Р Е Ш Е Н И Е
№ 346/22.06.2020г., гр. Плевен
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪД – ПЛЕВЕН, тричленен
първоинстанционен състав, на пети
юни две хиляди и двадесета година в публично съдебно заседание в
състав:
Председател:
НИКОЛАЙ ГОСПОДИНОВ
Членове:
ЕЛКА БРАТОЕВА
КАТЯ
АРАБАДЖИЕВА
С участието на Прокурор от Окръжна
прокуратура - Плевен:
ИВАН Ш.
При Секретар: БРАНИМИРА МОНОВА
Като разгледа докладваното от съдия БРАТОЕВА Административно дело № 14/2020г. по описа на съда и на основание
доказателствата по делото и закона, за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по реда на Раздел ІІІ Глава ХХ от АПК
(чл. 185-196 от АПК) – оспорване на
подзаконов нормативен акт.
Образувано е по протест на Н.Р.- прокурор в Окръжна
прокуратура-Плевен срещу Наредбата за пожарната безопасност и защита на
населението на територията на Община Червен бряг (приета с Решение №
102/21.03.2012г. на Общински съвет – Червен бряг).
Иска се прогласяване нищожността на наредбата,
тъй като според Закона за МВР, дейността по пожарната безопасност и защита при
пожари е една от основните дейности на МВР и в закона липсва разпоредба, която
да овластява местните органи на власт да приемат подзаконов нормативен акт,
регулиращ дейността по пожарната безопасност и защита на населението. Материята
е подробно уредена в по-високи по степен нормативни актове – ЗМВР и няколко
наредби във връзка с прилагането му. Иска присъждане в полза на ОП – Плевен на
направените разноски за публикуване на обявление за оспорването в ДВ в размер
на 20 лв.
Ответникът – ОС – Червен бряг, чрез
председателя П.К.изразява становище, че протестът е основателен. Но до
приключване на съдебното дирене не е предприета процедура по отмяната на
наредбата.
Оспорването е обявено по реда на чл.181 ал.1 и ал.2
вр. чл. 188 от АПК, чрез Държавен вестник (бр.12/11.02.2020г.), копие от
обявлението е поставено на информационното табло в Административен съд – Плевен
и е обявено на Интернет страницата на ВАС и на АС – Плевен. В срока по чл. 189
ал.2 от АПК – до началото на устните състезания по делото не са встъпили и не
са се присъединили заинтересовани страни на страната на оспорващия или на
страната на ответника.
Участващият в производството на осн. чл. 192 от АПК прокурор
Ш. от Окръжна прокуратура – Плевен дава заключение, че протестът е основателен
и предлага да се уважи като се обяви за нищожна цялата наредба, поради липсата
на законова делегация за приемането й.
Като съобрази доказателствата по делото, становищата на страните и
приложимия закон и след служебна проверка за валидност и законосъобразност на оспорения
подзаконовия нормативен акт на всички основания по чл. 146 вр. чл.196 от АПК,
настоящият съдебен състав намира за установено следното от фактическа и правна
страна:
Наредбата представлява подзаконов нормативен акт,
приет от Общински съвет – Червен бряг и като такъв подлежи на оспорване по
протест на прокурора без ограничение във времето пред Административен съд –
Плевен, който разглежда делото в състав от трима съдии съгласно разпоредбите на
чл. 186 ал.2, чл. 187 и чл. 191 ал.2 от
АПК.
Оспорването е редовно и ДОПУСТИМО.
Разгледан по същество протестът е ОСНОВАТЕЛЕН.
Наредбата за пожарната безопасност и защита на
населението на територията на Община Червен бряг е приета с Решение №102/21.03.2012г. на
Общински съвет Червен бряг.
Внесена е за разглеждане от Председателя на ОС –
Червен бряг, по предложение на Началника на РСПБЗН – Червен бряг с Рег. № 028-01-3/02.03.2012г. Приета е с
Решение № 102 по Протокол № 6 от 21.03.2012г. на заседание на Общински
съвет – Червен бряг след обсъждане и гласуване. На заседанието при откриването
му са присъствали 20 от общо 29 общински съветници - проведено е при наличието
на необходимия кворум. Наредбата е приета с 21 гласа „за“ , без „против“ и 2 „въздържали
се“ от общо гласувалите 23-ма общински съветници - с необходимото мнозинство от
присъстващите, след подлагането й на обсъждане и гласуване. Преди внасянето за
гласуване проектът е обсъден и одобрен от ресорните комисии на общинския съвет.
