и мотивите и доклада към проекта. Не се доказва по преписката изобщо да има изготвен такъв доклад. Вземането на решение от общинския съвет, без да е спазена тази процедура, не е просто нарушение на административно производствените правила. То е съществено процесуално нарушение, защото касае правило, обезпечаващо основни принципи на производството по издаване на подзаконови нормативни актове. Публикуването по чл.26, ал. 2 от ЗНА не е формално изискване, а израз на минимална гаранция за спазване на принципите за откритост и съгласуваност. (Вж. решение № 2305 от 18.02.2014г. по адм.д.№ 3367/2013г. на ВАС и решение № 5495 от 11.04.2019г. по адм.д.№ 15669/2018г.). Съгласно нормата на чл.28, ал.3 ЗНА в приложимата редакция /ДВ бр.46/2007 г./, проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал.2, не се обсъжда от компетентния орган.

   При приемането на наредбата е допуснато и още едно съществено процесуално нарушение, а именно - лисват в пълнота мотиви съгласно чл.28, ал.2 от ЗНА в приложимата редакция. Това нормативно предвиждане изисква мотивите да съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В предложението на кмета е изложена единствено целта, която се поставя с приемането на наредбата, но останалите задължителни реквизити не са спазени. Мотивите на подзаконовия нормативен акт трябва да съдържат точно посочена информация, като законът им придава важно значение. Те осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Мотивите следва да дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителят на акта да възприеме съответния вариант на уредба на засягащите се отношения. Липсата на изискуемото от закона съдържание на мотивите, освен формалното нарушение на  чл.28, ал.2 от ЗНА, не дава възможност на съда да извърши проверка за спазване на принципите при подготовката на нормативния подзаконов акт. Трайно е прието в практиката на ВАС, че предвиденото в  чл.28, ал.2 от ЗНА съдържание на мотивите не е самоцелно. Предвид това и във връзка с разпоредбата на чл.28, ал.3 от ЗНА в тогавашната редакция, компетентният орган – ОбС-Сунгурларе, е следвало да откаже обсъждане на предложението, към което не са приложени изискуемите се по закон проект, мотиви и доклад.

В тази връзка настоящият съдебен състав намира, че при приемането на НУГТОС са допуснати съществени процесуални нарушения, регламентирани в чл.26, ал.2 от ЗНА и чл.28, ал.1, ал.2 и ал.3 от ЗНА в приложимите редакции, което налага отмяна на атакувания в настоящото производство текст само на това основание.

В допълнение и във връзка с изложените от прокурора аргументи за незаконосъобразност в частност на разпоредбата на чл.20, ал.1 от наредбата, следва да се посочи, че същата противоречи на нормативен акт от по-висока степен. Атакуваният текст от наредбата предвижда възможност общината да сключва с търговци дългосрочни договори за срок до 10 г за добив на дървесина и продажба на дървесина. Така визираната разпоредба от наредбата е в противоречие с нормата на чл. 116, ал.1 от Закона за горите, която дава право на държавните предприятия по чл. 163, както и на общините - собственици на гори, да сключват с търговци договори за добив и продажба на дървесина за срок до 15 години, т.е. за по-дълъг срок от посочения в наредбата. По този начин, чрез процесната разпоредба незаконосъобразно са ограничени правата на общината при сключването на договори с търговци за продажба и добив на дървесина. Това е самостоятелно основание за отмяна на посочената разпоредба на чл.20, ал.1 от наредбата като незаконосъобразна.

     Изходът от оспорването обуславя възлагане на разноските в производството върху ответника – Общински съвет Сунгурларе, съобразно своевременно направеното искане от прокурора за присъждане на разноски по делото. Ето защо, Общински съвет Сунгурларе следва да бъде осъден да заплати на Окръжна прокуратура - Бургас разноски в размер на 20 (двадесет) лева за извършеното обнародване на оспорването в ДВ.

     Мотивиран от гореизложеното и на основание чл.193, ал.1 от АПК, Административен съд - Бургас, XV-ти състав,

 

Р Е Ш И:

 

    ОТМЕНЯ по протест на прокурор от Окръжна прокуратура – Бургас като незаконосъобразна разпоредбата на чл.20, ал.1 от Наредбата за управление на горските територии на Община Сунгурларе, приета от Общински съвет - Сунгурларе с решение по Протокол № 48/20.04.2011 г., изменена с решение по Протокол № 50/28.05.2015 г.

     ОСЪЖДА Общински съвет Сунгурларе да заплати на Окръжна прокуратура - Бургас съдебно-деловодни разноски в размер на 20 лв.

 

     РЕШЕНИЕТО може да се обжалва пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

 

        РЕШЕНИЕТО да се разгласи по реда на чл.194 от АПК, след влизането му в сила.

 

     ПРЕДСЕДАТЕЛ:

 

                                                            ЧЛЕНОВЕ:   1.

 

                                     2.