РЕШЕНИЕ
№
гр.Русе, 09.04.2020 г.
В
ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд –
Русе, в публично заседание на единадесети
март, през две хиляди и двадесета година, в състав:
|
ПРЕДСЕДАТЕЛ: |
ЙЪЛДЪЗ АГУШ |
|
ЧЛЕНОВЕ: |
ВИЛИАНА ВЪРБАНОВА |
|
|
ЕЛИЦА ДИМИТРОВА |
при
секретаря МАРИЯ СТАНЧЕВА и
с участието на прокурора АНДРЕЙ АНГЕЛОВ като
разгледа докладваното от съдия АГУШ адм. дело № 87 по описа за 2020 год., за да се произнесе, съобрази
следното:
Производството е по реда на чл. 185 и
сл. от АПК.
Образувано е по протест прокурор при
Окръжна прокуратура гр. Русе, против Наредба № 17 за пожарната безопасност и
спасяване на населението на територията на Община Две могили, област Русе (Наредба
№ 17), приета с Решение № 421 по Протокол № 34/22.05.2009 г. на Общински съвет Две
могили (с последващи изменения). В него и по същество се развиват доводи, че
оспорената наредба е нищожна, тъй като е приета от орган, който не е бил
оправомощен нормативно да урежда обществените отношения, свързани с правилата и
нормите за пожарна безопасност. Предвид това прокурорът предлага на съда да я
обяви за нищожна, ведно с произтичащите от това законни последици.
Ответникът по оспорването – Общински
съвет Две могили, чрез процесуалния си представител, поддържа становище за
неоснователност на протеста. Твърди, че с протестираната наредба да уредени на
подзаконово ниво (детайлизирани) обществени отношения, чието уреждане в детайли
не е предмет на цитираните в протеста закони.
Съдът, след като обсъди становищата
на страните, доказателствата по делото поотделно и в тяхната съвкупност, и като
направи проверка по реда на чл. 168 във вр. с чл. 196 от АПК, приема за
установено следното:
Протестът е процесуално допустим,
като подаден в срок от оправомощено лице, срещу административен акт, който
подлежи на съдебен контрол.
Наредбата, която е предмет на
оспорване, по дефиницията на чл. 7, ал. 2 и чл. 8 от ЗНА и чл. 75, ал. 1 от АПК
съставлява подзаконов нормативен административен акт. Съобразно разпоредбата на
чл. 185, ал. 1 и чл. 187, ал. 1 от АПК той подлежи на безсрочно оспорване пред
съда, като това право има и прокурорът (чл. 186, ал. 2 от АПК), който може да
подаде протест срещу акта.
Разгледан по същество този протест е
основателен по следните фактически и правни съображения:
Според чл. 1 от Наредба № 17 с нея се
уреждат отношения, права и задължения на държавни органи, юридически лица,
предприятия, учреждения и граждани с цел осигуряване на пожарната безопасност и
спасяване на населението на територията на Община Две могили. Тя е приета с
Решение № 421 от 22.05.2009. по Протокол № 34/2009 г. на Общински съвет Две
могили. Към тази дата е действал ЗМВР (отм. ДВ бр. 53 от 27.06.2014 г.). В чл.
52г, ал. 1 от този закон е посочено, че Главна дирекция "Пожарна
безопасност и защита на населението" е национална специализирана структура
на МВР за осигуряване на пожарна безопасност, спасяване и защита при бедствия,
като в чл. 52г, ал. 2, т. 1 - т. 20 от ЗМВР (отм.); са посочени дейностите и
функциите, които са възложени на дирекцията във връзка с изпълнението на тази
задача. В следващите алинеи законодателят изрично определя кой орган е
компетентен да приеме подзаконов акт във връзка с приложението на закона в тази
му част, а именно:
Обхватът и съдържанието на отделните
дейности по ал. 2 се уреждат с правилника за прилагане на закона (чл. 52г, ал.
3).
Редът за осъществяване на дейностите
по ал. 2, т. 1 – т. 6 се определя с наредби на министъра на вътрешните работи
(чл. 52г, ал. 4).
Изискванията за гасителна ефективност
на продуктите за пожарогасене и редът за осъществяване на дейността по ал. 2,
т. 7 се определят с наредба на министъра на вътрешните работи (чл. 52 г., ал.
5).
Редът за осъществяване на дейностите
по ал. 2, т. 8 и т. 9 се определя с инструкции на министъра на вътрешните
работи.
Аналогични разпоредби се съдържат и в
сега действащия ЗМВР (чл. 17, ал. 3, ал. 4, ал. 6 и ал. 7 от ЗМВР).
