Р Е Ш Е Н И Е
№ 127 / 11.04.2022
г., гр. Добрич
В И М
Е Т О Н А Н А Р О Д А
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪД – Добрич, ІV състав, в публичното заседание на девети март през две
хиляди двадесет и втора година, в
състав:
СЪДИЯ: ТЕОДОРА МИЛЕВА
при
секретаря МАРИЯ МИХАЛЕВА, като разгледа докладваното от съдия МИЛЕВА адм.
дело № 644/2021 г. на Административен съд – Добрич, за да се
произнесе, взе предвид:
Производството
е по реда на чл. 145 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Производството
е второ по ред пред АдмС-Добрич.
Образувано е по жалба на община Добричка
против Протокол от 15.10.2020 г. от проверка на състоянието и създадената
организация за експлоатация на язовирна стена и съоръжения към нея, издаден от
Комисия, назначена със Заповед №РкД-22-19 от 23.09.2020 г. на Областен
управител на област Добрич, утвърден от Областен управител на област Добрич на
осн. чл.138а, ал.3 от Закона за водите, в частта на т. ІV. С процесния протокол
в т.ІV от същия са направени предписания, които следва да бъдат изпълнени от
община Добричка в срок до 31.03.2021 г.
В
жалбата се навеждат доводи, че предписанията, посочени в т.ІV от протокола от
15.10.2020 г. са издадени извън правомощията и задълженията на комисията по
чл.138а, ал.3 от ЗВ, както и при съществени нарушения на
административнопроизводствените правила, поради което и се моли за тяхната
отмяна. Излагат се съображения, че язовир „Златия 2“ не се експлоатира като
водностопанско съоръжение. Съгласно изготвена комплексна оценка „язовирната
стена е съвсем ниска и акумулираните водни маси са незначителни, а след
затлачването с наноси на язовирното езеро, полезният обем е изчерпан“, поради
което и язовирът е изведен извън експлоатация. Твърди се, че направените
задължителни предписания указват действия, които общината следва да предприеме
и които биха ангажирали значителен финансов ресурс.
В
с.з., жалбоподателят не се представлява.
Ответникът
по жалбата, чрез своя процесуален представител юриск. З.М., счита жалбата за
недопустима, като излага съображения в тази насока. Моли, производството по
делото да бъде прекратено и претендира присъждането на съдебно-деловодни
разноски. В алтернатива излага съображения за неоснователност на жалбата.
Съобразявайки посочените от жалбоподателя основания,
изразените становища на страните и фактите, изведени от събраните по делото доказателства, както и с оглед на
разпоредбата на чл. 168 от АПК, определяща обхвата на съдебната
проверка, административният съд, приема за установено от
фактическа страна следното:
Със
Заповед №РкД-22-19 от 23.09.2020 г., съгласно своите правомощия, Областния
управител на област Добрич е назначил комисия в състав от 10 души, с
председател – зам. Областния управител на област Добрич, която комисия следва
да извърши 1. проверка на състоянието на речните корита извън населените места
на област Добрич, участъци и съоръжения ….; 2. Извърши проверка на потенциално
опасните водни обекти на територията на областта; 3. Да бъде извършена
класификация на язовирите по степен на потенциална опасност, съгл. Наредба за
условията и реда за осъществяване на техническата и безопасната експлоатация на
язовирните стени и на съоръженията към тях и осъществяването на контрол за
техническото им състояние. Посочен е и срока на проверката.
На
26.09.2020 г. е изготвен протокол от работата на Експертния технически съвет,
назначен със Заповед №903/04.09.2017 г. на кмета на община Добрич, като на този
съвет са обсъдени и одобрени изготвените комплексни оценки и анализи на
техническото състояние на язовирите в общината. За всеки един от язовирите са
приети решения на ЕТС.
След
извършване на проверка на язовирите, комисията, назначена от Областния
управител на област Добрич е изготвила Доклад, относно извършена проверка на
състоянието на речните корита, водосборни дерета извън населени места и
проблемни участъци по тях и потенциално опасните водни обекти на територията на
областта от дата 13.11.2020 г., което е изпратен на областния управител.
