Решение по дело №2107/2024 на Административен съд - Бургас

Производството е по реда на чл.124, ал.1 от Закона за държавния служител, във вр. с чл.145 и сл. от АПК.

Образувано е по жалба, подадена от Н. Д. Б., [ЕГН], от гр. Поморие, ул. „Панайот Волов“ №23А, против Заповед №РД-11-00-3799/12.09.2024г., издадена от изпълнителния директор на Агенция по заетостта, с която на основание чл.90, ал.1, т.5 от Закона за държавния служител (ЗДСл) на Буковинов е наложено дисциплинарно наказание „уволнение“.

Жалбоподателят иска отмяна на акта. Твърди, че е издаден при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и неправилно приложение на материалния закон. Сочи, че в заповедта за налагане на дисциплинарно наказание липсва посочено време на извършване на нарушението, което осуетява правото му на защита и затруднява осъществяване на преценката за спазване срока по чл.94 от ЗДСл. Наред с това счита, че органът само формално се е съобразил с обстоятелствата по чл.91 от ЗДСл., които следва да бъдат взети предвид при определяне вида и размера на наказанието. В заповедта изобщо не били обсъдени тежестта на нарушението, обстоятелствата, при които е извършено и формата на вината. Липсвали мотиви за това до какви негативни последици е довело извършеното нарушение, както и преценка на цялостното му служебно поведение. Претендира присъждане на разноски по делото.

В съдебно заседание, чрез процесуалния си представител адв. Г. М., поддържа жалбата, ангажира доказателства и иска отмяна на заповедта. Претендира присъждане на разноски. Допълнително аргументира позицията си в представени по делото писмени бележки (л.253).

Ответникът по оспорването – изпълнителен директор на Агенция по заетостта - София, чрез процесуален представител юрисконсулт Й., намира жалбата за неоснователна и моли същата да бъде отхвърлена. В представен по делото отговор/становище от 16.01.2025г. (л.83-84) излага съображения по съществото на спора, претендира присъждане на разноски за юрисконсулт и прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение, претендирано от жалбоподателя. Представя писмени бележки.

Жалбата е допустима. Подадена е от лице с правен интерес от оспорването и в предвидения от закона срок.

1. ФАКТИТЕ:

В изпълнение на заповед №РД-11-00-2864/05.07.2024г., издадена от изпълнителния директор на Агенция по заетостта, в периода 23.07.2024г. – 26.07.2024г. работна група от експерти в Главна дирекция „Мониторинг, статистика и контрол“ към Агенция по заетостта извършили комплексна проверка на дейността на Дирекция „Бюро по труда“ (ДБТ) Поморие и ДБТ Созопол относно изпълнението на всички дейности, процеси и функции, осъществявани в посочените дирекции.

Проверката обхванала цялостната дейност и на филиалите на двете териториални поделения – Несебър (функциониращ към ДБТ Поморие), Царево и Малко Търново (към ДБТ Созопол).

За резултатите от извършените комплексни проверки бил съставен доклад с рег.№ 30-00-20891/14.08.2024г. (л.6-16).

Според този документ в хода на проверките били направени следните констатации, касаещи дейността на ДБТ Поморие и неговия филиал в гр. Несебър:

• Липса на организация и взаимозаменяемост между служителите от проверените териториални поделения, довело до пропуски при осъществяване на качествено трудово посредничество при обслужване на клиентите, дължащи се на недостатъчно ефективен контрол от страна на директора на ДБТ Поморие;
• Служителите от ДБТ и филиали не познават същността на инструмента „Портрет на БТРЛ“ и не умеят правилно да дефинират проблемните зони;
• Установена било наличие на практика във филиал Несебър регистрираните с право на обезщетение за безработица лица да предоставят медицинско направление без причина, която да послужи пред Бюрото по труда;
• В ДБТ Поморие било допуснато служебните проверки за допустимост на кандидатите за обучение да се извършват от един и същи служител, което води до липса на обективност и безпристрастност;
• Неспазване процедурата по издаване, връчване и съобщаване на индивидуалните административни актове по реда на АПК;
• Не се въвеждат планирани срещи с работодатели и формален подход при въвеждането на такива;
• Неспазване на инструкцията „Приемане на заявка-спецификация за свободно работно място“;
• По повод реализацията на проект „Утре – успешна трудова реализация“ в екипа за изпълнение на дейностите бил включен Г. М., ст. експерт във филиал Несебър, комуто били възложени дейности за изпълнението на проекта на територията на Община Несебър, като същият служител осъществявал и предварителен контрол в качеството на упълномощено лице по чл.13, ал.3, т.3 от ЗФУКПС, което било в нарушение на принципите за поемане на задължения и/или извършване на разходи;
• Директорът на ДБТ Поморие възпрепятствал извършването на обективна контролна дейност от проверяващия екип по сключените договори за заетост и обучение на възрастни, като допуснал да бъдат уведомени работодатели и обучаващи организации за предстоящия проверки на територията на гр. Поморие.

С доклада на проверяващите били дадени 12 бр. препоръки към ДБТ Поморие за осъществяване на ежедневен стриктен контрол относно реализацията на работните процеси и да се предприемат конкретни действия за подобряване качеството и ефективността на услугите.

По повод констатираните в ДБТ Поморие нарушения, с доклада било отправено предложение до изпълнителния директор на Агенция по заетостта да бъдат изискани писмени обяснения от директора на ДБТ Поморие – Н. Б., а при установяване на виновно поведение от негова страна да бъде стартирана процедура по образуване на дисциплинарно производство.

С писмо рег.№ 30-00-21457/20.08.2024г. от жалбоподателя било изискано да представи писмени обяснения по шест конкретно посочени обстоятелства (л.29-30). Писмото било връчено на Буковинов на 21.08.2024г. (л.31).

