Решение по дело №18/2024 на Административен съд - Смолян

Производство е по реда на чл. 145 и сл. от АПК във вр. с чл. 45, ал. 5 от ЗМСМА, образувано по жалба, обективирана в Заповед № АП-03-13-20/11.01.2024 г., издадена от Областен управител на област Смолян, срещу Решение №13/05.12.2023 г. на Общински съвет - Доспат по Протокол № 3 от 05.12.2023 г.

С оспореното решение в т. 1, на основание ал. 1, т. 5 и ал. 2 на чл. 21, както и чл. 31 от ЗМСМА, чл. 52 от ЗОбС се намалява числеността на общинско предприятие ОП “ОБЧ-Доспат“ от 49 на 42.5 щатни бройки, считано от 01.01.2024 г., съгласно приложение №1, което е неразделна част от решението.

В т. 2 от Решението, Общински съвет – Доспат, задължава Директора на ОП “ОПЧ-Доспат“ да приведе поименно щатно разписание в съответствие с приетата структура по т. 1 от това решение.

В т. 3 се променя чл. 19, гл. 2, раздел І от Правилника за организация дейността и управлението на ОП, като основното месечно възнаграждение на Директора на ОП “ОПЧ-Доспат“ става 2000 лв., при предишно 1400 лв.

В т.4 Общински съвет-Доспат /ОСД/ упълномощава Директора ОП “ОПЧ-Доспат“ да отрази промените по т. 1, т. 2 и т. 3 от Решението в Правилника за организация, дейността и управлението на общинското предприятие.

Областният управител е развил съображения, че гласуваното от общинския съвет решение, с което се изменя нормативен акт, противоречи на чл. 7 от ЗНА и съответно чл. 26 от с.з., както и чл.28 от ЗНА. Сочи, че това решение е било върнато на Общински съвет - Доспат, но до датата на издаване на заповедта, след изтичане на едномесечния срок не е прегласувано, при което отнесено пред СмАС.

В съдебно заседание, оспорващият се представлява от юрисконсулт Х., която поддържа жалбата по изложените в нея съображения, отправя искане за отмяна на процесното решение, като незаконосъобразно и претендира сторените по делото разноски.

Ответната страна, Общински съвет [населено място], редовно призован, не се представлява и не изразява становище по жалбата.

Смолянският административен съд, след като взе предвид събраните по делото доказателства, преценени поотделно и в тяхната съвкупност и след служебната проверка по чл. 168 от АПК, установи от фактическа страна следното: Оспореното решение е взето по Протокол № 3 от 05.12.2023 г. с общо 9 гласа и 4 гласа против от общо 13 присъствували общински съветници. Същото е гласувано след внесена докладна записка от Кмета на Община Доспат, към която неразделна част е Приложение №1. Сочи се в същата, че чрез промените ще се постигне оптимизация на числеността, по-добро финансово управление на средствата за персонал и постигане по ефективна организация на работа, при съблюдаване принципите на икономичност, ефективност и ефикасност. На л. 10 от делото е подвързано приложение №1, в което е описан щатния персонал, в който са посочени 2 щ. бр. отдел „Управленски“, 1 щ. бр. отдел „Администрация“, 2 щ. бр. отдел “Озеленяване и гробищни паркове“, 12 щ. бр. отдел „СМР и благоустрояване“, 20 бр. в отдел Чистота и 2 броя лесничеи в отдел „горски имоти“ и 3 броя в отдел “Оперативно технически персонал“ в който и 0.5 шофьор, или общо 42.5 бр.

Приетото решение е било предмет на контрол за законосъобразност от Областен управител на област Смолян, който със Заповед № АП-03-14-601/20.12.2020 г. го е върнал за ново разглеждане на Общински съвет – Доспат поради нарушение на чл. 26, ал. 1, и чл. 28 ал.1 от ЗНА, тъй като изменението касае правилник, който е нормативен акт, съгласно чл.7, ал.1 от ЗНА, гласящ, че преди внасянето на проект за нормативен акт, съставителят на проекта следва да го публикува и подложи на обществено обсъждане с мотиви за това, като срока за възражения е 30 дни, а съгласно ал.4 от чл.28 от ЗНА проект за нормативен акт, към който не са изложени мотиви, съответно доклад не се обсъжда. Твърди се, че в конкретния случай, мотиви не са приложени и акта е немотивиран, като в докладната записка са посочени принципите и целите, които не могат да изпълнят функциите им и да бъдат източник за тълкуване на акта. Сочи и че докладната записка не съдържа реквизитите по чл.28, ал.2 ,т.2 - 5 от ЗНА, като същата сочи само причините, налагащи изменението на акта, а не конкретни обстоятелства обуславящи необходимостта от това, както и не са спазени принципите за обоснованост, стабилност откритост и съгласуваност в чл.26, ал.1 от ЗНА. Решението е върнато за обсъждане, но до датата на произнасяне на съда не са постъпили данни да е прегласувано. Тази заповед е постъпила в Общински съвет Доспат на 22.12.2023 г. и на 12.01.2024 г. е входирано оспорването в СмАС.