Същият
доклад от извършената проверка е изпратен на 19.11.2020 г. и на кмета на община
Добричка, като няма данни кога е получен в общината. От процесния доклад става
ясно и за изготвения на 15.10.2020 г. Протокол от проверка на състоянието и
създадената организация за експлоатация на язовирна стена и съоръжения към нея
/предмет на оспорване в настоящото производство/, утвърден от Областен
управител на област Добрич.
С
Протокола от 15.10.2020 г., комисията е описала извършената проверка на язовир
Златия 2, като в тази връзка е и дала предписания за изпълнение. Към протокола
е приложен и Приложение №1 – класифициране по степен на потенциална опасност,
съгл. чл.141б от ЗВ за язовир Златия 2. В същото приложение е посочено заключение:
Язовир Златия 2, област Добрич, общ. Добричка, собственост на община Добричка е
с първа висока степен на потенциална опасност.
При така установената
фактическа обстановка Административен съд - Добрич направи следните правни
изводи:
Относно допустимостта на жалбата: настоящият съдебен
състав намира, че жалбата е допустима за разглеждане, поради следното:
Направеното волеизявление в даденото „предписание“ е с властнически характер и
създава конкретно задължение за адресата. Същото е утвърдено от Областния
управител на област Добрич. Така формулираната разпоредителна част на протокола
в частта предписания изисква конкретно поведение от собственика на имота и не
предполага издаване на последващ акт. Оспореното предписание представлява
индивидуален административен акт по чл.21, ал.1 АПК във връзка с чл. чл.138а,
ал.3, т.5 от ЗВ и подлежи на съдебен контрол /адм. дело №1319/2021 г. по описа
на ВАС/. Поради което жалбата е допустима, като подадена срещу ИАА и в срок.
Видно от писмо вх. №6124/20.11.2020 г. в община Добричка е постъпило писмо от
областния управител, с което се уведомява кмета на общината за извършената
проверка. Жалбата е подадена на 04.12.2020 г., т.е. в законоустановения
14-дневен срок.
Оспорващият е лице, което има правен интерес от оспорването,
доколкото е адресат на оспорения акт и с него му се създават задължения.
Разгледана по същество е ОСНОВАТЕЛНА.
Съгласно чл. 168, ал. 1 от АПК
съдът преценява законосъобразността на оспорения административен акт на всички
основание по чл. 146 АПК, а именно: дали актът е издаден от компетентен
административен орган и в установената форма, спазени ли са административно -
производствените правила и материално - правните разпоредби по издаването му,
съобразен ли е актът с целта на закона.
Оспореният прокотол е издаден от компетентен орган – Комисията по чл.138а, ал.3
от Закона за водите, в предвидената от закона форма, в съответстие с
процесуалните правила, но при нарушение на материалния закон.
Предмет на обжалване е Протокол от Проверка на състоянието и
създадената организация за експлоатация на язовирна стена и съоръженията към
нея, в частта на т.ІV Предписания от дата 15.10.2020 г. издаден от Комисия с
председател Красимир Николов – Зам. Областен управител и членове, назначена със
Заповед на Областния управител на област Добрич. В раздел ІV са дадени следните
предписания по т.1 техническа документация: да се представи в ДАМТН
актуализирана инструкция за експлоатация на язовира; да се представи в ДАМТН
актуализирана програма за технически контрол на язовира; да се представи в
ДАМТН геодезическо заснемане на язовира; да се представи в ДАМТН анализ за
проводимостта на преливника спрямо възможностите му за провеждане на висока
вълна; да се представи в ДАМТН характеристичните криви за залетите площи и
завирените обеми на водохранилището; да се представи в ДАМТН инвестиционен
проект – заснемане, който да бъде одобрен по реда на чл.145, ал.1 от ЗУТ и да
се представи в ДАМТН одобрен проект за възстановяване на облекчителните
съоръжения към язовирната стена с цел осигуряване проектните параметри на
язовира.И по т.2 – по осъществяване на безопасна техническа експлоатация е
дадено предписание: да се почисти растителността по короната; да се почисти
растителността по воден откос; да се почисти растителността по въздушен откос и
да се монтира нивомерна рейка. . За всяко предписание като срок е определен
31.03.2021 г.
От
представения след издаването на протокола с предписанията Доклад № ОМП – 04 –
8/ 13.11.2020 г. (л. 56 и сл.) се установява, че Комисията е извършила проверка
на процесния язовир в присъствието на представител на общината, инж.Добринка
Върбанова.
По
отношение на язовир „Златия 2“ в т.11 от доклада са направени констатации, че
язовирът е собственост на жалбоподателя съгласно АОС 6957/15.08.2018г. Към
момента на проверката язовирът е трайно сух, не се завирява, речното му легло
до 500 метра след язовирната стена е разорано от местни арендатори като има
вероятност при високи водни стоежи да се залеят прилежащи земи, разорани от
арендаторите. За язовира имало назначен оператор на язовирната стена - инж.
Пламен Спасов, но същият бил отдаден под наем от общината на наемателя
„Атанасов Грейн“ ЕООД като нива и се обработва като земеделска земя. През 2015
г. е извършено прокопаване на преливника на язовира с цел поемането на големите
водни количества от изпускането на язовир „Одринци“, които първо постъпват в
намиращия се в съседство язовир „Златия 1“, а след това в язовир „Златия 2“.
Въз основа на горните констатации комисията е
предложила да се изиска от собственика изпълнение на мерките, обективирани в
издадените преди това предписания.
Жалбоподателят
е представил във вид на електронни документи изготвената през м.юни 2017г.
Комплексна оценка на техническото състояние на язовир „Златия 2“, извършена от
правоспособни лица, регистрирани в КИИП с удостоверения за пълна проектантска
правоспособност, със специалност
строителен инженер по хидромелиоративно строителство и инженер по
геодезия, фотограметрия и картография. В оценката е описано техническото състояние
на язовира и е извършено подробно геодезическо заснемане. В оценката е
посочено, че язовирът се намира в землището на с.Златия и е построен с цел
напояване и да поеме повърхностния отток на Суха река, който не може да се
съхрани в язовирното езеро на язовир „Златия 1“. На стр.4 от комплексната
оценка е посочено, че язовир „Златия 2“ е разположен непосредствено под
язовирната стена на „Златия 1“ и улавя прелелите и изпуснати води от него.
Язовирната стена е изградена на югозапад от с.Златия на около 1400 метра от
центъра на населеното място. Водоизточник на язовира е Суха река. Язовирната
стена е земно-насипна, от песъчлива глина и съгласно международната
класификация ICOLD язовир „Златия 2“ е с малка язовирна стена. От оценката е
видно, че геодезическото заснемане на язовира е направено на 28.04.2017 г.
Съгласно
§ 1, ал.1, т.94 от ДР на ЗВ, "язовир" е водностопанска система,
включваща водния обект, язовирната стена, съоръженията и събирателните
деривации, както и земята, върху която са изградени. Язовирът като съоръжение
осигурява съхранение на част от повърхностните води на Република България,
които са от значение за осигуряване на питейно-битова вода и вода за напояване.
Една
от главните цели на Закона за водите, установена в чл.2, ал.1, т.3, е да
осигури управление на водите в интерес на обществото чрез опазване на
повърхностните и подземните води и водите на Черно море.
От
принципите на ЗВ, залегнали в чл.7, т.1- т.4, е видно, че собствениците на
водни обекти, водностопанските системи и съоръжения, каквото качество има
жалбоподателя, следва да ги стопанисват по начин, който е съобразен с
обществената значимост на водата като ценен природен ресурс и по начин, който
да не нарушава технологичното единство на водностопанската система.
От
представените по делото от жалбоподателя доказателства се установява, че
процесният язовир „Златия 2“ е технологично свързан и има функции по
осигуряване безопасността на други водни обекти. Страните не спорят, че
язовирът е изграден с цел да поеме повърхностните води от коритото на Суха
река, както и поемане на водите от
язовир „Одринци“, когато се налага неговото изпускане и които постъпват първо в
язовир „Златия 1“, след което се оттичат в язовир „Златия 2“.
С
оглед тези функции на язовир „Златия 2“ съдът намира, че неподдържането му в
състояние, което да позволи неговата експлоатация по предназначение и
отдаването му под наем за обработване като земеделска земя е в противоречие с
материално-правните разпоредби на Закона за водите прогласените в него
принципи, а не е въпрос на икономическа обосновка, както счита жалбоподателя.
Една от основните цели на Закона за водите, прогласени в него, е изградените и
съществуващите водни обекти да се ползват и експлоатират по предназначение с
цел съхранението на водата като основен жизнен ресурс за населението. Нормата
на чл.2, ал.2, т.2 от ЗВ е категорична, че стопанисването на водните обекти е
подчинено на целта за устойчивото използване на водите чрез дългосрочно
опазване на наличните водни ресурси. Тази цел на закона е с особено значение за
запазването и поддържането на изградените водни обекти в райони, застрашени от
продължителна суша, какъвто географски район е Южна Добруджа.
Оспорените
в настоящото производство предписания са свързани именно със задълженията,
които имат собствениците на водни обекти да ги стопанисват и експлоатират
според тяхното предназначение. С предписанията се възлага на Община Добричка, в
качеството й на собственик на язовир „Златия 2“, да извърши поредица от
действия, насочени към привеждане на водния обект в състояние, което да позволи
ползването му по предназначение като язовир за напояване и поемане на водите от
други водни обекти.
Съдът
намира за неоснователни оплакванията в жалбата за незаконосъобразност на
издадените предписания, понеже язовирът бил трайно сух, източен от вода, не са
завирявал и предписаните мерки и действия от контролните органи били безцелни.
Видно е, че няма решение на Добрички общински съвет за ликвидация на язовира,
поради което не е проведена процедура по Наредбата за условията и реда за
осъществяване на техническата и безопасната експлоатация на язовирните стени и
съоръженията към тях, приета с ПМС № 12 от 28.01.2020 г., ДВ. бр.9 от 31 януари
2020г. (Наредбата по чл. 141, ал. 2 от ЗВ).
Независимо
от горното, жалбата е основателна.
В
Закона за водите не се съдържат специални правила, по които се издават
административните актове. Следователно, административните актове, издавани по
реда на ЗВ, следва да отговарят на общите правила за законосъбразност на
индивидуалните административни актове, установени в АПК.
При
проверката за законосъобразност, извършена на основание чл.168 от АПК, съдът
намира оспорените предписания за незаконосъобразни, като издадени при
съществени нарушения на общите административнопроизводствени правила по АПК,
неотговарящи на изискванията за форма на административните актове, постановени
в противоречие с принципа за съразмерност по чл.6 от АПК
Нормата
на чл.138а, ал.3 от Закона за водите предвижда правомощието на областните
управители да назначават комисии, които веднъж в годината да извършват проверки
за готовността за безопасна експлоатация на язовирите и съоръженията към тях по
чл. 141б, ал. 1, т. 1 и 2, а за тези по чл. 141б, ал. 1, т. 3 - веднъж на три
години. В същата норма са нормативно
определени и правомощията на тези комисии, а именно: 1. Да анализират
предоставената информация по чл. 141, ал. 6 и извършват проверки на място на
техническото състояние на язовирните стени и съоръженията към тях; 2. Да
проверяват създадената организация по изпълнението на изискванията и мерките,
предвидени в аварийния план; 3. Да проверяват изпълнението на дейностите по
осигуряване на проводимостта на речното легло на разстояние до 500 м от
язовирните стени; 4. Да дават заключение за готовността за безопасна експлоатация
на язовира и съоръженията към него в нормални, екстремни и аварийни условия,
въз основа на становището на всеки член на комисията; 5. Във връзка със
заключението по т. 4 да дават предписания на собствениците на язовири за
привеждане в готовност за безопасна експлоатация на язовирите и съоръженията
към тях в нормални, екстремни и аварийни условия на работа, в т.ч. за
извършването на ремонти и други технически дейности за привеждането на
язовирната стена и съоръженията към нея в изправно техническо състояние, както
определят срок за тяхното изпълнение; 6. Да съставят протокол за извършената
проверка.
Предписанията
са издадени от комисия, назначена от областния управител в съответствие с
горепосочената разпоредба, но те не отговарят на изискванията за форма на
административните актове, издадени са в противоречие с материално-правните
разпоредби на закона и при допуснати съществени процесуални нарушения.
Основателно
е оплакването в жалбата, че не става ясно въз основа на кое свое правомощие
комисията е дала предписания за изготвяне на документи, след като подобна
задача няма в Заповед № Рк—22-19 от 23.09.2020г., издадена от областния
управител. Видно от определените с
посочената заповед четири задачи в т.ІІ, на комисията не е възложено да
предписва на собствениците на водните обекти да извършват действия по изготвяне
на техническа документация и да определя срокове за това, които са в
правомощията на ДАМТН.
В
този смисъл дадените предписания в оспорените им части съдът намира за
немотивирани от правна страна и издадени в противоречие с материално правните
разпоредби на чл.138а, ал.3 и чл.141б, ал.3 от ЗВ.
Общите изисквания за форма на
административните актове, установени в чл.59, ал.1 и ал.2, т.4 от АПК, изискват
всеки административен акт да съдържа мотивирано решение, т.е. мотиви -
фактически и правни съображения, от които адресатът на акта да разбере какви са
причините, наложили издаването на конкретното властническо изявление.
В този смисъл дадените предписания по
отношение на техническата документация са неясни и попадащи извън определените
от областния управител задачи. Предписанията са немотивирани и от фактическа
страна.
Част
от дейностите, които жалбоподателят е задължен да извърши по оспорените
предписания по техническата документация са извършени при изготвянето на
представената по делото Комплексна оценка от м.юни 2017г.
При
изготвянето на оценката е извършено геодезическо заснемане на язовира. Видно е
също, че са изчислени проводимостите на преливните, както и всички други
технически параметри на язовира при изграждането му и след скъсването на
язовирната стена- откоси, характерни коти, съоръжения, прилежащи
площи.
От
предписанието не става ясно контролните органи запознати ли са с данните,
съдържащи се в изготвената комплексна оценка и какви са съображенията им да
задължат собственика на язовира отново да извършва разходи за подобни
проучвания. Комплексната оценка от м.юни 2017 г. изобщо не е обсъждана в
мотивите на оспорения протокол, с който са дадени предписанията. Затова при
съдебната проверка за законосъобразност не може да се прецени дали в тази част
предписаните действия съответстват на материално-правните разпоредби на закона.
Предписанията
са издадени при съществени процесуални нарушения, изразяващи се в неспазване на
поредността, при която се издават индивидуалните административни актове
Първо
е издаден крайният акт от производството по чл.138а, ал.3 от ЗВ, а след това
комисията е съставила подробен доклад с фактически констатации и е предложила
предприемане на мерки, т.е. посочила е какви предписания да се издадат. Видно
е, че оспорените предписания са издадени на 15.10.2020г., а близо месец след
това, на 13.11.2020г. е съставен подробния доклад от констатациите, съдържащ
предложения за налагане на мерки/предписания.
По
този начин Община Добричка, в качеството си на адресат на издадените вече
предписания, е била лишена от възможност да възрази срещу предложените с
доклада мерки. В преписката липсват отправени покани за изразяване
на становище по проблема за експлоатацията на язовир „Златия 2“ по
предназначение. Няма данни, дали определените с предписанията срокове за
изпълнение са разумни и възможни да спазване, т.е. съгласувани с възможностите
на общината да осигури средства за извършване на предписаните дейности.
Независимо,
че при осъществяването на контрола по отношение безопасността на процесния
воден обект е присъствал представител на общината, ответникът не се е съобразил
с процесуалното правило на чл.34 от АПК, тъй като не е осигурил възможност на
Община Добричка, чрез своите представляващи, да изрази становище. Неосигуряването на правото на адресата на ИАА да
участва в административното производство по издаването му, е съществено процесуално нарушение.