Обяснения били поискани и от Г. М. – ст. експерт в ДБТ Поморие, филиал Несебър, с писмо рег.№ 30-02-07-21657/21.08.2024г. (л.32). Обяснения са постъпили от името на М., адресирани до жалбоподателя, с дата 22.08.2024г. (л.212). В тях било изложено, че трудовият посредник приема заявлението за обучение и проверява съгласно технологията за работа, втори служител, явяващ се отговорно лице по реализацията на проекта, приема документите, а трето лице е финансов контрольор. В случаите, когато вторият служител е извън офиса по различни причини, документите за обучение се приемат само от старши експертът, който изпълнява функциите на трудов посредник, на отговорно лице по проект „Утре-успешна трудова реализация“ и на финансов контрольор упълномощено лице по чл.12, ал.3, т.3 от ЗФУКПС. Поради тази причина се случвало подписите да са на едно и също лице.

В указания му срок жалбоподателят Буковинов представил писмени обяснения с рег.№ 30-02-07-21932 от 23.08.2024г. (л.33-34).

В тях той отрекъл истинността на констатациите на проверяващия екип и изразил несъгласие с твърдението за осъществен от него контакт и предупреждение на работодатели и обучаващи институции за предстояща контролна проверка. Посочил, че отговорността по неспазване на Вътрешните правила за осъществяване на предварителен контрол за законосъобразност и прилагане на системата за двоен подпис е споделена от всички служители по веригата, допуснали пропуски в изпълнение на задълженията си. Не уведомил прекия си ръководител поради неоткритото навреме нарушение. Контролната дейност по сключените договори за заетост и обучение, осъществявана в ДБТ Поморие, била ефективна, което можело да бъде проследено от протоколите за извършени проверки и от налаганите по договорите, санкции.

По случая били представени становище с peг.№ 30-00-22064/27.08.2024г. от главния директор на главна дирекция „Мониторинг, статистика и контрол“ (л.213), както и становище рег.№30-00-22280/28.08.2024 от гл. директор на Главна дирекция „Услуги по заетостта“ и пряк ръководител на жалбоподателя (л.214-215). И в двете становища била застъпена позиция за неоснователност на изложеното в писмените обяснения на жалбоподателя.

Впоследствие била издадена заповед № РД-11-00-3600 от 28.08.2024г. на главния секретар и председател на Дисциплинарния съвет (л.37), с която било насрочено заседание на съвета, назначен със заповед № РД-11-00-1378/12.03.2024г. на изпълнителния директор на агенцията (л.38-39).

Видно от съставения протокол от проведеното на 29.08.2024г. заседание на дисциплинарния съвет (л.42-43) членовете на същия взели решение за образуване на дисциплинарно производство срещу Н. Б., като същият следвало да бъде поканен за изслушване пред ДС и пред изпълнителния директор. Прието било да бъдат поискани писмени обяснения и от старшия експерт в ДБТ – Поморие – Г. М..

На 09.09.2024г. била издадена Заповед №РД-11-00-3750/09.09.2024г. на изпълнителния директор на Агенция по заетостта за образуване на дисциплинарно производство по ЗДСл против Н. Б. (л.45-48) поради неизпълнение на служебни задължения, изразяващи се в липса на осъществен контрол и липса на организация в ДБТ Поморие.

В заповедта били посочени следните установени нарушения:

1. Пропуски по отношение реализацията на дейностите по трудово посредничество, които се дължат на недостатъчно упражнен ефективен контрол от страна на директора на ДБТ Поморие;
2. Служителите от ДБТ Поморие не познавали същността на инструмента „Портрет на БТРЛ“ и не умеят правилно да дефинират проблемните зони – не осъществявали аналитична връзка между положителните страни, проблемните зони и потребностите на лицата, поради което стъпките в плана за действие били формално извършени. Прието било, че задължение на директора е да не допуска такива пропуски в работата на служителите си;
3. В ДБТ Поморие било допуснато служебните проверки за допустимост на кандидатите за обучение да се извършват от един и същ служител, което води до липса на обективност и безпристрастност;
4. Във филиал Несебър към ДБТ Поморие регистрираните с право на парично обезщетение лица предоставяли медицинско направление без причина, която да послужи пред ДБТ – на тези лица не се предоставял пълния набор от посреднически услуги с оглед получаване на парично обезщетение в пълен размер и срок;
5. Неспазване на процедурата относно издаване, връчване и съобщаване на индивидуални административни актове по реда на АПК – създаване на практика, с която ИАА за прекратяване на регистрацията на безработните лица се издава в един екземпляр, като не се спазвал и срокът за тяхното издаване;
6. Не се въвеждали планирани срещи с работодатели, констатиран бил и формален подход при въвеждането на проведените срещи с работодатели, което води до съмнения относно реалното им извършване;
7. Неспазване на инструкцията „Приемане на заявка-спецификация за свободно работно място“ – одобрени заявки по мерки от ЗНЗ и проекти по ПРЧР не били въведени в НБД; при приемане на заявки-спецификации не се попълвали всички реквизити на формуляра; не се извършвала качествена селекция и подбор; не се насочвали безработни лица към подходящи работни места;
8. Установен бил различен подход при служебна регистрация като заети на лица, започнали работа по програми и мерки за заетост и обучения по реда на ЗНЗ, в т.ч. по програми и проекти – във всички териториални поделения на тези лица се изготвяли досиета и на хартиен носител, само във филиал Несебър те са само електронни;
9. По повод реализацията на проект „Утре-успешна трудова реализация“ със заповед на директора на ДБТ Поморие в екипа за изпълнение на дейностите бил включен старши експерт във филиал Несебър, на когото били възложени дейности за изпълнението на проекта на територията на Община Несебър, вкл. обработване на представени за изплащане разходооправдателни документи. Същият служител със заповед на изпълнителния директор осъществявал и предварителен контрол по чл.13, ал.3, т.3 от ЗФУКПС, което било в нарушение на принципите за поемане на задължения и/или извършване на разходи. По този начин във филиал Несебър било допуснато изпълнение на функции, които са в противоречие с разписаните в чл.12 от Вътрешните правила за работа в ДБТ. В ДБТ Поморие било допуснато служебните проверки за допустимост на кандидатите за обучение да се извършват от един и същ служител, което води до липса на обективност и безпристрастност;
10. Директорът на ДБТ Поморие възпрепятствал извършването на обективна контролна дейност от проверяващия екип по сключените договори за заетост и обучение на възрастни, като допуснал да бъдат уведомени работодатели и обучаващи организации за предстоящия проверки на територията на гр. Поморие, което поставяло под въпрос ефективността на реализираната контролна дейност от служителите на ДБТ Поморие;