В предложението е посочено единствено, че отмяната на
действащата Наредба № 10 за пожарната и аварийна безопасност на територията на
общината и издаването на нова Наредба за пожарната безопасност и защита на
населението на територията на общината се налага във връзка с настъпили
структурни промени в МВР и промяна в нормативната уредба, регламентираща
дейността на ГДПБЗН, като се прилага проекта на наредбата.
Проектът не е придружен от мотиви на вносителя в
съответствие с изискванията на чл. 28 от Закона за нормативните актове в
приложимата към момента на приемане на наредбата редакция – (ДВ – бр. 46/2007г.).
Предложението е за приемане на наредба съгласно предложения
проект, което не изпълнява законовите изисквания за мотивиране.
Съгласно чл. 26 ал.2 ЗНА (ДВ- бр. 46/12.06.2007г.)
преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от
компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата
на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на
заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и
становища по проекта.
Въпреки дадените от съда изрични указания ответникът
не е представил доказателства за публикуването на проекта за
наредба на интернет страницата на общински съвет или на общината, придружен с
мотивите и доклада, както и постъпилите след публикуването становища и
предложения, поради което следва да се приеме, че тези обстоятелства не са
доказани.
Според чл. 77 от АПК нормативният акт се издава след
като се обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и
възражения.
Но проектът за приемане на наредбата не е придружен от
мотиви и доклад на вносителя в съответствие с чл. 28 от Закона за нормативните
актове в приложимата към момента на приемане на наредбата редакция – (ДВ – бр.
46/12.06.2007г.) Не е спазено изискването на чл. 28 от Закона за нормативните
актове проектът на нормативен акт да бъде придружен от мотиви със задължително
съдържание съгласно ал.2, а именно: 1. да съдържа причините, които налагат
приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства,
необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от
прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие
с правото на ЕС.
Такива мотиви, придружаващи проекта липсват, не са
били публикувани и на сайта на общината, за да могат заинтересованите страни да
се запознаят с тях и да изложат своите възражения и да направят предложения, за
което следва да се предостави най-малко 14-дневен срок.
Предвид липсата на мотиви и доклад към предложението и
непубликуването на проекта на интернет страницата на общината/общинския съвет/,
заинтересованите страни са били лишени от законово гарантираната с чл. 26 ал.2
ЗНА възможност да направят предложения и изразят становища преди приемането на
акта.
Ето защо проекта на наредбата е
разгледан в нарушение на императивната разпоредба на чл. 28 ал.3 ЗНА, която
гласи, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно
доклад, съгласно изискванията по ал.2 не се обсъжда от компетентния орган.
Така при приемането на наредбата не са били зачетени
прогласените в чл. 26 ал.1 от Закона за нормативните актове принципи на
обоснованост, откритост и съгласуваност при приемане на нормативните актове,
което е съществено процесуално нарушение и самостоятелно и достатъчно основание
за отмяната на протестираната наредба.
Наредбата за пожарната безопасност и защита на населението
на територията на Община Червен бряг е
подзаконов нормативен акт, чието приемане е от компетентността на Общинския
съвет като орган на местната власт и местното самоуправление съгласно общите
правомощия, произтичащи от чл. 21 ал.2 ЗМСМА. Съгласно чл. 8 от Закона за
нормативните актове всеки общински съвет може да издава наредби, с които да
урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях
обществени отношения с местно значение. Съгласно чл. 15 ал.1 от ЗНА нормативният
акт трябва да съответства на Конституцията
и на другите нормативни актове от по-висока степен. Според чл. 75 ал.2 и чл. 76
ал.3 от АПК нормативните административни актове се издават по прилагане на
закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Общинските съвети
издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от
по-висока степен обществени отношения с местно значение.
Наредбата за
пожарната безопасност на територията на община Червен бряг е приета на
основание общата разпоредба чл. 21, ал.2 от ЗМСА, съгласно която общинският съвет приема правилници, наредби,
инструкции, решения, декларации и обръщения.
Към 21.03.2012г., когато е приета протестираната
Наредба, е действал ЗМВР (обн. ДВ бр. 17 от 24.02.2006 г., в сила от
1.05.2006 г., отм. ДВ бр. 53/2014г.),
Разпоредбата на чл. 91б, ал.6 и ал.7 от ЗМВР (отм.), в приложимата към момента на
приемане на наредбата редакцията гласи, че за определяне на правилата и нормите
за пожарна безопасност при други дейности, които създават опасност за
възникване на пожари и застрашават живота и здравето на гражданите, министърът
на вътрешните работи съвместно със съответния министър издават наредби.