Съдът, като взе предвид, така установеното и извърши служебна проверка по редовността и допустимостта на оспорването, направи следните изводи: Оспорването е в определения по чл.45, ал.8 от ЗМСМА срок, като оспореното решение е взето на 05.12.2023 г. и получено в Областна управа на 13.12.2023 г. при което в срока по чл.45, ал.6 – 7 - дневен срок от получаването, със Заповед № АП-03-14-601 на 20.12.2023 г. от Областен управител – Смолян е върнато на Общински съвет Доспат за ново обсъждане. Заповедта е получена в Общински съвет Доспат на 22.12.2022 г., без да има данни председателя на ОбС-Доспат да е предложил върнатото решение на ново гласуване или да е отменено до 10.01.2024 г., при което в рамките на 7 дневния срок е отнесено пред настоящия съд. Съгласно чл.45, ал. 6 от ЗМСМА, върнатият за ново обсъждане акт заедно с мотивите за връщането му се изпраща на Председателя на общинския съвет в 7-дневен срок от получаването му. Предвид ал.7: Върнатият за ново обсъждане акт не влиза в сила и се разглежда от общинския съвет в 14-дневен срок от получаването му, а съгласно ал.8 Върнатият за ново обсъждане акт може да бъде оспорен пред съответния административен съд от кмета на общината, съответно от областния управител, в 7-дневен срок от изтичане на срока по ал. 7, ако в този срок общинският съвет не се произнесе по него.

Оспорването е направено от страна с надлежна активна процесуална легитимация и срещу административен акт, подлежащ на съдебен контрол /Определение № 3810/01.04.2024г. по адм.д. 2622/2024г. по описа на ВАС – четвърто о-ние/, поради което съдът приема за допустимо.

Разгледано по същество, същото е основателно. Оспореното решение е взето на основание чл.21, ал.1 т.5, ал.2 и чл.31 от ЗМСМА, както и чл.52 от ЗОбС. Съгласно чл.21, ал.1 т.5, от ЗМСМА, Общинският съвет определя размера на трудовите възнаграждения в рамките на действащата нормативна уредба и средствата за работна заплата на персонала от общинския бюджет по предложение на кмета на общината. В случая кметът на общината е вносител на предложението за изменение щатната численост на общинското предприятие за чистота и съответно на трудовото възнаграждение на неговия управител, което безспорно е финансирано общинския бюджет. Съгласно чл.21, ал.2 от ЗМСМА в изпълнение на правомощията си по ал. 1, общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения, а с ДВ, бр. 65 от 1995 г. разпоредбата на чл. 31 от ЗМСМА е отменена. Разпоредбата на чл. 52 ЗОбС, разглежда общинското предприятие, като звено на общината за изпълнение на местни дейности и услуги, финансирани от общинския бюджет. С чл. 52, ал. 5 от Закона за общинската собственост общинското предприятие е второстепенен разпоредител с бюджетни кредити. Съгласно чл. 53, ал. 2 ЗОбС, общинското предприятие може да осъществява дейност по осъществяване на други местни дейности, необходими за задоволяване на потребностите на общината или на нейното население, които се финансират от бюджета на общината, определени от общинския съвет.

С оспореното решение в т. 1 на основание чл. 21, ал. 1, т. 5 от ЗМСМА, чл. 31 и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА и чл. 52 от ЗОбС се намалява числеността на общинско предприятие ОП “ОБЧ-Доспат“ от 49 на 42.5 щатни бройки, считано от 01.01.2024 г. съгласно Приложение №1, а в т. 2 задължава Директора на ОП “ОПЧ-Доспат“ да приведе поименно щатно разписание в съответствие с приетата структура по т. 1 от това решение.

В т. 3 се променя чл. 19, гл. 2, раздел І от Правилника за организация дейността и управлението на ОП, като основното месечно възнаграждение на Директора на ОП “ОПЧ-Доспат“ става 2000 лв., при предишно 1400 лв., а в т.4 Общински съвет-Доспат /ОСД/ упълномощава Директора ОП “ОПЧ-Доспат“ да отрази промените по т. 1, т. 2 и т. 3 от Решението в Правилника за организация, дейността и управлението на общинското предприятие.