При тези констатации бил формиран извод, че в качеството си на директор на ДБТ Поморие жалбоподателят не е осъществил своевременен контрол, не е създал необходимата организация на работа на служителите си и не проявил необходимия професионализъм, в резултат на което били допуснати множество нарушения и пропуски в работата на ДБТ Поморие.

Прието било, че Буковинов е нарушил виновно своите служебни задължения съгласно чл.89, ал.2, т.1 от ЗДСл, както и задължения, вменени му с длъжностната характеристика, която той е длъжен да спазва – т.7.1, 7.8, 7.11, 7.14, 7.16, 7.19, 7.21, 7.23 (л.17-28).

Заповедта за откриване на дисциплинарно производство била връчена на жалбоподателя на 10.09.2024г. (л.48).

Със Заповед № РД-11-00-3755/09.09.2024г. било насрочено ново заседание на дисциплинарния съвет (л.49).

На проведеното на 12.09.2024г. заседание на дисциплинарния съвет, проведено в кабинета на главния секретар на Агенция по заетостта в гр. София, жалбоподателя бил изслушан от членовете на съвета.

За проведеното изслушване бил съставен протокол от 12.09.2024г. (л.53-56), подписан от членовете на дисциплинарния съвет и от Буковинов. В протокола било отразено, че жалбоподателят се е подготвил по всички въпроси, по които са му били изискани писмени обяснения. От негова страна било изложено, че в момента, когато е била осъществена проверката, е бил в отпуск 2 дни. Жалбоподателят твърди, че е осъществявал регулярен контрол спрямо подчинените му служители, като ако е имало некачествено изпълнение на задълженията му, не е било умишлено и въпреки допуснатите пропуски не е била допусната злоупотреба с финансови средства.

На осн. чл.96, ал.3 от ЗДСл, след проведеното изслушване и след като били обсъдени възраженията на служителя, дисциплинарният съвет взел решение да предложи на изпълнителния директор на Агенция по заетостта налагане на дисциплинарно наказание на Н. Б. – „уволнение“ (л.57-59). Основанието за налагане на това наказание е това, че в качеството му на директор на ДБТ П. Н. Б. не е осъществил своевременен контрол, не е създал необходимата организация на работа на служителите си и не е проявил нужния професионализъм и заинтересованост при изпълнение на задълженията си, в резултат на което с действията си е довел до допускане на съществени пропуски в работата на дирекция „Бюро по труда“ Поморие, обективирани в доклада от проверката с рег.№30-00-20891/14.08.2024г.

На 12.09.2024г. жалбоподателят бил поканен за изслушване и в кабинета на дисциплинарно наказващия орган - изпълнителния директор на Агенция по заетостта. Според съставения протокол от проведеното изслушване жалбоподателят е заявил, че няма какво повече да допълни, поради което срещата с директора е била обявена за приключена (л.60). Върху протокола са поставени подписите и на жалбоподателя, и на органа по назначаването.

На 12.09.2024г. изпълнителният директор на Агенция по заетостта издал обжалваната в настоящото производство заповед №РД-11-00-3799/12.09.2024г. (л.61-63). В нея изложил фактическа обстановка, идентична с установената с доклад рег.№30-00-20891/14.08.2024г. на експертите в Главна дирекция „Мониторинг, статистика и контрол“, с констатациите на дисциплинарния съвет и с тези, обективирани в заповедта за образуване на дисциплинарното производство.

По отношение констатацията за това, че в ДБТ Поморие било допуснато служебните проверки за допустимост на кандидатите за обучение да се извършват от един и същ служител, в заповедта допълнително било посочено, че в случая се касае за пропуск от страна на Буковинов, който съзнателно и умишлено е допуснал един и същи служител да осъществява контрол сам на себе си /да приема документи на лица, да ги одобрява и да упражнява предварителен контрол за допустимост на тези лица/. Сочи се, че жалбоподателят бил запознал за издадената от изпълнителния директор на Агенция по заетостта заповед, с който Г. М. (ст. експерт в ДБТ Поморие, филиал Несебър) бил упълномощен да извършва предварителен контрол и въпреки това Буковинов е допуснал и възложил на служителя да извършва проверка на документи за допустимост. По този начин се смесвали функциите на един и същи служител, който едновременно притежава качествата на изпълнител и контролиращ сам на себе си, което било недопустимо по правилата на ЗФУКПС.

Наред с това било прието, че Буковинов е извършил нарушение, като неправомерно е утвърдил график за контролната дейност, включвайки едновременно двамата служители от филиал Несебър да извършват проверки на място на работодатели. По този начин е допуснал филиалът да бъде затворен и неработещ в работното му време, като в това време не се обслужват клиенти.

В заключение дисциплинарно наказващият орган приел, че дисциплинарните нарушения били извършени от жалбоподателя виновно, което е достатъчно основание за ангажиране на дисциплинарната му отговорност за извършените от него нарушения по чл.89, ал.2, т.1 от ЗДСл., както и за нарушение на служебните задължения по длъжностна характеристика, произтичащи пряко от т.7.1, 7.8, 7.11, 7.14, 7.16, 7.19, 7.21, 7.23 от същата.

При определяне вида на дисциплинарното наказание били взети предвид тежестта на нарушението, формата на вината, настъпилите от него последици за държавната служба и цялостното поведение на държавния служител. Посочено било, че съгласно изложеното в писмените обяснения Буковинов прехвърля вината на други служители от ДБТ Поморие, а всъщност той в качеството си на директор съгласно длъжностна характеристика, чл.26 от Устройствения правилник на Агенция по заетостта и възлагателна заповед №РД-11-00-462/11.01.2024г. (л.148-150) следва да организира работата на ДБТ, като контролира служителите и отговаря за цялостната дейност на дирекцията.

При определяне на наказанието са цитирани и нормите на чл.91 и чл.93 от ЗДСл, като е посочено, че са взети предвид заповедта за образуване на дисциплинарното производство, писмото за искане на писмени обяснения, постъпилите писмени обяснения от служителя, връчената покана за изслушване, протокола от изслушване от 12.09.2024г., длъжностната характеристика и възлагателна заповед.

Оспорената заповед била връчена лично на служителя на 01.11.2024г., което е удостоверено с подписа на същия.

В хода на производството жалбоподателят представя Вътрешни правила за осъществяване на дисциплинарната отговорност в Агенция по заетостта от 21.09.2023г. (л.91-95); план за действие – ключови показатели за ефективност на Дирекция „Бюро по труда“ Поморие за 2024г., в които е посочено, че средномесечният брой регистрирани безработни е 840 лица (л.100-102); месечни план-графици за контролната дейност на ДБТ Поморие за м. юни и юли 2024г. (л.103-106); лист за проверка на допустимостта на кандидата за обучение (л.107).

От ответника са представени формуляри от годишно оценяване и отчети за изпълнение на индивидуалния работен план на жалбоподателя за периода 2022-2024г. (л.115-138). В съответните формуляри за годишна оценка на изпълнението, в графата „годишна оценка на изпълнението, определена от оценяващия ръководител“ е посочено „изпълнението напълно отговаря на изискванията“ (л.119, л.127, л.131), като жалбоподателят се е подписал под всяка от тези оценки.

Отделно от това са представени 65 броя протоколи от проведените с участието на жалбоподателя самообучения на служителите в ДБТ Поморие за периода от 04.01.2024г. до 15.08.2024г. (л.158-191). Видно от тези протоколи след проведените обучения по различни програми, проекти и мерки за обучение в областта на въпросите по заетостта служителите, в т.ч. и самият жалбоподател, са обсъждали необходимите мерки за по-ефективна работа при обслужването на клиентите.

Доказателствата по делото сочат, че със Заповед №РД-11-00-462/11.01.2024г. изпълнителният директор на Агенция по заетостта е възложил на жалбоподателя в качеството му на директор на Дирекция „Бюро по труда „Поморие да изпълнява правомощия на изпълнителен директор на агенцията по отношение на трудовите и служебните правоотношения със служителите в дирекцията, както и по отношение осъществяване на представителство на агенцията (л.148-150).

Със заповед №РД-11-02-07-3/12.01.2024г., издадена от жалбоподателя в качеството на директор на ДБТ Поморие, били определени служителите от дирекцията за ежемесечно извършване на проверки на място по изпълнение на програми, проекти и мерки за обучение и заетост (л.152), а със заповед №РД-11-02-07-10/05.02.2024г. са определени служители, които да въвеждат пълно и точно информацията на електронния носител за ТРЛ въз основа на представените документи по отношение образование, професионална квалификация и социален статус (л.154).

Със заповед №РД-11-02-07-13/05.06.2024г., издадена от жалбоподателя, било наредено извършване на преразпределение на обслужване на клиенти на ДБТ в отдел „Посреднически услуги“ (л.156).

Представена е Заповед № РД-11-02-07-15/12.06.2024г., издадена от директора на ДБТ Поморие, за сформиране на екип, който да работи по изпълнението на проект „Утре – успешна трудова реализация включен в Националния план за действие по заетостта“, като отговорен за реализацията на проекта във филиал Несебър е ст. експерт Г. М. (л.226).

По делото ответникът представя и графици на контролната дейност на филиал Несебър към ДБТ-Поморие, утвърдени от Н. Б. за 2024г. (л.195-205), както и регистри на извършените проверки, които се водят в изпълнение на одобрените графици за контролната дейност (л.217-225).

Представя се констативен протокол № 20 от 28.06.2024г. за извършената проверка от двамата служители във филиал Несебър (Г. М. и Я. К.), които са извършили проверка на обучението по КК-5 „Личностна компетентност, социална компетентност и компетентност за придобиване на умения за учене“ с период на обучението – 25.06 – 28.06.2024г. (л.216). Видно от доклада в хода на проверката не били установени нарушения.

Представена е и справка, удостоверяваща времето и размера на ползваните от жалбоподателя платен годишен отпуск и такъв за временна неработоспособност през 2024г. (л.139-147). Налице са данни за издаден на името на Буковинов болничен лист за периода 13.09 - 22.09.2024г., обжалван от ответника, за което е издадено решение на ЛКК №24/2024г., с което болничният лист е отменен (л.231-236).