Следователно, регулирането на
обществените отношения по прилагане на закона се извършва с подзаконов
нормативен акт, но компетентността за издаването му не принадлежи на общинските
съвети, а на посочените в закона министри.
Разпоредбата на
чл.127ж, ал.1, т.2 от ППЗМВР (отм.) в
редакцията към момента на
приемането на протестираната Наредба предвижда, че за осъществяване дейностите
по пожарната безопасност и защита при бедствия в населените места органите на
държавната власт и местното самоуправление разработват съгласувано с органите
на пожарната безопасност и защита на населението специфични правила за пожарна
безопасност при съответните населени места. Тази
норма обаче, не делегира правомощия на общинските съвети да приемат
наредби, с които да уреждат обществените отношения, свързани с пожарната
безопасност на територията на съответната община. Такова е делегирано от закона
на съответните ресорни министри и изключва възможността за уредбата на същите
обществени отношения с местна наредба на общинския съвет.
Въпросите, регламентирани с протестираната наредба са
подробно уредени в закона - ЗМВР и в няколко наредби по неговото прилагане,
издадени въз основа на законовата делегация: Наредба № 8121з-647/01.10.2014г. за правилата
и нормите за пожарна безопасност при експлоатация на обектите, издадена от
министъра на вътрешните работи и министъра на инвестиционното проектиране;
Наредба № Iз-1971/29.10.2009г. за
строително-технически правила и норми за осигуряване на безопасност при пожар,
издадена от МВР и МРРБ; Наредба № 8121з-758/22.10.2014г. за осъществяване на
превантивна дейност от органите за пожарна безопасност и защита на населението,
издадена от МВР; Наредба № 8121з-968/10.12.2014г. за правилата и нормите за
пожарна безопасност при извършване на дейности в земеделските земи, издадена от
МВР и МЗХ; Наредба № 8121з-531/09.09.2014г. за реда и условията за
осъществяване на дейности по осигуряване на пожарна безопасност на обекти и/или
поддържане и обслужване на уреди, системи и съоръжения, свързани с пожарната
безопасност, от търговци и контрола върху тях, издадена от МВР; Наредба за
създаване и организиране на дейността на доброволните формирования за
предотвратяване или овладяване на бедствия, пожари и извънредни ситуации и
отстраняване на последиците от тях, приета с ПМС № 123/25.06.2012г. т.е. уредени са в нормативни актове от по-висока
степен.
Недопустимо е с Наредба на общински съвет да се
уреждат обществени отношения, регламентирани с актове от по-висока степен, за регулирането
на които не е налице законова делегация, която да овластява общинския съвет да
приема такава уредба на местно ниво.
Протестираната Наредба е приета без законова
делегация, което обосновава извод за нейната нищожност.
При този изход на делото на осн. чл. 143 ал.1 АПК в
полза на Окръжна прокуратура – Плевен следва да се присъдят направените
разноски за обнародване на обявление за оспорването в размер на 20 лв., платими
от бюджета на ответника.
Водим от горното и на осн. чл. 193, 194 и 195 от АПК
съдът
Р Е Ш И :
ОБЯВЯВА
НИЩОЖНОСТТА на Наредбата за пожарната
безопасност и защита на населението на територията на Община Червен бряг
(приета с Решение № 102/21.03.2012г. на Общински съвет – Червен бряг).
ОСЪЖДА Община Червен бряг да заплати на Окръжна прокуратура –
Плевен разноски в размер на 20 лв., представляващи такса за публикуване на
обявление за оспорването в ДВ.
РЕШЕНИЕТО може да се обжалва с касационна жалба или
протест пред Върховен Административен
съд, подадени чрез Административен съд - Плевен в 14-дневен срок от
съобщението.
ПРЕПИС от решението да се изпрати на
страните.
СЛЕД
ВЛИЗАНЕ В СИЛА на
съдебното решение, препис от него да се изпрати на Общински съвет – Червен бряг
за обнародване на решението по начина, по който е обнародвана наредбата.
Разпоредбите се считат отменени от влизане в сила на съдебното решение, като в 3-месечен срок Общински съвет – Червен
бряг трябва да уреди служебно правните последици, възникнали от отменените
разпоредби.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: 1. 2.