В настоящото производство няма спор по фактите. Спорът се свежда до редовността на процедурата по внесеното предложение за гласуване от Общинския съвет. Няма спор, че предложение за обсъждане и приемане на Решение № 13 по протокол № 3 от 05.12.2023 г. е изготвяно от Кмета на Община Доспат, поради което е спазено изискването на чл. 21, ал. 1, т. 5 от ЗМСМА досежно субекта, сезирал колективният орган с конкретно предложение.

Дали колективният орган ще възприеме предложението във вида и обема, в който е направено е обусловено от нормативната рамка, формираното мнозинство на гласовете, изискуеми от закона за приемане на решение в този смисъл, както и недостига и необходимостта от разпределението на средствата от общинския бюджет. Именно след сезирането на колективният орган от Кмета на общината е пристъпено към гласуване на оспореното решение. Видно от протокол № 3 от 5.12.2023 г., в т.8 от дневния ред е обсъдено внесеното предложение, като при направеното обсъждане, зам.кмета С. е заявил, че общината има закупена техника, с която се почистват населените места без Барутин и Ч. и график за почистване, но поради това се налага и допълнителна работа и 6 бр. щ. служители, назначени в структурата на администрацията да помагат на кметовете по населени места.

Заявено е и, че относно т.3, заплатата на директора е 1400 лв., от дълго време не е актуализирана и тази заплата не е адекватна на положения труд, при което се налага промяна на 2000 лв. О. Д. е изложено твърдение, че предприятието не си върши работата, както трябва и не трябва да се гласува по-голямо възнаграждение на Директора, на което С. е отговорил, че ще вдигнат заплатите на всички, при което направено предложение от О., възнаграждението да е 1700 лв.

Общинският съветник В. е предложил тази точка да не се разглежда и да се остави за следващо заседание и изчака да се вдигнат всички заплати, но на тази дата - 5.12.2023 г. е проведено гласуване и при присъствували 13 общ съветници, от които 9 гласа са гласували "за" и 4-"против", при което е прието оспореното решение и в т.3.

С приетото решение в случая е удовлетворено изцяло предложението на Кмета на Община Доспат, обективирано в докладната записка, същото е взето с предвиденото мнозинство от повече от  от гласовете, но както от мотивите на решението и докладната записка, вкл. Приложение №1, така и от направеното при приемане на решението, обсъждане не се установява наличие или липса на финансов ресурс за исканото изменение в общинския бюджет, като липсва финансова обосновка за това, вкл. каквито и да е фактически мотиви обосноваващи неговото приемане. По делото не се твърди и не са представени доказателства за проведено обсъждане в комисиите, нито за обществено обсъждане на тези предложения. Самото предложение не е обосновано нито по конкретните промени, нито ан блок. Дори от проведените дебати не може да се направи извод какви са били мотивите на вносителя за предложените промени.

При тези изводи, оспореното решение е прието при допуснати съществени процесуални нарушения, като липсата на мотиви опорочава неговата форма и може да обоснове неговата отмяна само на това основание. Вярно е, че мотивите могат да се съдържат в придружаващите преписката документи, но такива в случая липсват, както в докладната записка, така и в соченото приложение, което само определя щатната численост, но не и причините за това. Видно от данните по делото на 29.10.2020 г. Общинският съвет е взел решение на редовно заседание при явно гласуване, с което е изменил щатната численост на ОПЧ, съгласно изготвеното приложение в т.1 и 2, както и увеличил възнаграждението на директора на Общинско предприятие за чистота /ОПЧ/-Доспат в т.3, като в т.3 и 4 се изменя и Правилника за организация дейността и управлението на ОП. Решението е взето с необходимото мнозинство, съобразно законово предоставени правомощия на Общинския съвет, който действа при условията на оперативна самостоятелност и преценката относно размера на възнагражденията на персонала финансиран от общинския бюджет е в изключителна негова компетентност, но при упражняването на това свое правомощие Общинският съвет не е задължен да възприеме предложението на кмета, а следва да установи всички обстоятелства и изложи мотиви, гарантиращи законосъобразността на оспореното решение, обезпечаващи възможността за съдебен контрол, вкл. да обсъди обстоятелствата, налагащи изменението на правилника и щатната численост. В правомощията на Общинския съвет е възложено решението за определяне на възнагражденията, поради което законосъобразността на приеманите от общинския съвет решения при упражняване на тези правомощия, с оглед на нормативно разписаното съдържание на тези правомощия, не може да бъде обусловена от обективираните в актовете волеизявления с внесения от Кмета на общината предложения за проекто-решения, а следва да се обезпечи с предвидените процесуални правила на АПК.