Принципите
и целите, установени в Закона за водите, извеждат на преден план общия принцип
на служебното начало, установен в чл.9, ал.4 от АПК, който определя, че
административният орган осъществява процесуално съдействие на страните за
законосъобразно и справедливо решаване на въпроса - предмет на производството,
включително със споразумение. Спазването на този принцип е гарантирано от
задължението на административния орган да осигури участие на засегнатите
страни. Задължението на контролните органи по Закона за водите да съдействат на
собствениците на водни обекти да изпълняват законосъобразно задълженията си,
произтича от целта на Закона за водите по чл.2, ал.1, която е да се осигури
интегрирано управление на водите в интерес на обществото, както и от посочената
по-горе цел по чл.2, ал.2, т.2 от с.з. за насърчаване на собствениците на
водните обекти да осигурят дългосрочното им ползване и опазване. С тези
разпоредби законът ясно определя, че управлението на водните ресурси, които са
национално богатство, се основава на сътрудничество между различните субекти,
т.е. между стопанисващите водните обекти и администрацията, контролираща
тяхната дейност.
Основателни
са възраженията в жалбата и срещу определения срок за изпълнение на
предписанията.
Определянето
на срока за изпълнение на предписанията е правомощие на административния орган,
което той осъществява при условията на оперативна самостоятелност. Съгласно чл.
169 АПК в този случай съдът проверява дали административният орган е разполагал
с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на
административния акт. Едно от изискванията за законосъобразност на
административните актове е определените от административния орган срокове за изпълнение
да са разумни, за да могат да бъдат спазени, т.е. да са съобразени с принципа
за съразмерност по чл.6 от АПК.
С дадените предписания административният орган
не е обосновал, как е определил еднакъв срок, до 31.03.2021г., за изпълнение на
всички, дадени по отношение на процесния воден обект предписания, затова не
става ясно изпълнението на кои дейности е с приоритет- дали тези, свързани с осигуряването на техническата безопасност
на водния обект или по-належащи са дейностите, свързани с изготвяне на
техническа документация.
От
данните в преписката е видно, че язовир „Златия 2“ не е единствен, за който
комисията на областния управител е дала предписания за изготвяне на техническа
документация и осигуряване на безопасност. Подобни дейности са предписани и за
други язовири. В доклада до областният управител комисията не е степенувала,
преценявайки безопасната експлоатация на водните обекти, кои язовири се нуждаят
от спешни мерки и за кои от тях може да се определи по-продължителен срок за
осъществяване на предписаните мероприятия. От доклада е видно, че крайният
срок, 31.03.2021г., в който общината следва да се снабди с техническа
документация, е определен за всички проверени язовири на нейна територия, общо
18 броя, без да е отчетено обстоятелството, че едни от тях са сухи и не се
завиряват, а в други има налично количество вода.
Затова
съдът намира, че определения без участието на жалбоподателя краен срок до
31.03.2021 г. за изпълнение на всички оспорени предписания, не отговаря на
изискванията за съразмерност по чл.6 от АПК.
По
изложените съображения жалбата е основателна. Оспореният протокол, с който са
дадени предписания и са определени срокове за изпълнението им, следва да се
отмени като незаконосъобразен на основанията по чл.146, т.2, т.3, т.4 от АПК.
Така
мотивиран и на основание чл.172, ал.2 от АПК, Административен съд -Добрич
Р
Е Ш И :
ОТМЕНЯ по жалба на
Община Добричка Протокол от 15.10.2020 г., утвърден от Областен управител на
област Добрич от проверка на състоянието и създадената организация за
експлоатация на язовирна стена и съоръжения към нея на язовир “Златия 2”,
издаден от Комисия, назначена със Заповед № РкД-22-19 от 23.09.2020 г. на
областен управител на област Добрич, в частта на т.IV.1 “По техническата
документация” в седем подточки и т.2 “По осъществяване на безопасна техническа
експлоатация“ в четири подточки.
Решението
може да се обжалва с касационна жалба, подадена чрез Административен съд –
Добрич до Върховния административен съд на РБ в 14- /четиринадесет/ дневен срок
от съобщаването му на страните.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: