РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД ПЛОВДИВ
Р Е Ш
Е Н И Е
№ 1575
гр.
Пловдив, 05 юли
2018 год.
В ИМЕТО НА НАРОДА
ПЛОВДИВСКИ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, ІІ отделение, ХVІІ състав, в
публично заседание на двадесет и първи юни през две хиляди и осемнадесета
година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: МИЛЕНА ДИЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ: МАРИАНА
МИХАЙЛОВА
ТАТЯНА ПЕТРОВА
при секретаря СЪБИНА СТОЙКОВА и участието на
прокурора ДИМИТЪР БЕЛИЧЕВ, като
разгледа докладваното от чл. съдията ТАТЯНА
ПЕТРОВА административно дело № 452
по описа за 2018 год. на Пловдивския
административен съд, за да се произнесе взе предвид следното:
І. За
характера на производството, жалбата и становищата на страните:
1. Производството е по реда на Дял трети, Глава десета,
Раздел трети от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/, във връзка с чл. 45,
ал. 4 и 8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/.
2. Образувано е по Заповед № АК-04-4/07.02.2018 г. на
Областния управител на област Пловдив, с която
е оспорено като незаконосъобразно Решение № 4, взето с протокол № 4 от 15.01.2018
г. на Общински съвет Стамболийски, и е сезиран Административен съд – гр.
Пловдив за произнасяне по същество и отмяна на посоченото решение. Претендира
се присъждане на съответното юрисконсултско възнаграждение и сторените по
делото разноски.
3. Ответникът по жалбите – Общински съвет Стамболийски, чрез процесуалния си
представител, счита оспорването за неоснователно. Съображения в тази насока са
изложени в писмени бележки приложени по делото. Претендират се сторените в
производството разноски.
ІІ. За допустимостта:
4. Оспорването е направено в рамките на предвидения за това
процесуален срок и от лице, имащо право на оспорване, което налага извод за нейната
ДОПУСТИМОСТ.
ІІІ. За фактите:
5. С Решение № 4, взето с протокол № 4 от 15.01.2018 г., на
основание чл. 21, ал. 1, т. 23 и ал. 2 от ЗМСМА и чл. 26 и чл. 28 от Закона за
нормативните актове (ЗНА), чл. 76, ал. 3 и чл. 79 от АПК, чл. 5, ал. 1, т. 7 и ал.
2 от Правилника за организация и дейност на общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация и във връзка с Протест на
Окръжна прокуратура Пловдив, Общински съвет Стамболийски е взел решение за приемане на Наредба за изменение
и допълнение на Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с
общинско имущество на територията на Община Стамболийски.
На
основание чл. 32, ал. 2 от Закона за администрацията /ЗА/ във връзка с чл. 45,
ал. 4 от ЗМСМА, Областният управител на Област Пловдив е върнал за ново
обсъждане цитираното решение на Общински съвет Стамболийски.
Мотивите на горестоящият в йерархията административен орган се свеждат до
обстоятелството следното:
Настоящото
решение е прието при неспазване на разписаната процедура за провеждане на
заседания на общинските съвети в ЗМСМА. обуславящо основание за
незаконосъобразност по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК.
Съгласно
разпоредбата на чл. 8 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ общинският съвет може да издава наредби, с
които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от
тях обществени отношения с местно значение. Приетите нормативни актове следва
да съответстват на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока
степен, както повелява чл. 15, ал. 1 от ЗНА. Това изискване не е намерило
приложение в разпоредбата на чл. 57а от Правилника за организацията и дейността
на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация на общински съвет Стамболийски. С посочената разпоредба е приета
възможност за взимане на решения неприсъствено /чрез подписка/, като в
документ, озаглавен Протокол, се подписва всеки общински съветник в една от три
отделни графи в зависимост от това дали приема докладната записка - „за",
„против" и „въздържал се". Но този документ няма характер на
протокола по чл. 29 от ЗМСМА, тъй като не е проведено заседание на общинския
съвет. В случая нито е обявен дневния ред на предстоящо заседание, нито е
свикано такова, не са изпращани покани, като решението е взето без присъствието
на общинските съветници, а чрез събиране
на подписи на 11 общински съветника. В специалния ЗМСМА не е предвидено
общинския съвет да взима решения с гласуване чрез подписка. В случая са
нарушени разпоредбите на чл. 23, ал. 4 от ЗМСМА, тъй като общинският съвет не е
свикан на заседание, както и чл. 27, ал. 2 и 3 от ЗМСМА, уреждащ въпросите за
кворума и законността на заседанието и най-вече - в нарушение на чл. 29 от с.з.
- липсва протокол от заседанието, което не е било проведено.
На
следващо място е посочено, че следва да се обърне внимание за правилното
изпълнение на императивното правило за наличие на кворум, визирано в
разпоредбата на чл. 27, ал. 2 от ЗМСМА:
„Заседанията на общинския съвет са законни, ако присъстват повече от половината от общия
брой на съветниците". Съдебната практика относно начина на математическото
изчисляване на кворум и мнозинство е непротиворечива в доводите си, че при
пресмятане на ½ от общия брой членове на колективен орган с нечетен състав, винаги се получава нецяло число (в случая -
10.5), което следва да се закръгли на по-голямото цяло число - 11. В този
случай, минималният брой съветници, които да присъстват на заседанието, за да
бъде то законно, трябва да бъде 12. В тази връзка е цитирано Решение № 15942 от
22.12.2017 г. на ВАС по адм.д. № 7052/2017 г.
С тези
съображения Решение № 4, взето с протокол № 4 от 15.01.2018 г. е върнато за
ново обсъждане на Общински съвет Стамболийски.
С същите
съображения процесното решение е оспорено и пред съда.
7. Върнатият за ново обсъждане акт
не е разгледан от общинския съвет в 14-дневен срок от получаването му (съгл. чл.
45, ал. 7 от ЗМСМА), което е дало основание на Областния управител да сезира Пловдивския
административен съд съобразно дадената му в чл. 45, ал. 8 от ЗМСМА възможност.
ІV. За правото :
8. В
изпълнение на задълженията си по чл. 168, ал. 1 във връзка с чл. 146 и чл. 196
от АПК, за служебна проверка на обстоятелствата, дали административният акт е
издаден от компетентен орган и в съответната форма, спазени ли са
процесуалноправните и материалноправните разпоредби по издаването му и
съобразен ли е с целта, която преследва законът, съдът констатира, че оспореното
решение на Общинския съвет се явява нищожно. В следващото изложение ще бъдат
конкретизирани съображенията за този извод.
9. За да е нищожен
един публичноправен акт, каквото безспорно е решението на общинския съвет,
същият трябва да е засегнат от толкова тежък порок, който да прави невъзможно и
недопустимо оставането му в правната действителност. Нищожният административен
акт не поражда никакви правни последици за адресатите си и за да не създава
правна привидност, когато съдът констатира такъв акт следва да го отстрани от
правния мир. Правно средство за това е обявяване на неговата нищожност.
Правомощие за това дават разпоредбите на чл. 168, ал. 2 и ал. 3 АПК, съгласно
които съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това, като
нищожността може да се обяви и след изтичане на срока по чл. 149, ал. 1 - 3. В
същия смисъл е и посочената по-горе разпоредбата на чл. 149, ал. 5 АПК, според
която административните актове могат да се оспорят с искане за обявяване на
нищожността им без ограничение във времето. Цитираните разпоредби намират
приложение в производството по обжалване на подзаконови нормативни актове на
основание чл. 196 от АПК.
В
административното право, за разлика от гражданското право липсва специален
законов текст, който да регламентира в
кои случаи съответният акт е нищожен и в кои случаи е унищожаем. Основното
разграничение на порочните (недействителните) актове на администрацията е
разделението им на нищожни и унищожаеми в зависимост от степента на
същественост на порока (дефекта), от който е засегнат акта. Общоприето е
становището в теорията и съдебната практика, че нищожни са тези административни
актове, които поради радикални, основни и тежки недостатъци, се дисквалифицират
като административни актове и въобще като юридически актове и се третират от
правото като несъществуващи, поради което изобщо не могат да породят правни
последици. Във всеки отделен случай действителността на административния акт се
преценява конкретно, с оглед тежестта на порока, от който е засегнат и дали той
е годен да предизвика промяна в правната сфера на адресатите на акта.
10. В случая,
спорното в процеса решение е взето с Протокол № 4 от гласуване чрез „Подписка“ на
15.01.2018 г., без изобщо да е проведено заседание на общинския съвет, т.е. при пълна липса на кворум, което обуславя
неговата нищожност. Съображенията за този извод са следните:
Общинският
съвет е орган на местно самоуправление в общината (чл. 138 от КРБ). По състав е
колективен орган, по начин на вземане на решение — колегиален. Състои се от
определен брой общински съветници, които се избират пряко от населението на общината
за срок от 4 години.
Колективният
характер на общинския съвет определя реда на неговата дейност регламентирана в
Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА): периодично
свикване на заседание (не по-малко от 6 пъти годишно –
чл. 27, ал. 1 ЗМСМА), ред за вземане на решения
на заседанията, приемането им с определено мнозинство и т.н.
Изрично
в чл. 27, ал. 2 закона е посочено, че заседанията на общинския съвет са законни, ако присъстват повече от
половината от общия брой на съветниците (кворум). Решенията си, съветът взема с
явно гласуване с мнозинство повече от половината от присъстващите съветници,
като може да реши гласуването да бъде и тайно (чл. 27,
ал. 3 ЗМСМА). За всяко
заседание на общинския съвет се води протокол. Съветниците имат право в седемдневен срок от деня на
заседанието да прегледат протокола и да поискат поправки в него (чл. 29 ЗМСМА). Заседанията на
общинския съвет и на неговите комисии са открити, но по изключение може да бъде
взето решение отделни заседания да са закрити. Гражданите могат да присъстват
на заседанията на общинския съвет и на неговите комисии (чл. 28, ал. 1 и 2 ЗМСМА).
11. Изложената
накратко нормативна уредба налага следните правни изводи:
Първо, основна
форма на работа на общинските съвети са заседанията (общинските съвети работят освен на пленарни заседания още и чрез своите
комисии). Своите правомощия те упражняват
чрез приемане на правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и
обръщения (чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА), а това може да стане единствено на пленарно
заседание, проведено по установения в закона и в правилника по чл. 21, ал. 3 ЗМСМА ред.
Общинските
съвети като колективни органи приемат решения при определена процедура, която изисква първо изработване на проект на
решение, след това наличие на кворум, внасяне на проекта за решение,
разисквания по проекта за решение, гласуване с постигане на определено
мнозинство и след това обявяване на решението. За да е валиден съответния акт
на съвета, той трябва да е приет на законно заседание по смисъла на чл. 27, ал.
2 от ЗМСМА, а както вече бе казано, заседанията на общинския съвет са законни, при наличието на определен
кворум - ако присъстват повече от половината от общия брой на съветниците. Кворумът е изискване за присъствието на
минимален брой общински съветници като предпоставка за надлежно осъществяване
на функциите на общинския съвет. Тъй като законът не предвижда друга форма на
вземане на решения от общинските съвети (освен на
законно проведено заседание при наличието на определен кворум), то и в теорията, и в практиката се приема, че
липсата на кворум е толкова съществен порок на административнопроизводствените
правила, който води до липса на волеизявление и на това основание – до
нищожност.
В случая
е сторено именно това – оспореното пред настоящата съдебна инстанция решение на
Общински съвет Стамболийски е прието при пълна липса на кворум, доколкото
същото е взето с Протокол № 4 от
гласуване чрез „Подписка“, каквото форма не е предвидена нито в ЗМСМА, нито
в друг нормативен акт от същата степен. Съответно, това има за последица нищожност
на разглежданото решение на съвета.
Наличието
на разпоредбата на чл. 57а от Правилника за организация и дейност на общинския
съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на общинския
съвет (според ал. 1 на която гласуването на предложенията
може да се извърши и чрез „подписка“, която се подготвя от председателя на
Общинския съвет и може да бъде организирана извън редовните заседания на съвет) не може да обоснове извод в желаната от ответния
административен орган насока, доколкото цитираната подзаконова разпоредба е в
явно противоречие с нормативен акт от по-висока степен и на основание чл. 15,
ал. 3 от ЗНА няма как да бъде приложена.
Общинските
съвети осъществяват своята дейност в рамките и на основата на Конституцията и
законите. Това е подчертано и в Европейската харта за местното самоуправление.
Както в преамбюла на хартата, така и в отделни нейни разпоредби (чл. 3 ал. 1 и
2, чл. 4 и др.) изрично се отбелязва, че дейността на органите на местното
самоуправление се осъществява в рамките
на закона или доколкото това е позволено от закона.
Ето
защо, след като законодателят е преценил, че общинският съвет може да приема
решения единствено и само на законно
проведено по смисъл на чл. 27, ал. 2 от ЗМСМА заседание, то въвеждането с
подзаконов нормативен акт на различна от установената от закона форма досежно реда
и начина за приемане на решения от общинския съвет, се явява в противоречие с
нормите на закона, респ. е незаконосъобразно.
12. При това положение, крайният
извод на съда е, че оспореното решение на Общински съвет Стамболийски се явява
издадено при грубо нарушаване на административнопроизводствените правила,
довело до липса на волеизявление, което обуславя неговата нищожност. Тя ще
следва да бъде прогласена.
13. Прогласяването на
нищожността на обжалваното решение изключва необходимостта от обсъждане на
събраните в хода на съдебното производство доказателства.
V. За разноските:
14. При посочения изход на спора, на
основание чл. 78, ал. 8 от ГПК вр. 144 от АПК, на областна
администрация, се дължат сторените разноски за
заплащане на държавна такса в размер на 20 лв. за съобщаване на оспорването
чрез обявление в „Държавен вестник“ и разноски по осъществената юрисконсултска
защита, които се констатираха в размер на 100 лв.,
изчислени съгласно правилото на чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната
помощ, издадена на основание чл. основание
чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ.
Мотивиран от гореизложеното,
Пловдивският административен съд, ІІ отделение, ХVІІ състав,
Р Е Ш
И :
ОБЯВЯВА ЗА НИЩОЖНО Решение
№ 4, взето с протокол № 4 от 15.01.2018 г. на Общински съвет Стамболийски.
ОСЪЖДА Общински
съвет Стамболийски
да заплати на Областна администрация Пловдив, сумата от 120 лв. (сто и двадесет
лева), представляваща възнаграждение за осъществената юрисконсултска защита и
разноски за заплащане на държавна такса за съобщаване на оспорването чрез
обявление в „Държавен вестник“.
Решението подлежи на обжалване с
касационна жалба пред Върховния административен съд в четиринадесет дневен срок
от съобщаването на страните за неговото изготвяне.
ПРЕДСЕДАТЕЛ :
ЧЛЕНОВЕ : 1.
2.