Следователно както към датата на
приемане на оспорената Наредба № 17, така и към последващите изменения и към настоящия
момент, общинските съвети не са били оправомощени да уреждат нормативно тези
обществени отношения.
В решението, с което е приета
наредбата, включително и измененията й, Общински съвет Две могили се е позовал
на разпоредбата на чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА. Тази норма предвижда, че в
изпълнение на правомощията си по ал. 1 общинският съвет приема правилници,
наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Текстът урежда видовете
актове, които общинският съвет издава, но не урежда хипотезите, в който тези
актове се издават, т.е. материалното основание за издаването им. В правомощията
на общинския съвет, изброени в чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА липсват предвидени
правомощия в областта на пожарната безопасност и защита на населението. Такива
не произтичат и от общата норма на чл. 21, ал. 1, т. 23 от ЗМСМА, според която общинският
съвет решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната
компетентност на други органи, включително за обявяване на определен ден за
празничен и неприсъствен на територията на общината, района, кметството или
населеното място по предложение на кмета на общината след съгласуване с
областния управител. Както вече се посочи, обществените отношения (въпросите)
относно пожарната безопасност и защита на населението са предоставени изрично
по силата на ЗМВР на други органи, поради което не могат да бъдат преуреждани
(решавани) от местния нормотворчески орган.
Този извод не се опровергава и от
разпоредбата на чл. 127ж, ал. 1 от ППЗМВР (отм.),
действаща към момента на приемане на оспорения подзаконов нормативен акт, както
и на чл. 137 от сега действащия ЗМВР. Съгласно чл. 127ж, ал.
1 от ППЗМВР(отм.); респективно и чл. 137 ЗМВР, за осъществяване на
дейностите по пожарна безопасност и защита при бедствия в населените места
органите на държавната власт и местното самоуправление осигуряват спазването на
правилата и нормите за пожарна безопасност и защита при бедствия на териториите
на общините и кметствата; разработват съгласувано с органите за пожарна
безопасност и защита на населението специфични правила за пожарна безопасност в
съответните населени места; информират органите за пожарна безопасност и защита
на населението за издадените разрешения при и по повод предстоящи организирани
масови прояви, посещения на чуждестранни делегации, честване на национални и официални
празници, спортни и други мероприятия, свързани с масово събиране на хора. С
нея не се създава законова делегация да се приеме подзаконов нормативен акт за
регулиране на обществените отношения от тази сфера.
Съгласно чл. 2, ал. 1 от ЗНА,
съответно чл. 76, ал. 1 от АПК, нормативни административни актове се издават от
изрично овластени от Конституцията или закон органи. Следователно липсва правна
възможност нормотворческата компетентност да се определя с подзаконов акт,
както и да се делегира на други органи. Няма спор, че общинският съвет е орган,
на когото законодателят по принцип възлага издаването на нормативни
административни атове, с които да урежда съобразно нормативните актове от
по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение (чл. 8
от ЗНА и чл. 76, ал. 3 от АПК). Единствено обаче с Конституцията и конкретния
материален закон може да се предвиди правната възможност за съответния орган да
издава, изменя и допълва нормативен административен акт, с който да
регламентира посочените там обществени отношения. Следователно само
законодателят е този, който преценява дали е необходима правна регламентация с
подзаконов нормативен акт, като определя коя материя трябва да бъде
регламентирана на подзаконово ниво и кой е органът, който е оправомощен да
извърши това.
В случая Общински съвет Две могили е
приел оспорената наредба без да има законова делегация за това, поради което тя
се явява нищожна.
При този изход на делото, на
основание чл. 143, ал. 1 от АПК, приложим в настоящето производство във връзка
с препращащата норма на чл. 196 от АПК, ответникът следва да заплати
направените деловодни разноски в размер на 20,00 лв. - платена такса за
обнародване на оспорването в Държавен вестник, които са своевременно предявени
и доказани по размер.
Мотивиран така и на основание чл.
193, ал. 1 от АПК, съдът
Р Е Ш И:
ОБЯВЯВА НИЩОЖНОСТТА на Наредба № 17
за пожарната безопасност и спасяване на населението на територията на Община
Две могили, област Русе, приета с Решение № 421 по Протокол № 34/22.05.2009 г.
на Общински съвет Две могили (с последващи изменения).
ОСЪЖДА Общински съвет Две могили да заплати
на Окръжна прокуратура - Русе сумата от 20,00 (двадесет) лева - дължими
деловодни разноски.
Решението подлежи на касационно
обжалване пред Върховния административен съд в 14- дневен срок от съобщаването
му.
След влизането му в сила решението да
се разгласи по реда на чл. 194 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.