Р Е Ш Е Н И Е
№40
гр.
Велико Търново, 21.02.2022
г.
В
ИМЕТО НА НАРОДА
Административен
съд – Велико Търново, IV-ти състав, в публично заседание на втори февруари две
хиляди двадесет и втора година, в състав:
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: ЙОРДАНКА МАТЕВА
При секретаря Д. С. разгледа докладваното от
съдия Матева адм. дело № 581/2021 г.
и за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по реда на чл. 145 и сл.
от Административно-процесуалния кодекс (АПК) във връзка с 25,ал. 3
от Закона за управление на агрохранителната верига (ЗУАВ).
Същото е образувано на
основание изпратена по подсъдност от АССГ жалба от „Манастира Свищов“ ООД, гр.
Свищов, представлявано от *** Ст. И. от САК, против Разпореждане
№561/11.08.2021 г., издадено от инспектор при Областна дирекция по безопасност
на храните – София - град (ОДБХ), с което на основание чл. 24, ал. 1 от Закона
за управление на агрохранителната верига (ЗУАВ) и чл. 138, §2, б. „и“ от Регламент (ЕС) 2017/625 е
спряна част от дейността на „Манастира Свищов“ ООД, гр. Свищов, а именно –
приготвяне на място на сандвичи, нарязване на мезета и предлагането им върху
дървени дъски в обект – кафетерия, находящ се в гр. София, ул. „Парчевич“ №38,
стопанисван от същото дружество.
Жалбоподателят
оспорва разпореждането като незаконосъобразно поради неспазване на установената
форма, допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените
правила и неправилно приложение на материалния закон. Счита, че липсват мотиви,
тъй като не става ясно какво точно е основанието за съставянето на
разпореждането. От фактическа страна с жалбата се поддържа, че не е извършена
проверка, за да се установи дали помещенията в обекта отговарят на
удостоверението за въвеждане в експлоатация. Отделно твърди, че липсва пълна
правна квалификация на констатираното нарушение, доколкото като нарушена е
посочена нормата на чл. 9 от Наредба № 1/2016 г., без да е конкретизирано коя
точно е тази наредба, а това препятства пълноценното упражняване на правото на
защита на лицето. На следващо място, жалбоподателят възразява, че не е спазено
изискването на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК – разпореждането не препраща към
констативен протокол от проверката от 11.08.2021 г., а към Предписание № 668/23.06.2021
г., което е изпълнено. За оспорващия остава неясно кога и как е извършено
вмененото му нарушение. Тези оплаквания се поддържат от процесуалния
представител на дружеството *** Ст. И. в представени писмени молби. Иска се отмяна
на разпореждането и присъждане на направените разноски, за което е представен
списък по чл. 80 от ГПК.
Ответникът – инспектор
при ОДБХ – София - град, чрез *** В.Б.от САК, в представени по делото писмени
молби оспорва жалбата като неоснователна и недоказана. Не излага конкретни
съображения. Бланкетно твърди, че административният акт е издаден от
компетентен орган, при стриктно спазване на материалния закон и
административнопроизводствените правила и моли за отхвърляне на оспорването. Не
претендира разноски по делото. При евентуалност поддържа възражение за
прекомерност на разноските на жалбоподателя предвид предмета и сложността на
делото.
Съдът, след като
прецени приложените към административната преписка и събрани в хода на
съдебното дирене доказателства поотделно и в тяхната съвкупност, както и
становищата на страните, приема за установено следното:
По делото е
безспорно, че жалбоподателят „Манастира Свищов“ ООД извършва търговска дейност в
стопанисван от него обект – кафетерия, находящ се в гр. София, ул. „Парчевич“ №
38, за който от ОДБХ – София е издадено Удостоверение № 51227/13.05.2019 г. за
регистрация на обект за обществено хранене и е вписан в Регистъра на обектите
за обществено хранене и за търговия на дребно с храни. В удостоверението са
изброени групите храни, разрешени за използване като суровини, в това число
месо и месни продукти, както и видовете храни, разрешени за приготвяне на място
в обекта – сандвичи и хамбургери.
Видно от Нотариален
акт №95/23.02.2017 г. процесният обект представлява самостоятелен обект № 19, разположен
на етаж -1 в етажна собственост заедно с избено помещение № 6 и заедно с избено
помещение № 18. Към момента на покупко-продажбата през 2017 г. предназначението
му е „търговски обект – магазин за цигари и пакетирани хранителни изделия“,
доколкото с Удостоверение № 134/20.10.2004 г. на Столична община, Район
Триадица е въведен в експлоатация строеж „Преустройство на мазе №19 в магазин
за цигари и пакетирани хранителни изделия“. Служебна справка на съда в сайта на
Агенцията по геодезия, картография и кадастър по идентификатора на обекта 68134.1001.474.1.24
установи, че предназначението на обекта понастоящем е „за търговска дейност“. От
схемата, приложена на л. 80 от делото, се установява, че съседното помещение № 18,
което съгласно нотариалния акт е прилежаща към търговския обект маза, е
означено като санитарен възел. Другото избено помещение № 6 не е изобразено на приложената
схема. Тези помещения нямат самостоятелно значение, не представляват
самостоятелни кадастрални единици, предвид което нямат и самостоятелни
идентификационни кодове. Те са прилежащи към самостоятелния търговски обект.
След покупката на
имота е запазено функционалното му предназначение, но е променена извършваната
там дейност от магазин за цигари и пакетирани хранителни изделия в кулинарен
магазин, за което е приложено Удостоверение №43067/14.06.2017 г. на ОДБХ –
София за регистрация на обект за търговия на дребно. Регистрацията като
кулинарен магазин е заличена считано от 21.05.2019 г. със Заповед
№3520/21.05.2019 г. и търговският обект е останал да функционира като обект за
обществено хранене – кафетерия, съгласно регистрацията с Удостоверение
№51227/13.05.2019 г. на ОДБХ – София.
На 15.06.2021 г. от
етажната собственост до ОДБХ – София е подадена жалба срещу преустройството на
обекта от магазин за продажба на пакетирани стоки в питейно-хранително
заведение. В тази връзка служители на ОДБХ – София са предприели проверка на
21.06.2021 г., резултатите от която са обективирани в Констативен протокол № 7962/21.06.2021
г. Въз основа на тази проверка е съставено Разпореждане № 557/22.06.2021 г. за
спиране на част или на цялата дейност относно „приготвяне на място на сандвичи,
нарязване на мезета и предлагане върху дървени дъски“, поради това, че не е осигурена
течаща топла вода в обекта. Това разпореждане е оспорено с жалба пред
Административен съд – София - град, за което там е образувано адм. дело № 7344/2021.
Освен разпореждането за спиране, на „Манастира Свищов“ ООД е съставено и
Предписание № 668/22.06.2021 г. „да се представи разрешително по ЗУТ за
извършваната в обекта дейност“. В отговор на предписанието е представено
цитираното Удостоверение №134/20.10.2004 г. на Столична община, Район Триадица за
въвеждане в експлоатация на преустройството на мазе №19 в самостоятелен
търговски обект. На 29.07.2021 г. е извършена втора проверка на кафетерията, за
което е съставен Констативен протокол № 15160/29.07.2021 г., в който е
отбелязано, че предписанието е изпълнено и изисканият документ по ЗУТ е
представен.
Видно от Констативен
протокол № 15168/11.08.2021 г. (106 от делото) на посочената дата е проведена трета проверка на кафетерията
с правно основание „ЗХ, Наредба №1/2016“, чиято цел е означена като
„финализиране на процедурата от предходни констатации от 21.06.2021 г. и от
29.07.2021 година“. При посещението в обекта проверяващите са установили, че представеното
удостоверение за въвеждане в експлоатация касае помещение № 19, а в обекта има
още санитарен възел и помещение за съхранение на почистващи препарати и на
хранителни продукти с две хладилни съоръжения, където се приготвят сандвичи и
се нарязват мезета. Направен е извод, че за другите две помещение (санитарен възел и склад)
не са представени удостоверения по ЗУТ.
Констатираното в
хода на проверката е квалифицирано като нарушение на чл. 9 от Наредба №1/2016
г. На основание чл. 24, ал. 1 от ЗУАВ и чл. 138, §2, буква „и“ от Регламент (ЕС) 2017/625 на „Манастира
Свищов“ ООД е съставено Разпореждане №561/11.08.2021 г. (с поправена дата)
за спиране на част от дейността, а именно: приготвяне на място на сандвичи,
нарязване на мезета и предлагането им върху дървени дъски.
Разпореждането за спиране
на част от дейността на „Манастира Свищов“ ООД е връчено на упълномощен
представител на дружеството при съставянето му на 11.08.2021 г., като недоволен
от него той го е оспорил пред АССГ с жалба, входирана там на 25.08.2021 г.
Жалбата е изпратена по подсъдност от АССГ на АСВТ и въз основа на нея е
образувано това дело.
В хода на същото
като доказателства са събрани всички материали от преписката и представените от
страните допълнително книжа в подкрепа на твърденията им.
При така
установеното от фактическа страна, съдът намира следното от правна:
Жалбата е допустима,
като подадена в срок и от легитимирана страна, засегната от правния ефект на
оспореното разпореждане.
По същество жалбата
е основателна, тъй като оспореното разпореждане за спиране на дейността на
жалбоподателя е валидно, но незаконосъобразно.
Съдът счита, че
оспореният акт е издаден от компетентен орган по следните мотиви:
Според разпоредбата
на член 3, §3 от Регламент (EС) 2017/625 на Европейския парламент и на Съвета от
15 март 2017 година относно официалния контрол и другите официални дейности,
извършвани с цел да се гарантира прилагането на законодателството в областта на
храните и фуражите, правилата относно здравеопазването на животните и хуманното
отношение към тях, здравето на растенията и продуктите за растителна защита, за
изменение на регламенти (ЕО) № 999/2001, (ЕО) № 396/2005, (ЕО) № 1069/2009,
(ЕО) № 1107/2009, (EС) № 1151/2012, (ЕС) № 652/2014, (EС) 2016/429 и (EС)
2016/2031 на Европейския парламент и на Съвета, регламенти (ЕО) № 1/2005 и (ЕО)
№ 1099/2009 на Съвета и директиви 98/58/ЕО, 1999/74/ЕО, 2007/43/ЕО, 2008/119/ЕО
и 2008/120/ЕО на Съвета, и за отмяна на регламенти (ЕО) № 854/2004 и (ЕО) №
882/2004 на Европейския парламент и на Съвета, директиви 89/608/ЕИО,
89/662/ЕИО, 90/425/ЕИО, 91/496/ЕИО, 96/23/ЕО, 96/93/ЕО и 97/78/ЕО на Съвета и
Решение 92/438/EИО на Съвета (Регламента) „компетентни органи“ за целите на
този акт на общностното право са а) централните органи на държавата членка,
които отговарят за организацията на официалния контрол и другите официални
дейности в съответствие с настоящия регламент и правилата, посочени в член 1,
параграф 2; б) всеки друг орган, натоварен с тази отговорност; в) когато е
целесъобразно – съответните органи на трета държава.
Първата част от тази
дефинитивна норма определя като компетентни органи по официалния контрол във
връзка с чл. 1, §2 от него централните органи съобразно законодателството на
съответната държава – членка, които са отговорни за организацията на такъв
контрол. Втората хипотеза касае посочването на всеки друг орган, който е
натоварен чрез правилата на съответната държава членка със същата отговорност,
като тази на органите по горния параграф. Съответно според разпоредбата на чл. 3,
§5 от Регламента „орган с делегирани правомощия“ означава отделно юридическо
лице, на което компетентните органи са делегирали някои задачи, свързани с официалния
контрол, или някои задачи, свързани с другите официални дейности. В конкретния
казус трябва да се държи сметка и за правилото на чл. 31, §3 от Регламента,
доколкото процесното разпореждане е основано на разпоредбата на чл. 138, §2,
буква „и“ от този Регламент. Т.е. при упражняването на правомощията по чл. 138,
§2 от Регламента делегацията на правомощия на органи по чл. 3, §5 не може да
обхваща случаите на констатиране на несъответствия по прилагането на правото на
Съюза или на държава членка по отношение на хипотезите, изброени в чл.1, §2 от
него.
По отношение на
компетентността на органа, издаващ властническо разпореждане като процесното,
националният закон съдържа две последователни разпоредби, нуждаещи се от логическо
и систематическо тълкуване. Според разпоредбата на чл. 24, ал. 1 от ЗУАВ (което
правно основание е посочено в процесното разпореждане) „Ръководителите на
съответните ведомства по чл. 7, в рамките на тяхната компетентност и в зависимост от
тежестта на установените нарушения, прилагат една или няколко от мерките по чл. 138,
параграф 2 от Регламент (EС) 2017/625“. В случая „съответното
ведомство“ по смисъла на чл. 7 от Закона и предвид предмета на разпореждането
би следвало да е ръководителят на Българската агенция по безопасност на храните
– чл. 7, ал. 1, т. 4 от ЗУАВ. Това би означавало, че компетентен да издаде
разпореждането с оглед прилагането на чл. 1, §2, буква „а“ от Регламента е изпълнителният
директор на БАБХ. Същевременно, обаче според разпоредбата на чл. 4, §1 от
Регламента „За всяка от областите, уредени с правилата, посочени в член 1,
параграф 2, държавите членки определят компетентния орган или
компетентните органи, на които предоставят отговорността за организиране или
извършване на официален контрол и други официални дейности, а според §2 за една
и съща област дадена държава членка може да предоставя отговорността за
организиране или извършване на официален контрол или други официални дейности
на повече от един компетентен орган на национално, регионално или местно
равнище. Т.е. общностното право дава възможност на държавите членки да
определят повече от един компетентен орган на централно и/или местно ниво,
който да организира, респ. да извършва контрола и прилага правомощията по чл. 1,
§2 от Регламента. Вероятно затова и в
нормата на чл. 25, ал. 1, т. 2 от ЗУАВ е предвидено, че мерките по чл. 24, ал. 1
се прилагат с разпореждане от длъжностното лице, осъществяващо официален
контрол – по чл. 138,
параграф 2, букви „г“, „ж“ и „и“ от Регламент (EС) 2017/625.
В случая е налице
посочено правно основание на акта чл. 138, ал. 2, буква „и“ от Регламента, като
с оглед овластяващата норма на чл. 4, §1 от Общностния акт следва да се приеме,
че е възможно различни компетентни органи, които държавата – членка е
определила в своето законодателство, да прилагат мерките по чл. 138, §2 от
него, след като не е налице забраната по чл. 31, §3. Това овластяване е
законово и не сме в хипотезата на делегация на правомощия. Функционалната и териториална
компетентност на издателя на процесното пред съда разпореждане следва от
обстоятелството, че този орган – видно от представената Заповед
№ОСПД-3430/0211.2020 г. за преназначаване, издадена от изпълнителния директор
на БАБХ, осъществява контрол на търговски обекти, заведения за обществено
хранени и пазари на територията на ОДБХ – София. От цитираната заповед се
установява, че лицето, издало оспореното разпореждане, заема длъжност инспектор
в отдел „Контрол на храните“ при ОДБХ – София, поради което разполага с
правомощията да осъществява официален контрол по реда на ЗУАВ и Регламента.
Следователно обжалваният административен акт не е нищожен поради липса на
материална компетентност на издателя му.
Съдът намира, че
разпореждането е формално незаконосъобразно по смисъла на чл. 146, т. 2 от АПК,
постановено е при допуснати съществени нарушения на
административнопроизводствени правила по чл. 146, т. 3 от АПК, което е довело и
до негова материална незаконосъобразност и несъответствие с целта на закона.
Процесното разпореждането
е властнически акт, чрез който се прилага административна принуда – спиране на
извършването на определена дейност на засегнатото лице заради извършено
нарушение и/или заради предотвратяването на такова нарушение. Предвид тази
характеристика на разпореждането, съобразими са изискванията на чл. 59, ал. 2
от АПК. Съдът намира, че изискването, установено в разпоредбата на чл. 59, ал. 2,
т. 4 от АПК не е спазено за процесното разпореждане, макар и последното да
представлява утвърден със Заповед №РД 11-1696/24.7.2020 г. на изпълнителния директор
на БАБХ типизиран и клиширан образец.
След като процесната
мярка представлява ПАМ по чл. 138, §2, буква „и“ от Регламента, то следва в
обстоятелствената й част да се посочат фактическите обстоятелства, които
представляват неспазването на конкретни разпоредби, което неспазване всъщност
представлява несъответствието, което нормата на чл. 138, §2, буква „и“ във
връзка с §1 от Регламента има предвид.
От фактическа страна
в случая е посочено, че представеното удостоверение за въвеждане в експлоатация
се отнася само за помещение № 19 и в него не са посочени другите две помещения,
използвани за дейността на търговеца (определени от
административния орган като санитарен възел и склад).
Направен е извод, че „приготвяните и предлагани на място сандвичи и студени
мезета е извън обхвата на предназначението му“. Още в началото трябва да се
подчертае, че така формулираното изречение (а
и целият акт) не е издържано според книжовната норма на българския
език, в това число правописна, граматична и лексикална. Освен всичко останало,
това води до недоразумения и невъзможност да се разбере ясно каква воля е
изразена. Съдът приема, че констатацията е, че две от стопанисваните помещения
не са включени в представеното удостоверение за въвеждане в експлоатация на
преустройството на маза № 19 в търговски обект. Вероятно органът е имал
предвид, че за тях не е представено удостоверение за въвеждане в експлоатация. Тук
обаче възниква въпросът за познанията и правомощията на орган, осъществяващ
контрол по агрохранителната верига в търговски обекти, относно строителните
процедури и книжа по ЗУТ (по-подробно по този
въпрос по-долу в решението). Нещо повече, разпореждането
не препраща към Констативен протокол от проверката от 11.08.2021 г., а
същевременно по делото са налице и други протоколи за извършени проверки, както
и твърдение, че се „финализира процедура от предходни констатации от 21.06.2021
г. и 29.07.2021 година“. От друга страна, в обстоятелствената част е цитирано
Предписание №668/23.06.2021 г., с което е изискано „да се представи
разрешително по ЗУТ за извършваната в обекта дейност“. Същевременно от
административната преписка, а и от самото разпореждане, става ясно, че това
предписание е изпълнено. Това допълнително внася още по-голяма неяснота за
констатациите на органа и създава объркване кои са възприетите от него
фактически основания за издаване на акта, за доказването на които тежестта лежи
върху него и това е недвусмислено указано от съда още с Определението от
04.10.2021 г. за насрочване на делото за разглеждане в открито съдебно
заседание.
Всъщност липсата на
конкретно и еднозначно посочени обстоятелства, наличието на които следва да
обуслови прилагането на точно разписана от закона (Регламента) последица, е
израз на формална незаконосъобразност на административния акт, тъй като става
въпрос за непълен и неясен предмет, който при спор за законосъобразността на
този административен акт се трансформира в предмет на доказване. В случая
процесното разпореждане не препраща изобщо към друг документ или друг акт,
който да съдържа релевантни обстоятелства, които да очертават в пълнота и да
изясняват предмета на спора. Вмененото от съда задължение ответникът да представи
пълната преписка, включително с конкретно изброяване на относими и значими за
спора документи, не води до изясняване на предмета на административния акт, тъй
като в разпореждането, на първо място не е направено позоваване на протокол от
проверка и на второ място не е уточнен статутът на двете помещения, които „не
са включени в удостоверението за въвеждане в експлоатация“, на какво правно
основание се ползват от жалбоподателя, и какво всъщност е деянието, с което е
осъществено нарушение.
От друга страна,
посочено е, че е извършено нарушение на чл. 9 от Наредба №1/2016 г. Както се
оплаква жалбоподателят и както установи извършена от съда справка, през 2016 г.
са издадени, обнародвани и влезли в сила редица наредби, означени с № 1. Коя от
тях се има предвид в случая остава въпрос на догадки. След задълбочен преглед
на действащите и отменени подзаконови нормативни актове съдът приема, че се
касае за Наредба №1 от 26.01.2016 г. за хигиената на храните (отм.) – за краткост в
решението Наредба № 1. Това издирване обаче не компенсира порочното индивидуализиране
на допуснато нарушение чрез посочване на конкретна правна норма, което по
същество е равносилно на липса на такова. При това положение, не само че не са
изложени ясни и непротиворечиви твърдения за допуснатото нарушение, но и не е посочена
точна и конкретна правна норма, от която произтича нарушеното правило, респ.
неизпълненото задължение. Правната квалификация на нарушението и посочването на
нарушената правна норма в случая не представлява посочване на
материалноправното основание, въз основа на което се проявяват разпоредените
чрез акта правни последици, а е част от обстоятелствата, които следва да бъдат
налични, за да могат да бъда разпоредени тези последици. От съдържанието на
жалбата с категоричност се разбира, че жалбоподателят не е наясно въз основа на
какви обстоятелства е издаден този акт. Изложеното води до немотивираност на
акта. С това се накърнява както възможността на адресата на ПАМ да разбере
какво нарушение му е вменено да е извършил и да се защити адекватно срещу него,
така и възможността на съда да установи действително ли нормативната уредба
регламентира изисквания, които не са спазени.
Дори в остър разрез
с процесуалния закон съдът да допусне допълването и изясняването на точния
предмет на административния акт едва в съдебната фаза, то това отново не води
до законосъобразност на оспореното разпореждане.
Ако действително
посочената от съда Наредба №1 е приложимата такава, която административният
орган е имал предвид, то посочената като нарушена разпоредба на чл. 9 съдържа
две алинеи и гласи следното: (1) Обектите за производство и търговия с храни се
изграждат при спазване на изискванията, определени в Закона за устройство на
територията, а прилежащите им терени се поддържат чисти и в добро състояние. (2)
В лечебни и здравни заведения, общежития, жилищни сгради и прилежащи към тях
помещения не се допуска изграждането на обекти за производство и търговия с
храни, които в резултат от дейността си създават шумови нива над хигиенните
норми, определени в Наредба № 6 от 2006 г. за показателите за шум в околната
среда, отчитащи степента на дискомфорт през различните части на денонощието,
граничните стойности на показателите за шум в околната среда, методите за
оценка на стойностите на показателите за шум и на вредните ефекти от шума върху
здравето на населението (ДВ, бр. 58 от 2006 г.). В какво точно се състои
несъответствието между фактическите констатации в акта и изискванията на цитираната
норма остава неясно. Тази разпоредба очевидно третира изграждането на обекти за
производство и търговия с храни при определени условия – обстоятелство напълно
неотносимо към настоящия казус, доколкото обектът е изграден, преустроен,
регистриран и легално функциониращ като кафетерия. Съгласно даденото
удостоверение за регистрация ОДБХ е установила съответствие с нужните
изисквания за обект за обществено хранене. Посочени са разрешените суровини и
видове храни за приготвяне на място, сред които фигурират сандвичи и месо и
месни продукти (мезета),
като необяснимо защо с процесното разпореждане дейностите по приготвяне на
сандвичи и нарязване на мезета и предлагането им на дървени дъски – са спрени.
Дори да се приеме (което
е недопустимо), че административният орган е имал предвид, че обектите за обществено
хранене трябва да отговарят на изискванията, определени в Закона за устройство
на територията, а прилежащите им терени да се поддържат чисти и в добро
състояние, то вписаните в акта факти отново не са в кореспонденция с правното
основание. На първо място, сам компетентният орган е приел че търговският обект,
стопанисван от „Манастира Свищов“ ООД, отговаря на изискванията на ЗУТ предвид
представеното удостоверение за въвеждане в експлоатация. На второ място, в хода
на развилото се производство не са положени усилия от страна на органа в
изпълнение на чл. 35 и чл. 36 от АПК – да бъдат изяснени фактите и
обстоятелствата от значение за случая и съответно да бъдат събрани достатъчно годни
и относими доказателства. Елиминирано е обстоятелството, обективирано в
нотариалния акт, че процесният търговски обект представлява самостоятелен обект
в сграда с идентификатор 68134.1001.474.1.24, заедно с избено помещение № 6 и
заедно с избено помещение № 18. Тоест, избено помещение № 19 е със сменен
статут – търговски обект, и представлява самостоятелен обект, за което по смисъла
на §5, т. 39 от ЗУТ и по правилата на Закона за кадастъра и имотния регистър му
е даден идентификатор. Другите две избени помещения, за които не е определен
идентификатор, очевидно са придадени/принадлежащи/прилежащи към търговския
обект по аргумент от чл. 37 от Закона за собствеността. В решение № 1368/3.12.2008
г. по гр. д. № 4834/2007 г. на IV ГО на ВКС е прието, че мазето няма
самостоятелен статут – то по общо правило е прилежаща част към жилищен,
търговски или друг обект и поради това е изключено от гражданския оборот в
общата хипотеза, както и другите несамостоятелни части на недвижимите имоти.
Избата може да се придобива самостоятелно само ако е променен статутът й по
начин, даващ възможност за притежанието й като самостоятелен обект. Ето защо в
случая ползваните от жалбоподателя помещения – №6 и №18, се явяват прилежащи
терени по смисъла на чл. 9, ал. 1 от Наредба №1 и изискването към тях е да се
поддържат чисти и в добро състояние, каквито констатации за обратното липсват в
разпореждането, доколкото органът се е концентрирал в нетипична за него дейност
да изследва съответствието на имота с нормите на ЗУТ. Дори да се твърди, че в
двете прилежащи към търговския обект помещения се извършва дейност, която не е
разрешена, не е ясно защо тогава е спряна дейността на цялата кафетерията. В
акта е описано, че се спира част от дейността на кафетерия, с адрес ул.
„Парчевич“ №38, а никъде не се споменава какво представлява и колко помещения
включва, а и не става ясно извършената проверка кои помещения е обхванала.
От всичко изложено,
несъмнен е изводът, че компетентният орган не е предприел необходимите действия
по чл. 138, §2 от Регламента, вр. чл. 24, ал. 1 от ЗУАВ с цел да се определят
произходът и степента на несъответствието и да се установи отговорността на
оператора; и не е приложил подходящи мерки с цел да се гарантира, че
съответният оператор ще коригира несъответствието и ще предотврати повторната
поява на такова несъответствие. Когато вземат решение какви мерки да
предприемат, компетентните органи вземат предвид естеството на несъответствието
и данните за предишни периоди относно операторите във връзка с осигуряването на
съответствие. Тоест, Регламентът предоставя правна възможност за
административния орган, който оперативно самостоятелно може да прецени
приложението на мерките по чл. 138, §2 от Регламента, в случая – да разпореди
прекратяването за целесъобразен период от време на всички или част от
дейностите на съответния оператор. Следователно, Регламентът не овластява
компетентния орган на държавата – членка да прилага мярката по чл. 138, §2,
буква „и“ от Регламента безсрочно. От самото изискване на разпоредбата следва,
че тази мярка е временна и следва да е ограничена със срок. Целесъобразността
на продължителността на този срок действително е в рамките на дискреционната
власт на прилагащия мярката орган, но поставянето на срок за действието на
разпореденото е императивно условие, което следва да бъде съобразено от
съответния компетентен орган. Липсата на какъвто и да е определен от ответника
срок на действие на разпореждането противоречи на изискването на разпоредбата
от Регламента, на който това разпореждане се основава. Действията в условията
на дискреция не са безконтролни. Актът, с който се спира дейност на обект за
търговия с храни, е особено тежка принудителна административна мярка, която с
висок интензитет засяга неблагоприятно интересите на адресата. Ето защо органът
е длъжен не само аргументирано да посочи срок, но и да обоснове защо счита, че
в случая следва да се постанови спиране, като мотивирано прецени същността на
констатираните несъответствия по начин, по който на търговеца да стане ясно
какви коригиращи действия следва да предприеме за отстраняване на тези
несъответствия. Такива мотиви липсват в обжалваното разпореждане. Липсата и
непълнотата на изложените в акта мотиви затрудняват извършването на преценка
дали правото на оперативна самостоятелност е упражнено в предоставените
граници.