Ответникът представя също справки за постъпили запитвания, предложения, сигнали и жалби в ДБТ през 2023г. (л.239-241), както и анализ на постъпили запитвания, искания/заявления, предложения, сигнали и жалби в ДБТ Поморие, подписан от жалбоподателя (л.242); извлечение от Вътрешните правила за работа на Дирекции „Бюро по труда“ (л.229-230).

В хода на съдебното производство, в качеството на свидетел, е разпитан Г. И. М..

В показанията си свидетелят заявява, че е работил като старши експерт в Дирекция „Бюро по труда“ Поморие, филиал Несебър, в периода от 09.01.2009г. до 30.10.2024г. За период повече от половината на 2023г. М. е работил сам във филиала, като през 2024г. по определена програма бил назначен и втори нещатен служител. Свидетелят е изпълнявал длъжността старши експерт по обслужване на безработни лица към Бюрото по труда, като отделно от това бил назначен по реда на чл.13 от Наредбата за финансиране и контрол на бюджетни средства като лице, подпомагащо регионалния финансов контрольор.

М. сочи, че е бил включен като отговорно лице в проекта „Утре – успешна трудова реализация“, който касае включване в обучение на безработни лица. Основната му отговорност се състояла в това да сформира група от безработни лица, подали заявление за включване в обучение и впоследствие обучаващата организация да извърши обучението на тези безработни лица. Обучението се извършвало от оторизирана обучаваща организация, която подава заявка до Бюрото по труда, в която са подадени определени показатели, по които безработните трябва да отговарят, за да бъдат включени в обучението /степен на образование, ключови компетентности, трудов стаж и пр./, като не трябва да са били включвани в подобни курсове. По критериите на конкретната обучаваща организация свидетелят следвало да подбере лица и да ги включи в група за обучение. Програмата касаела територията на Община Несебър. М. сочи, че в качеството му на лице по чл.13, подпомагащо регионалния финансов контрольор, също е извършвал проверка по проекта. Такава била извършвана първо на допустимостта на включването в обучение на безработните лица, второ – след като лицата били включени в обучение се извършвала проверка на финансовите документи, т.е. на плащанията, които се извършват към обучаващата организация и стипендии на безработните лица.

Свидетелят заявява, че разходването на финансовите средства касае и други лица, освен него самият, доколкото се изисква съгласие при извършена проверка от регионалния финансов контрольор към ДБТ Бургас, а също и проверка и съгласие от упълномощено лице за разходване на бюджетни средства, както и подписа и съгласието на директора на ДБТ Поморие. Т.е. проверката, извършвана от свидетеля, не била единствена, а е първата по ред.

Имало случаи, в които на М. му се налагало едновременно да приема документи и да извършва финансова проверка – в случаите, когато е оставал сам в Бюрото по труда поради ангажименти на служителя, който е бил второ лице във филиал Несебър. Сроковете за сформиране на групата били кратки – около 12 дни. Предвид тези кратки срокове и липсата на интерес от страна на безработните, които през юни, когато започнал курсът, повечето от тях били започнали работа, се случвало така, че да не връщат никой от дошлите в бюрото кандидати за обучение. Според свидетеля всички документи са били проверявани съвестно и коректно и нямало констатирани забележки по отношение включените курсисти. Липсвали случаи на отказано плащане след проверка на документите, които той е проверил. Ако регистрирано в ДБТ лице започне работа, но е било включено в курса за обучение, трябва в 3-дневен срок да уведоми Бюрото по труда, за да бъде отписано и освободено от курс. На лица, които са започнали работа, се прекратява регистрацията им в Бюрото по труда. Ако обаче това лице не дойде в бюрото и не съобщи за започването си на работа, правили периодични проверки за около 10 дни в месеца в НАП и след като се види, че е започнало работа, лицето се поканва да подаде заявление за прекратяване на регистрацията си.

Според М. годишно през филиала в Несебър преминават около 2000 безработни лица. В досието на всяко лице остава един екземпляр от издадения административен акт, а другият – в ДБТ за връчване на лицето до поискване. Свидетелят обяснява, че „портрет БТРЛ“ означава портрет на безработно лице, търсещо работа. Портретът е основна характеристика на качествата на лицето като образование и други ключови компетентности. Работи се по програмен продукт и по програмата се отразяват всички необходими реквизити. М. сочи, че всяка седмица от директора на бюрото по труда в Поморие се правели оперативки. Всеки месец, понякога и през месец, упълномощено лице от Бюрото по труда извършвало проверка на дейността на филиала. Никой не е разпореждал в досиетата на безработните да се съхранява медицинска документация. Имало единични случаи, когато такива документи са били съхранявани за влошено здравословно състояние, когато определено лице не желае да се включи в курс или да започне работа по определена заявка поради влошено здравословно състояние, като тези документи служат за удостоверяване на влошеното състояние.

Според свидетеля не се е случвало някой от ръководството на ДБТ Поморие да разпорежда да се предоставя информация на работодатели за предстоящи проверки. М. сочи, че работи като „помощно лице по чл.13“ от 2015г. до 2024г., когато се е пенсионирал. Само той бил единственият служител, който е извършвал дейност по финансов контрол за ДБТ Поморие и филиала в Несебър, като последната заповед за това била издадена в периода 2020-2022г. от изпълнителния директор на Агенцията по заетостта. Бил е предложен за тази длъжност от предходния директор на бюрото, вследствие на което изпълнителният директор издал заповедта, с която възложил тази дейност на свидетеля. М. е поставял пред предходния директор въпроса за несъвместимост на дейностите по приемане/обработване на документи и по предварителен контрол, като този въпрос бил съгласуван с директора на регионалната дирекция „Бюро по труда“, откъдето му било обяснено, че можело да се предоставят и допълнителни функции като финансово отговорно лице и като такова, отговорно по проектите. С жалбоподателя не са обсъждали въпроса за наличието на несъвместимост.

Относно случая, в който с другото лице, заето по програмата, са отишли на проверка по проект „Утре – успешна трудова реализация“ посочва, че това е станало по разпореждане на лицето, което замества директора /тъй като тогава жалбоподателят е отсъствал от работа/, защото курсът имал определени срокове, в които трябвало да се извършат съответните проверки. На проверката отишли в обедната почивка. Случвало се е, когато е бил само той на работа във филиала в Несебър, да попълва и трите дейности - „служител 1“, „служител 2“ и „финансов контрольор“ по чек листовете. Съхранението на личните документи на лицата било по искане на обучаваща организация с оглед тяхната необходимост да сформират досиетата. Документите били подготвени от свидетеля за предаване на обучаващата организация, което се случило по молба на регионалния координатор за Бургаска област за вписване в курса (с когото работели съвместно по проекта).

2. ПРАВОТО:

Според чл.92, ал.1 от Закона за държавния служител дисциплинарните наказания се налагат от органа по назначаването, с изключение на случаите по чл.6, ал.2 и 3.

Разпоредбата на чл.7, ал.3 от Закона за насърчаване на заетостта предвижда, че Агенцията се ръководи и представлява от изпълнителен директор. В същия смисъл е и нормата на чл.4, ал.1 от Устройствения правилник на Агенция по заетостта.

Според чл.5, ал.1, т.15 и т.26 от Устройствения правилник изпълнителният директор на Агенцията издава актове за възникване, изменяне и прекратяване на служебните правоотношения с държавните служители в Агенцията и за реализиране на дисциплинарната им отговорност; налага дисциплинарни наказания и осъществява функциите на административнонаказващ орган.

В случая, доколкото оспорената заповед е издадена от органа по назначаването – изпълнителният директор на Агенция по заетостта, същият е компетентен по смисъла на чл.92, ал.1 от ЗДСл да издаде заповед за налагане на дисциплинарно наказание „уволнение“ на държавен служител.

Оспореният акт е издаден в изискуемата от закона писмена форма.

От процесуалноправна гледна точка редът за налагане на дисциплинарни наказания е визиран в раздел ІІ, глава Пета от ЗДСл. Съгласно чл.96, ал.1 от ЗДСл, преди да наложи дисциплинарно наказание по чл.90, ал.1, т.5, дисциплинарнонаказващият орган взема становището на дисциплинарния съвет, който образува дисциплинарно дело по негово нареждане.

Процедурата за провеждане на дисциплинарно производство пред дисциплинарния съвет е задължителна преди налагане на дисциплинарно наказание по чл. 90, ал.1, т.5 от ЗДСл, каквото е разглежданото. Законодателят е предвидил специална процедура преди налагане на по-тежките дисциплинарни наказания по т.4 и т. 5 на ал. 1 от чл. 90 от ЗДСл, за да бъде изяснена безпристрастно фактическата обстановка и държавният служител да има възможност за представяне на доказателства в своя защита.

В случая тези изисквания са спазени – издадена е заповед за образуване на дисциплинарно производство, свикано е било заседание на дисциплинарния съвет, който е изготвил становище за наличието на основание за дисциплинарна отговорност и го е предоставил на дисциплинарно наказващия орган - изпълнителния директор на Агенцията по заетостта.

Спазена е нормата на чл.93, ал.1 от ЗДСл, доколкото държавният служител е бил изслушан и на същия е била дадена възможност да представи писмени обяснения.

По делото е доказано, че запознаването на жалбоподателя с документите, съставени в хода на дисциплинарното производство е извършено по начин, който да гарантира ефективно упражняване на правото му на защита.

Съдът намира, че при издаването на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание са допуснати други съществени нарушения на административнопроизводствените правила и на изискванията за форма.

Оспореният административен акт не отговаря на изискването на чл.97, ал.1, т.4 от ЗДСл., съгласно което дисциплинарното наказание се налага с мотивирана писмена заповед на дисциплинарно наказващия орган, като сред задължителните реквизити на тази заповед са: описание на извършеното от държавния служител нарушение, датата и мястото, където е извършено, обстоятелствата, при които е извършено, както и доказателствата, които го потвърждават.

В оспорената заповед не е посочена датата (времето) на извършване на нарушенията. Липсва дори отразяване на период от време, който макар и общ, би установил кога приблизително са извършени нарушенията.

От формулираните констатации, а и от доказателствата по преписката, не може да се направи извод за кой период се отнасят твърдените в заповедта нарушения, дали те са констатирани в рамките на целия период, в който Буковинов е директор на дирекция „Бюро по труда“ Поморие.

В съставения доклад с рег.№ 30-00-20891/14.08.2024г. за извършените комплексни проверки на ДБТ Поморие и ДБТ Созопол също не е посочен конкретно проверяван период на дейността на двете дирекции, че оттам да се изведе извод за това кога са били извършени нарушенията от Буковинов в качеството му на директор на ДБТ Поморие.

Изискването на закона за посочване на датата на осъществяване на нарушението не е самоцелно, а е необходимо, за да може да се извърши проверка за допустимостта на наложеното наказание, предпоставено от преценката за спазване сроковете по чл.94, ал.1 от Закона за държавния служител.

Според цитираната норма дисциплинарните наказания се налагат не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от една година от извършването му.

Ако срокът по чл.94, ал. 1 от ЗДсл е изтекъл, то правото на административния орган да наложи дисциплинарно наказание на провинилия се служител се смята за погасено.

Като не е индивидуализирал нарушенията по отношение времето на тяхното извършване наказващият орган е възпрепятствал ефективното упражнавяне на правото на защита на наказаното лице и е предпоставил невъзможност за извършване на преценка за законосъобразност на оспорения акт, което е самостоятелно основание за неговата отмяна.

В допълнение съдът констатира, че в изложението на заповедта не се съдържа описание на обстоятелствата, при които са извършени нарушенията. Извършеното в заповедта описание е общо и не дава възможност да се определят конкретни действия или бездействия на служителя в качеството му на директор на ДБТ Поморие. Липсва каквато и да е конкретика по отношение на фактите, въз основа на които е извършена преценка за неосъществен контрол. Това препятства не само преценката дали изобщо е извършено дисциплинарно нарушение, но и тази за законосъобразност на наложеното наказание.

Не е обосновано по никакъв начин какви задължения, регламентирани в длъжностната му характеристика и в закона същият е следвало да осъществи и какво не е изпълнил. Формалното цитиране на текстове от длъжностната характеристика не може да замести липсата на описание на извършените нарушения конкретно от Буковинов.

В мотивите на заповедта е посочено, че служителите в ДБТ Поморие не познават същността на инструмента „Портрет на безработно лице, търсещо работа“ и не умеят правилно да дефинират проблемните зони, като жалбоподателят не следва да допуска такива пропуски в работата на поверените му служители. От тази констатация обаче не се установява кои точно са служителите, които не познават същността на този инструмент, в какво се изразява непознаването му и какви са конкретните случаи, в хода на които са установени пропуските.

Посочено е също, че в ДБТ Поморие било допуснато служебните проверки за допустимост на кандидатите за обучение да се извършват от едно и също лице – ст. експерт Г. М. (работещ във филиала в Несебър), като на същия била възложена и дейността по осъществяване на предварителен контрол като упълномощено лице по чл.13, ал.3, т.3 от ЗФУКПС.

В показанията си служителят М. заяви, че единствено той е изпълнявал дейността по финансов контрол във филиал в Несебър за периода от 2015г. до 2024г., като това му било възложено със заповед от изпълнителния директор на Агенция по заетостта. Следователно само този административен орган може да ангажира дисциплинарната отговорност на посочения служител за неизпълнение на функциите, свързани с разходването и контролирането на финансовите средства по даден проект.

Наред с това следва да се посочи, че съгласно издадената от жалбоподателя заповед № РД-11-02-07-15/12.06.2024г. (л.226) Г. М. е определен за отговорен служител за реализация на проект за обучение в община Несебър, но в същата заповед е изрично записано, че при необходимост дейностите по изпълнение на проекта се извършват от всички служители в ДБТ Поморие и филиал Несебър при пълна взаимозаменяемост. Тоест експертът по финансовия контрол е разполагал с възможност да извърши или само финансовия контрол, или проверката за допустимост на подадените документи, което в случая не може да бъде вменено във вина на директора на ДБТ Поморие, а на конкретния служител.

Неправилно в заповедта е прието, че жалбоподателят е допуснал двамата служители от филиала в Несебър да извършат проверка на място (осъществена на 28.06.2024г.), с което филиалът е бил затворен. От свидетелските показания се установи, че в този ден директорът на ДБТ Поморие не е бил на работа, а разпореждането за извършване на проверка е било дадено от заместващо директора лице.

В заповедта е прието още, че вследствие неупражнен контрол от жалбоподателя била установена практика във филиала в Несебър лица, регистрирани с право на парично обезщетение да предоставят медицинско направление без причина. Не се установява обаче кои са тези лица и какви посреднически услуги не са им били предоставени с оглед получаването на обезщетение в пълен размер и срок. Верността на тази констатация се разколебава и от свидетелските показания на Г. М., който заяви, че не е съществувало разпореждане в досиетата на безработните да се съхранява медицинска документация, а освен това се касаело само за единични случаи на съхраняване на такива документи с цел удостоверяване на влошено здравословно състояние на лице, поставено в невъзможност да започне работа/обучение по определена заявка.

Относно твърдението за наличие на практика, с която индивидуалните административни актове за прекратяване регистрацията на безработни се издава в един екземпляр, като не се спазвал срокът за тяхното издаване, отново няма яснота кой точно случай се визира от дисциплинарно наказващия орган и кой конкретно административен акт. Същевременно от свидетелските показания се установи, че в досието на всяко лице остава един екземпляр от издадения административен акт, а другият – в ДБТ за връчване на лицето до поискване.

В заповедта съществува и констатация за това, че в ДБТ Поморие не се въвеждали планирани срещи с работодатели, както и бил налице формален подход при въвеждането на такива срещи. Тази констатация е твърде обща и не дава яснота за това при какви обстоятелства, кога и от кои служители са били допуснати пропуските в планирането на срещи с работодателите. Същият извод важи и за констатацията, според която не се спазвала инструкцията „Приемане на заявка-спецификация за свободно работно място“.

Не е обосновано и по никакъв начин същността на нарушението, изразяващо се в липса на досиета на хартиен носител във филиал Несебър, където се съхранявали само на електронен носител.

В заповедта не са посочени конкретни действия, с които жалбоподателят е осъществил нарушението, свързано с възпрепятстване извършването на обективна контролна дейност от проверяващия екип от ЦА на Агенция по заетостта. Не се установява кои работодатели са били предупредени от него, кога и при какви обстоятелства, т.е. не е посочено с кои свои действия/бездействия Буковинов е допуснал да бъде извършено твърдяното нарушение.

Налице са съществени пороци във формата на административния акт, които са достатъчни основания за неговата отмяна.

Вярно е, че съгласно Тълкувателно решение №16/1975 г., както и според утвърдената съдебна практика по въпроса за мотивирането на административните актове, не е налице основание за отмяна, когато мотивите не са изложени в самия завършващ административното (дисциплинарното) производство акт, а в друг, отделен документ.

Няма пречка обосновката да предхожда издаването на акта и да се съдържа в документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт. В дисциплинарните производства по ЗДСл функция на такъв подготвителен документ притежава решението на дисциплинарния съвет (л.57-59). В случая оспорената заповед преповтаря констатациите на дисциплинарния съвет, в чието решение също не се съдържат достатъчни мотиви в горепосочения смисъл.

Ето защо не би могло да се приеме, че процесната заповед е надлежно мотивирана при хипотезата на липса на изложени в подготвящия издаването й документ мотиви.

Такива не се съдържат и в представения доклад от проверката с рег.№30-00-20891/14.08.2024г. В същия се съдържат констатации за брой проверени регистрационни досиета и договори, но тази информация представлява по-скоро статистически данни, от които не се установява конкретно извършено от фактическа страна деяние (действие или бездействие), което да се вмени във вина на жалбоподателя или на конкретно посочени служители, спрямо които той е осъществил недостатъчно ефективен контрол.

Съдът намира, че в настоящия случай е нарушена и разпоредбата на чл.91, ал.1 от ЗДСл. Според нея, при определяне вида и размера на дисциплинарното наказание се вземат предвид тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите; формата на вината на държавния служител; обстоятелствата, при които е извършено нарушението и цялостното поведение на държавния служител.

В оспорената заповед всички изисквания на посочената норма са формално отчетени.

Дисциплинарно наказващият орган само декларативно е посочил, че е съобразил обстоятелствата по чл.91, ал.1 от ЗДСл, но липсва изложение за конкретни и относими за случая съображения с оглед жалбоподателя.

Никъде в заповедта не е обсъдена субективната част на извършеното нарушение, т.е. формата на вината, както изисква закона (умисъл или небрежност). Няма изложени съображения какви негативни последици са настъпили за държавната служба или гражданите, т.е. налице ли е увреда на държавата или гражданите, и ако такава е налице какъв са нейните интензитет и степен.

Липсват мотиви при определяне вида на наказанието, поради което преценката на органа да наложи най-тежкото от всички пет вида дисциплинарни наказания е немотивирана.

Нарушението е прието за тежко само въз основа на характера на изпълняваната длъжност и нейния основен предмет. Остава неясно защо характера и предмета на изпълняваната длъжност не може да обоснова налагането на друго, по- леко дисциплинарно наказание.

Тук не са отчетени и следните факти, които имат значение за преценката за тежестта на нарушението и за цялостното служебно поведение на държавния служител.

По делото са представени формуляри от годишно оценяване и отчети за изпълнение на индивидуалния работен план на жалбоподателя (л.115-138). Няма данни за налагани предходни дисциплинарни наказания на служителя. Освен това, в три от формулярите за годишна оценка на изпълнението, в графата „годишна оценка на изпълнението, определена от оценяващия ръководител“ е посочено „изпълнението напълно отговаря на изискванията“ (л.119, л.127, л.131), като този факт не е бил взет предвид при определяне вида на дисциплинарното наказание. Липсват отбелязани във формулярите препоръки и/или забележки относно дейността на служителя, а напротив – във формулярите от проведените междинни срещи е отбелязано, че към датата на провеждането на срещите „работните цели се изпълняват и не се налагат промени в плана“ (л.117, л.124, л.135).

Наред с това по делото са представени 65 бр. протоколи от проведени с участието на жалбоподателя самообучения на служителите в ДБТ Поморие за периода от 04.01.2024г. до 15.08.2024г. (л.158-191). Тези документи удостоверяват факта, че жалбоподателят е участвал в различни обучения в областта на проектите и мерките по въпросите на заетостта, като заедно със служителите в ДБТ регулярно са били обсъждани необходими мерки за по-ефективна работа при обслужване на клиентите. В потвърждение на този факт са и показанията на св. М., според който всяка седмица от директора на бюрото по труда в Поморие се правели оперативки, а освен това всеки месец, понякога и през месец, упълномощено лице от Бюрото по труда извършвало проверка на дейността на филиала в Несебър.

При положение, че наказващият орган не е обсъдил тежестта на нарушението, последиците за държавната служба от него и не ги е преценил на плоскостта на цялостното служебно поведение на държавния служител, то преценката му за налагане на процесното дисциплинарно наказание е необоснована, съобразно принципа за съразмерност, а наложеното наказание е прекомерно.

Изложеното до тук предпоставя не само извод за допуснато съществено нарушение на процесуалния закон, но и за неправилна преценка на наказващия орган по отношение на справедливостта на наложеното наказание.

С оглед горното съдът намира, че оспорената заповед е издадена при неправилно приложение на закона и следва да бъде отменена.

С оглед изхода на спора следва да бъде уважено искането на жалбоподателя за присъждане на разноски, които възлизат в размер на 10 лева заплатена държавна такса (л.73).

С оглед изложеното и на осн. чл.172 от АПК, IV състав на Административен съд гр.Бургас

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ Заповед №РД-11-00-3799/12.09.2024г.,издадена от изпълнителния директор на Агенция по заетостта.

ОСЪЖДА Агенция по заетостта да заплати на Н. Д. Б., [ЕГН], от гр. Поморие, ул. „Панайот Волов“ №23А, сума в размер на 10 лева, представляваща направени по делото разноски.

Решението подлежи на обжалване пред Върховен административен съд с касационна жалба, в 14 дневен срок от съобщаването му.