Съгласно чл. 169 от АПК, при оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове. В случая Общинският съвет е разполагал с оперативна самостоятелност съобразно изложеното по-горе, но не са спазени изискванията за законосъобразност на акта, като същия е издаден в противоречие на чл.59 и чл.35 от АПК. Същият не е мотивиран, като в решението и в придружаващите документи не са посочени фактическите основания, водещи до приемането му, както при обсъждането, също не са изложени съображения и обсъдени финансовите възможности за приемането му, вкл. не са събирани и доказателства за това. Изтъкнатите процесуални нарушения са съществени, като не е ясно след излагането на фактически мотиви и съответно доказателства относно финансовата възможност на Община Доспат би могло да се приеме във варианта в който е предложено с докладната записка на Кмета на Община Доспат, т.е. същите са повлияли върху решението на ОбС. Безспорно определянето на конкретният размер на трудовото възнаграждение на директора на ОПЧ и неговия числен персонал да се свежда до преценка по целесъобразност, направена от Общинския съвет, то същият следва да се съобрази както с финансовия ресурс по ЗДБ за 2024 г., така и с нормативни изисквания на ЗМСМА, КТ и НСОРЗ. Оспореното решение е постановено при липса на мотиви, а именно факти, обосноваващи изменението на персонала на предприятието, както и на несъществуващо от 1995 г. основание на чл.31 от ЗМСМА. Както в самото решение, така и в приложените към административната преписка документи – докладната на Кмета на общината не се съдържат конкретни фактически основания, които да налагат преструктуриране на общинското предприятие. В случай, че се цели намаляване на административните разходи, решението не е обосновано и не е подкрепено с финансови разчети, за да се извърши проверка дали действително по този начин се намаляват разходи.

Освен това видно от т.3 и т.4 на Решението, с оспореното решение, Общинският съвет изменя Правилника за организация дейността и управлението на ОП, при което се явяват основателни и доводите на оспорващия, че във връзка с изменението на чл. 19, гл. 2, раздел І от Правилника, с което основното месечно възнаграждение на Директора на ОП “ОПЧ-Доспат“ става 2000 лв., при предишно 1400 лв., както и нанасяне на промените по т.1 и т.2 се прилагат разпоредбите на чл.26 и чл.28 от ЗНА.

Материалната компетентност на органа е нормативно уредена в чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ съгласно която, в изпълнение на правомощията си по ал. 1, Общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения, от което следва, че същият има правомощие да изменя или допълва същите.

Съгласно разпоредбата на чл. 26, ал. 1 от ЗНА, изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА изисква в процеса по изработване на проект на нормативен акт да се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица, а ал. 3 на чл. 26 от ЗНА налага преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, както и че когато съставителят на проекта е орган на местното самоуправление, публикуването се извършва на интернет страницата на съответната община и/или общински съвет, което в случая няма данни да е извършено.

На следващо място, разпоредбата на чл. 28, ал. 1 от ЗНА регламентира, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него и предварителната оценка на въздействието по чл. 20, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган, като съгласно, ал. 2 на същия текст, мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В конкретния случай изискването за публикуване на проекта на интернет страницата на Общината не е изпълнено, вкл. не е спазен и срокът, в който тази публикация следва да е на сайта на съответната община. Мотивите и изложеното в докладната записка не изпълняват изискването на законодателя. Те не сочат какви фактически констатации е направил административният орган при издаването на акта и въз основа на какви доказателства. Решението на Общински съвет е валиден и формално законосъобразен ОАА, но поради допуснати съществени нарушения на процесуални правила колективният орган е постановил акта, в противоречие с приложимите материалноправни разпоредби и в противоречие на преследваната от закона цел.

Поради това посоченият ОАА, приет от ОбС Доспат акт, следва да бъде отменен от съда. Доколкото въпросът е предоставен в изключителната компетентност на ОбС, то на основание чл. 173, ал. 2 от АПК, във вр. с чл. 184 от с. к., преписката следва да бъде върната на този орган, за провеждане на необходимата процедура и гласуване на решение по същия въпрос, при съобразяване с указанията по приложение на закона, дадени с настоящото съдебно решение.

Предвид изхода от спора, ответникът следва да заплати на оспорващия направените от тях разноски по делото юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 лева. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, съдът,

 

Р Е Ш И:

 

ОТМЕНЯ по жалба, обективирана в Заповед № АП-03-13-20/11.01.2024 г., издадена от Областен управител на област Смолян, Решение №13/05.12.2023 г. на Общински съвет - Доспат по Протокол № 3 от 05.12.2023 г.

ВРЪЩА ПРЕПИСКАТА по Решение №13/05.12.2023 г. на Общински съвет - Доспат за произнасяне, съгласно дадените в мотивите на решението, указания.

ОСЪЖДА Община Доспат да заплати на Областен управител на област Смолян, сума в размер на 150 лева разноски по делото, като юрисконсултско възнаграждение.

Решението подлежи на обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.