Извън изложените
съображения и независимо от тях, следва да се посочи, че в случая в хода на
административното производство следва да е доказана липсата на съответствие,
което се изисква според хипотезиса на чл. 1, §2 от Регламента, според който
предмет на контрола е съответствието с правила на общностно или национално
равнище в областите, които са изчерпателно посочени в посочената точка, като
едната от тези области касае въпросите, свързани с храните и тяхната
безопасност, тяхната цялост и здравословност, на всички етапи на
производството, преработката и разпространението им. Следователно, посоченото
разпореждане следва да е функция от контрол за спазване от страна на съответен
оператор на обвързващо го правило (национално или общностно), което да урежда
въпрос по безопасността на храните на някой от етапите, посочени в разпоредбата
на чл. 1, §2, буква „а“ от Регламента, а не строително-техническите книжа на
обекта. Иначе казано, предвид параметрите на разпореждането, които сочат на
прилагане на ПАМ, издаването му следва да е функция на неспазване на задължение
на адресата му, засягащо само сферата на храните – респективно тяхната хигиена
и безопасност.
Ако действително в
случая се касае за непредставен строителен документ (което
не е ясно), съдът намира, че проверките за спазване на процедурите
по ЗУТ, както и адекватността на извършеното строителство/преустройство, следва
да се осъществява по реда и от органите, предвидени в ЗУТ, а не по реда на ЗУАВ.
Според чл. 178, ал. 1 от ЗУТ не се разрешава да се ползват строежи или части от
тях, преди да са въведени в експлоатация от компетентния орган по чл. 177. В производството
по ЗУТ обаче компетентните контролни органи са различни от тези, извършили
процесната проверка. При наличието на специално производство, уредено в чл.
178, ал. 5, вр. ал. 4 от ЗУТ, то ползването на строежи или части от тях не по
предназначението им или в нарушение на условията за въвеждане в експлоатация,
били те и обекти за обществено хранене, следва да бъде установявано и
санкционирано по реда на ЗУТ и от органите на ДНСК, а не от тези на ОДБХ.
Подкрепа на
горните изводи съдът намира и в специално предвиденото в чл. 27, т. 4 от ЗУАВ правомощие
на органите на официалния контрол по агрохранителната верига да дават становища
по готовността на строежите за въвеждането им в експлоатация или да участват в
състава на държавните приемателни комисии за обекти от агрохранителната верига
по реда на Закона за устройство на територията.
След като проверяваният
обект – кафетерия, е регистриран в БАБХ и има удостоверение за това, то същият следва
да отговаря на минималните изисквания да функционира като обект за обществено
хранене и търговия на дребно с храни. При това положение и предвид всичко
изложено, съдът намира, че разрешението на административния въпрос в случая не
е съответно на целта, която преследва законът с постановяването на актове от
този вид, което по смисъла на чл. 146, т. 5 от АПК също е основание за отмяна
на заповедта. С оспорената заповед е нарушен и принципът на съразмерност,
установен в чл. 6, ал. 3 от АПК. Според този основен принцип административните
органи упражняват правомощията си добросъвестно и справедливо,
административният акт не може да засяга права и законни интереси в по-голяма
степен от най-необходимото за целта, за която се издава, а когато с него се
засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, следва
да се прилагат онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този
начин се постига целта на закона.
Като принудителна
административна мярка от вида на преустановителните, спирането на дейността на
обекта се прилага с цел ликвидирането на установено несъответствие с общностно
или национално правило, касаещо храните и тяхната безопасност. Правомощието на
административния орган да налага ПАМ от вида на процесната е в изпълнение на
основно конституционно начало – това по чл. 52, ал. 3 от Конституцията на
Република България, според което държавата закриля здравето на гражданите. По
начина, по който са изложени фактите в оспорената заповед, не става ясно какви
вредни последици за здравето на гражданите има, или евентуално би могло да има,
от посоченото нарушение (което е също толкова
неясно). Дори да се приема хипотезата, че действително е налице
нарушение, поради непредставянето на конкретен документ за част от обекта на
жалбоподателя, резонен е въпросът защо административният орган не е процедирал както
е сторил това при предходната проверка от м. юни 2021 г., в резултат на която
чрез съставяне на предписание е изискан въпросният документ (напълно идентичен с липсващия при процесната проверка). Тоест при две аналогични ситуации, органът демонстрира
диаметрално различно поведение, като понастоящем за постигане на целта си е
разполагал с по-благоприятна по отношение на жалбоподателя възможност – да му
даде указание и да изиска документа (с което щеше да
изпълни и задължението си по чл. 35 и чл. 36 от АПК).
По този начин е нарушен и принципът за правна сигурност и предвидимост.
Накрая, за да се
приложи процесната принудителна мярка, компетентните органи следва по безспорен
начин да констатират извършеното от проверяваното дружество нарушение, като
последното следва да бъде обстоятелствено описано и да му бъде дадена
съответната правна квалификация. Процесното разпореждане е съставено в
нарушение на разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. От една страна, липсва
излагане на конкретни фактически обстоятелства, които впоследствие да бъдат
проверени от съда, което е равнозначно на липса на мотиви и е самостоятелно
основание за отмяна на административния акт като незаконосъобразен. От друга
страна, административният орган не е индивидуализирал възприетото от него
нарушение/несъответствие с посочване на точна и конкретна правна норма.
Последното, освен че е порок във формата на административния акт, е довело и до
ограничаване на правото на защита на дружеството, на което е вменено съответното
нарушение, т.к. е било лишено от възможността в пълнота да организира защитата
си. Освен това, процесната ПАМ е приложена при липса на законоустановените
предпоставки за това, доколкото описаното несъответствие не е от категорията на
тези, свързани с хигиената и безопасността на храните, не е надлежно доказано и
ясно и разбираемо формулирано. Прилагането на процесната ПАМ при съображения за
нарушени материалноправни норми, различни от онези, регламентиращи обществените
отношения, предмет на защита по ЗУАВ и Регламента, представлява постановяване
на административен акт в несъответствие с целта на закона. По изложените мотиви
оспореното разпореждане следва да бъде отменено.
С оглед на изхода от
правния спор, своевременно направеното от жалбоподателя искане за разноски и на
основание чл. чл. 143, ал.
1 от АПК съдът следва да осъди БАБХ гр. София (юридическото лице, в
чиято структура се намира органът – ответник) да плати на жалбоподателя такива.
Сторените разноски за настоящото производство включват платена държавна такса
от 50 лева и платен хонорар за един адвокат 250 лева. Съгласно приложеният
списък на разноските жалбоподателят претендира такива в общ размер на 260,00
лева, от които 10 лева за държавна такса и 250 лева за адвокатски хонорар. Съдът
следва да присъди разноски в поискания размер. Неоснователно е възражението на
процесуалния представител на ответника за прекомерност на заплатеното
възнаграждение, тъй като в случая то е под минималния размер от 500 лева, посочен
в чл. 8, ал. 3 от Наредба №1/2004 г. за минималните размери на адвокатските
възнаграждения за процесуално представителство, защита и съдействие по
административни дела без определен материален интерес.
Предвид изложеното и
на основание чл. 172, ал.
2 от АПК, съдът
Р Е
Ш И :
ОТМЕНЯ по жалба на „Манастира Свищов“ ООД, гр.
Свищов Разпореждане № 561/11.08.2021 г. на инспектор при Областна дирекция по
безопасност на храните – София – град за спиране на част от дейността.
ОСЪЖДА БАБХ,
гр. София да плати на „Манастира Свищов“ ООД, гр. Свищов, със седалище и адрес
на управление гр. Свищов, ул. „Генерал Пашинов“ № 1, с ЕИК ********* разноски
за настоящето производство в размер на 260 (двеста и шестдесет) лева.
РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване с касационна жалба
пред Върховния административен съд на Република България в 14-дневен срок от
съобщаването му на страните.
Решението ДА СЕ СЪОБЩИ на страните чрез изпращане
на преписи от него по реда на чл. 137 от АПК.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: