Р Е
Ш Е Н
И Е
№ 55/18.01.2021 година,
гр. Б.
Административен
съд – Б., в съдебно заседание на двадесет и четвърти ноември две хиляди и
двадесета година, в състав:
Съдия: Веселин Енчев
при секретар Г. С.,
разгледа адм.д. № 196/2020 година.
Производството
е по глава десета раздел І от АПК във връзка с глава девета от Закона за държавния
служител (ЗДСл).
Образувано
е по жалба от инж. Л.Й.Й. с ЕГН ********** и адрес ***, против заповед № РД –
16 – 038/20.12.2019 година на началника на Дирекцията за национален строителен
контрол (ДНСК).
С
оспорената заповед, на основание чл. 89 ал. 2 т. 1, чл. 90 ал. 1 т. 4 и чл. 92
ал. 1 от ЗДСл, на жалбоподателя е наложено дисциплинарно наказание „понижение в
по – долен ранг“ за срок от една година.
В
жалбата се твърди, че оспорената заповед е незаконосъобразен акт. Поддържа се,
че при издаването ѝ са допуснати съществени нарушения на процесуалните
правила – обхват на проверката, извън периода, посочен от ответника;
необсъждане на писмените възражения, дадени в хода на дисциплинарното
производство; невръчване на заповедта за формиране на Дисциплинарен съвет (ДС)
и неяснота при проведеното изслушване на Й. кои от присъстващите са били част
от ДС и кои просто са присъствали като външни лица; присъствие на дисциплинарно
наказващия орган (ДНО) по време на изслушването от ДС в нарушение на чл. 96 от
ЗДСл; непредставяне на аудиофайл на жалбоподателя от проведеното изслушване;
мотивиране на наказанието със справка, която не съдържа никакви данни за автора
си; мотивиране на наказанието със становище от началника на РДНСК – Б., чието
съдържание е неизвестно на Й., което е постъпило при ДНО след изслушването на
жалбоподателя от ДС. Материалната законосъобразност на наказанието се обжалва с
доводи за недоказаност на нарушенията, описани в заповедта, както и с обяснения
за механизма на отчитане на работата, въведен в РДНСК – Б.. Според
жалбоподателя, наложеното му наказание е резултат от продължително тенденциозно
негативно отношение към него от ръководството на РДНСК – Б. и ДНСК в качеството
му на председател на синдикална организация, създадена в конкретната
административна структура.
Иска се
отмяна на наказанието. Претендират се разноски.
Ответникът,
чрез четири, последователно явили се, процесуални представители, оспорва
жалбата. Представя дисциплинарната преписка и доказателствата, допълнително
изискани от съда.
Процесуалните
представители на ответника, най – вече от РДНСК – Б., демонстрират впечатляваща
активност – правят множество насрещни (допустими и относими) доказателствени
искания, дейно участват в отделните процесуални действия, детайлно оспорват
доводите на жалбоподателя, излагат подробно в отлични пледоарии по същество и
чрез пространни писмени становища множество аргументи за наличието на
фактическите и правните основания за налагане на обжалваното наказание,
анализират поотделно и в съвкупност допълнително събраните доказателства, като
мотивират извод, че заповедта е законосъобразна.
След като се запозна с
доказателствата, събрани по делото и изложеното от страните, съдът установи от фактическа страна следното:
Към
декември 2019 година жалбоподателят инж. Л.Й. е работил като старши инспектор в
отдел „Строителен контрол“ при РДНСК – Б..
На
09.08.2019 година инж. Й. подал докладна записка до началника на ДНСК. В
записката той уведомил ръководителя на учреждението, че на 01.07.2019 година в
РДНСК – Б. е била създадена синдикална организация. Й. посочил, че на
08.07.2019 година всички служители на Б.ката дирекция са били привиквани и
разпитвани поотделно от инж. М.Н. ***, дали са членове на организацията и при
утвърдителен отговор – принуждавани да представят писмени обяснения и заявления
за напускане на синдиката. Сигнализаторът обявил случилото се за тормоз над
синдикалните членове и описал част от действията на началника на РДНСК – Б.,
свързани с натиск и сплашване на служителите, присъединили се към организацията
– заплахи за уволнение или пенсиониране на навършилите пенсионна възраст (но
все още работещи) инспектори, отстраняване от оперативки, забрана за използване
на обща кафе – машина, като в резултат на това част от членовете на
синдикалната организация вече са я напуснали. Й. посочил, че само по отношение
на него в РДНСК – Б. е било извършено междинно оценяване изпълнението на възложената работа, като е
получил минимална междинна оценка - точно преди насрочена среща с ръководството
на ДНСК. Той определил действията на началника на РДНСК – Б. като „незаконно и
неморално нарушаване на правото на свободно сдружаване на всички служители“, а
също и като прилагане на „натиск, заплахи, принуда и наказания, които да служат
за назидание на останалите“ (лист 37 - 39).
На 27.08.2019
година М.Н. *** изготвил доклад до началника на ДНСК. Той поднесъл извинения
„за ниския стил на говорене“, като уточнил, че не е в състояние за отговори
„еднозначно и категорично в стил различен“ от стила на Й.. Определил
твърденията на Й. като „дребнави,
спекулативни, недействителни и несъстоятелни“. По отношение на забраната за
използване на кафе – машината, Н. отрекъл да е забранявал на членове на
синдиката употребата ѝ, заявил, че само е предложил машината да бъде
изнесена на общодостъпно място, за да не се пречи на служителите, в чиято стая
се намира и че в задълженията му не влиза „осигуряването на подходящо място за
пиене на кафе“ от Й.. Относно датите на провеждане на междинното оценяване на Й.,
Н. заявил, че това било единственото възможно време за осъществяването му,
предвид отпускът, използван от служителя, който единствен не се съобразявал с
указанията на главния секретар на ДНСК за поне 5 – дневен интервал между
заявлението за ползване на отпуск и датата, от която желае отпускът да започне.
Н. *** няма конкретен ден, определен за провеждането на оперативки и че това не
са „семинари или групови събирания“ на служителите. Той посочил, че със своето
„непочтено, нагло и самодоволно поведение на превъзходство“ над останалите
служители Й. получава „реакция на неодобрение, негативна емоция“, действа
„демотивиращо“ и предизвиква „емоционално разстройство в голяма част от
служителите в РДНСК Б.“. Н. изтъкнал, че Й. се чувства „репресиран и
недооценен“, като изразил надежда пред началника на ДНСК, че с тези си
обяснения е разсеял „съмненията за тенденциозно отношение към Й.“. Незнанието
си за създаването на синдикална организация в ДНСК (до известяването с e-mail от Й.) Н. възприел като факт в „груб разрез с етичните и
моралните правила, съгласно Кодекса за поведение на служителите в държавната
администрация“ и изрично обявил, че той лично се разграничава и не подкрепя
тази инициатива по четири съображения. Направил индивидуален анализ на
поведението на Й. и на ненапусналите служители – членове на организацията, като
обосновал извод, че при създаването на синдиката са били допуснати нарушения и
извършени престъпления. Изложил тезата, че Л.Й. „не само не изпълнява
служебните си задължения, но и допуска съществени нарушения на правомощия и
компетентности заложени в ЗУТ и подзаконовите норми“, не притежава „нужното
образование и квалификация да изпълнява служебните си задължение в РДНСК“, като
въпреки опитите на Н. да го приобщи към „екипната работа“ и предложението за
„професионална помощ“ (по два часа дневно „персонална помощ и работа“ от
личното време на началника на РДНСК - Б.), Й. „не е потърсил помощ“ нито
веднъж, а „неговото присъствие и незаконосъобразни действия влошават работната
среда, демотивират останалите служители, подронват авторитета на ДНСК и са
предпоставка за лесно подражание“.
В края
на докладната си записка Н. предложил на началника на ДНСК на служителите „Л.Й.,
арх. Д.Д. и инж. М.И.“ (единствените останали членове на синдикалната
организация в РДНСК - Б.)
„да им се наложи дисциплинарно наказание съгласно чл. 90 ал. 1 от ЗДСл“ (лист
69 - 89).
На
04.09.2019 година, въз основа на докладната записка на началника на РДНСК – Б.,
главният секретар на ДНСК приел, че са налице данни за извършени нарушения от
служителите Л.Й., арх. Д. Д. и инж. М.И., затова предложил на началника на ДНСК
да назначи проверка „на цялостната дейност на РДНСК – Б. за периода 2018 – 2019
г.“ (лист 100).
На 15.10.2019
година, въз основа на докладните записки на началника на РДНСК – Б. и на
главния секретар на ДНСК, началникът на ДНСК разпоредил създаването на работна
група от служители на дирекцията, която да извърши проверка на дейността на
РДНСК – Б. за периода 2018 – 2019 година. В съставената заповед № РД – 13 –
349/15.10.2019 година началникът на ДНСК определил персоналния състав на
групата, както и срока за изготвяне на доклад с необходимите предложения (лист
101).
На
06.11.2019 година назначената работна група (в състав арх. П. Д., инж. Б. Р. и В. П.) изготвила доклад вх. № РД –
2401 – 14 – 384/06.11.2019 година, в който отразила резултатите от проверката.
След общо описание на дейностите, извършвани в РДНСК – Б. и кратка персонална
справка за работата на дванадесет служители от дирекцията в Б., работната група
направила подробен персонален анализ на работа на Л.Й., Д. Д. и М.И..
По
отношение Й. било констатирано, че той притежава образователна степен
„магистър“ в специалността „Инженеринг и експлоатация на енергийни системи“. За
периода 01.01 – 30.11.2018 година проверяващите установили, че на жалбоподателя
са разпределени 34 входящи документа (преписки) като по три от тях липсвали
данни за изготвен отговор. За периода 01.12.2018 – 30.09.2019 година
констатирали, че на Й. са разпределени общо 161 входящи документа (преписки),
от които 83 са обработени, а 78 (седемдесет и осем) са „неизпълнени“. Работната
група, извършила проверката, индивидуализирала в доклада си (поотделно с входящ
номер и дата) документите/преписките за втория период, по които приела, че Й.
не е работил, изброявайки общо 70 (седемдесет) преписки.
В
последния абзац да докладната записка работната група предложила налагане на
дисциплинарни наказания на Й., Д. и И. (лист 102 - 117).
Към
докладната записка била приложена „справка преписки“ за периода 01.01.2018 – 30.09.2019
година относно преписките, възложени на Л.Й., чието съдържание групата
възпроизвела дословно в доклада. Справката не е подписана, нито е посочен неин
формален издател. Ведно със справката проверяващата група приложила и таблица
(отново неподписана и без посочен издател) на документите, работата по които е
била възложена на Й. (лист 118 - 127).
На
12.11.2019 година със заповед № РД – 13 – 392/12.11.2019 година началникът на
ДНСК назначил Дисциплинарен съвет (ДС) като помощен орган при налагане на
дисциплинарни наказания по чл. 90 ал. 1 т. 4 и т. 5 от ЗДСл – „понижаване в по
– долен ранг за срок от шест месеца до една година“ и „уволнение“ на държавни
служители, работещи в дирекцията (лист 547 - 548).
На
20.11.2019 година със заповед № РД – 16 – 033/20.11.2019 година, въз основа на
доклад с № РД – 2401/06.11.2019 година, изготвен от работна група в състав арх.
П.Д., инж. Б.Р. и В.П., началникът на
ДНСК приел, че са налице данни за неизпълнение и забава на служебните
задължения от страна на Л.Й.. Затова той образувал дисциплинарно производство
срещу него като му разпоредил в срок от три работни дни от датата на получаване
на заповедта да представи писмени обяснения във връзка с цитирания доклад (лист
193 - 196).
На
27.11.2019 година жалбоподателят представил писмени обяснения, в които възразил
срещу съдържанието на заповедта за образуване на дисциплинарно производство
срещу него. Й. заявил, че констатациите се основават на справка, изготвена от
неизвестно лице, а данните в нея не отговарят на истинското положение. Й.
отбелязал, че през 2018 година е бил повишен в длъжност „старши инспектор“ по
предложение на началниците на РОНСК – Б. Я.Р. и на РДНСК – ЮИР М.Н., именно поради
поставена му отлична оценка за работата. Изтъкнал, че по отношение на него от
член на проверяващата група е било направено изказване за неминуемост на
наказанието, което го очаква, а другите служители (в пенсионна възраст) –
членове на синдикалната организация, са получили информация за пенсионирането
си (лист 198 - 204).
На
09.12.2019 година със заповед № РД – 16 – 035/09.12.2019 година началникът на
ДНСК наредил на Л.Й. да се яви на 17.12.2019 година за изслушване пред
дисциплинарно наказващия орган (ДНО), като изрично му указал, че при
неизпълнение на вмененото му задължение дисциплинарното производство ще
продължи при условията на чл. 93 ал. 3 от ЗДСл. Й. получил заповедта на 11.12.2019 година (лист 316).
На
17.12.2019 година със заповед № РД – 16 – 037/17.12.2019 година началникът на
ДНСК наредил на ДС на ДНСК да образува дисциплинарно дело срещу Л.Й. като
решението по случая, взето от съвета, бъде представено на ДНО в седемдневен
срок от приемането му (лист 327).
На
17.12.2019 година Л.Й. се явил на изслушване, така както му било разпоредено.
За изслушването бил изготвен аудиозапис, въз основа на който бил съставен и
протокол от същата дата. Й. оспорил констатациите, а ДНО заявил, че от
възраженията остава с впечатление, че Й. не е запознат със служебната йерархия
в РДНСК, че не изпълнява служебните си задължения и че не е наясно в вътрешните
правила за работа на ДНСК. По време на изслушването, наред с ДНО и Л.Й.,
присъствали Борислав Попов - главния секретар на ДНСК, арх. Д.и В.П. – членове
на проверяващата група, както и Мария Апостолова, член на ДС на ДНСК (лист 317
- 326).
На
20.12.2019 година служители на ДНСК, посочени като членове на ДС, приели
решение по дисциплинарно дело № 2/2019 година, във връзка със заповед № РД – 16
– 037/17.12.2019 година на ДНСК. В решението те описали фактите, установени при
проверката на Л.Й. във връзка със сигнала на началника на РДНСК – Б.; изброили
възраженията на Й.; отбелязали, че от непосредствения началник на Й. е
постъпило становище, че констатациите в доклада от 06.11.2019 година отговарят
на обективната истина; възпроизвели тезата на началника на РДНСК – Б. за
доказаност на нарушенията, съдържаща се в писмено становище, постъпило на
20.12.2019 година; като дисциплинарно наказващ
орган (sic) посочили
какви са задълженията на Й. по длъжностна характеристика, обсъдили поотделно и
отхвърлили изложените възражения от Й.; приели, че с бездействието си по
възложените му преписки Л.Й. е нарушил конкретни текстове от длъжностната си
характеристика и системното неизпълнение на служебните му задължения
представлява дисциплинарно нарушение, осъществено при форма на вината -
„умисъл“; на основание чл. 94 ал. 1 от ЗДСл предложили на Л.Й. да бъде наложено
дисциплинарно наказание по чл. 90 ал. 1 т. 4 от ЗДСл само за неизпълнение на
задълженията през 2019 година (лист 502 - 524).
На
20.12.2019 година при началника на ДНСК постъпили писмени становища от
началника на отдел „Строителен контрол“ в РДНСК – Б. (непосредствен ръководител
на жалбоподателя) и от началника на РДНСК – Б.. В стегнато становище от три съществени
изречения началникът на отдел „Строителен контрол“ заявил, че изготвеният
доклад № РД – 2401/06.11.2019 година на служители на ДНСК за проверката на
РДНСК – Б. отговаря на обективната действителност, че справката на преписките
за периода 0101.2018 – 30.09.2019 година е извадка от деловодната програма –
регистър и е вярна, както и че „писмените бележки“ на Й. „са неоснователни“. В становището
си началникът на РДНСК – Б. изложил собствените си възприятия от работата на Л.Й.
и заявил, че Й. се е „самозабравил в своите лъжи и манипулирани и неистински
документи“, че оценките на работата на Й. (междинни и годишни) от 2018 – 2019
година показват последователно „приемливи резултати“ и „неприемливи резултати“,
както и че „в комична ситуация, надградена с професионална арогантност“ е
„законово недопустимо и аморално“ Й., „който е без нужната професионална
квалификация и компетентност“ и „необходимия трудов стаж по специалността“ да
извършва „проверка на работата на Главни архитекти, специалисти в областни,
общински и други специализирани администрации, проектанти и други квалифицирани
лица участници в инвестиционния процес“. Началникът на РДНСК – Б. посочил каква
е специалността и какъв е средния успех, и успеха от държавните изпити на Л.Й.
при придобиване на висше образование като заявил, че счита образователната му
компетентност за „несъвместима с изискванията на професионална компетентност“.
Съответно, преценката на началника на ДНСК за пенсиониране на другите служители
– членове на синдикалната организация (М.И.
и Д. Д), била определена като „напълно обоснована, законосъобразна,
аргументирана, разумна, правилна и насочена към повишаване на ефективността на
работа на поверената Ви администрация“ (лист 330 - 337).
На
20.12.2019 година след като възпроизвел в съкратен вид констатациите по
решението от 20.12.2019 година на служители на ДНСК, посочени в него като
членове на ДС, началникът на ДНСК издал заповедта, обжалвана в настоящото
производство (лист 525 - 532).
По длъжностни
характеристики, действали в периода 01.01 – 18.09.2019 година, Л.Й. заема
длъжност „старши инспектор“, длъжностно ниво 10, като е бил пряко подчинен на
началника на РО НСК, впоследствие на началника на отдел „Строителен контрол“ в
РДНСК. Представени са длъжностна характеристика, утвърдена на 25.07.2012 година
(ДХ 1), която е действала по отношение на жалбоподателя до 20.08.2019 година и
длъжностна характеристика, утвърдена на 28.06.2019 година (ДХ 2), действаща
спрямо жалбоподателя от 21.08.2019
година, когато му е връчена (лист 492 - 501).
Според
т. 6.3 от ДХ 1, отчитането на работата от служителя се извършва пред началника
на РО НСК. Текстът на т. 7.2 от ДХ 1 урежда пряката отговорност на служителя за
качественото и в срок изпълнение на поставените задачи, както и за съставяните
актове и действия по изпълнение на длъжността. Съгласно т. 5.14 от ДХ 2,
служителят подготвя и извършва проверки в общинските администрации за
установяване на нарушения при издаването на строителни книжа за всички
категории строежи и съставя констативни протоколи (КП). Т. 5.15 от ДХ 2 изисква
от служителя да подготвя и извършва служебни проверки на издадените разрешения
за строеж (РС), съгласно чл. 156 от ЗУТ. Според т. 5.17 от ДХ 2, служителят
отговаря за изготвянето на отчети, справки, информация и др., свързани с
контролната дейност на РДНСК, които представя на началника на РДНСК. В ДХ 2, т.
6.3, е предвидено отчитането на дейността на служителя да се извършва пред
прекия му ръководител – началника на отдел „Строителен контрол“, съгласно . 7.3
от ДХ 2, служителят носи отговорност за качествено и в срок изпълнение на
поставените задачи, за съставяните от него актове, както и за действията си в
изпълнение на длъжността.
Със
заповед № РД – 13 – 017/17.01.2019 година началникът на ДНСК е уредил
параметрите на работното време на служителите в централното управление на
дирекцията и в РДНСК, като за служителите в РДНСК е посочено, че са длъжни да
се регистрират в присъствена книга за всеки отработен от тях ден, а контролът
върху това задължение се възлага на ръководителите на структурни звена в РДНСК
и РОНСК, които следва да докладват писмено на съответния контролиращ
ръководител за случаите на неспазване на твърдото работно време. Отделно, в заповедта
е разпоредено, когато част от работата през работния ден извън служебната
сграда на РДНСК/РОНСК, служителят да се записва за периода на отсъствие,
съгласно образец (Приложение № 1) към заповедта, като преките ръководители
съхраняват списъците най – малко два месеца от попълването им (лист 615 - 617).
По
делото от ответника не са представени доказателства за връчването на тази
заповед на Л.Й., както и за неизпълнение от страна на жалбоподателя на
изискванията за спазване на работно време – липсват писмени доклади от прекия
ръководител на жалбоподателя до началника на РДНСК за установяването на подобен
факт през процесния период 01.01 – 18.09.2019 година. Налице са единствено
твърдения в тази насока от началника на РДНСК, съдържащи се в докладната
записка от август 2019 година, по повод която е започнала проверката на
цялостната дейност на РДНСК и която е приключила с образуване на дисциплинарно
производство срещу Л.Й..
Като
доказателства за начина на работа и за сроковете, в които следва да бъде
отчитано извършеното, от ответника е представена Работна процедура № РП
7.5-1-02 относно процедура за извършване на служебна проверка по реда на чл.
156 от ЗУТ на законосъобразността на издадените строителни книжа в сила от
08.04.2013 година (РП), действала към периода, за който ДНО е установил
неизпълнение на служебни задължения от страна на Л.Й. (лист 629 - 634).
Съгласно
т. 4.2.2 от РП, служителят, на когото с резолюция е възложена за работа
преписка по извършване на проверка на законосъобразността на издадено РС и
одобрен инвестиционен проект (ИП), в 10-дневен срок от уведомяването по реда на
чл. 149 ал. 5 от ЗУТ, извършва проверка на досието на строежа, съхранявано в
съответната районна/общинска администрация и плановия архив по отношение
параметри, подробно описани в т . 4.2.2.1 и т. 4.2.2.2 от РП. Според т. 4.3.1
изречение последно от РП, за резултатите от проверката се съставя констативен
протокол (КП).
В
утвърдената РП не е предвиден отделен изричен срок за съставяне на КП от
служителя, извършил проверката. В т. 4.3.2 от РП е предвидено, че при
установяване на нарушение, проверяващият предлага на началника на ДНСК или
оправомощено от него лице проект на заповед по чл. 156 ал. 3 от ЗУТ, с която
издаденото РС, ведно с ИП, да бъде отменено изцяло или частично, а съответно –
началникът на ДНСК или оправомощено от него лице издават такава заповед в
14-дневен срок от датата на уведомяването по чл. 149 ал. 5 от ЗУТ (т. 4.3.2 –
4.3.3 от РП). В РП не е предвиден отделен срок за изготвяне на писмен доклад
или КП от служителя, извършващ проверката, при неустановяване на нарушения във
възложените му за проверка РС и ИП. Не е предвидена и хипотеза на устен доклад пред
непосредствения ръководител по същия въпрос. По делото не са представени
доказателства за уведомяването на жалбоподателя за утвърдената РП.
В хода
на делото са представени заповед № РД – 13 – 077/15.03.2019 година и заповед №
РД – 13 – 217/25.07.2019 година на началника на ДНСК във връзка с повишаване
контрола върху дейността на консултантите, извършващи оценяване на
съответствието на ИП. Заповедите са с адресати - началниците на съответните
РДНСК, на които е възложено да упражняват контрол върху служителите на
регионалните дирекции при оценяване
дейността на консултантите, като са определени срокове за периодични проверки.
В заповедите е указано, че за всяка проверка следва да бъде съставян
констативен протокол (КП) в деня на извършването ѝ, като към него следва
да се прилага и изготвен „снимков материал“ (лист 636 - 645).
От
ответника в производството не са представени доказателства за уведомяването на
жалбоподателя за издадените заповеди и за сроковете, определени в тях.
По
искане на съда, от ответника са представени Правилник за документооборота на
ДНСК РП 4.2-2-01 (ПДО), в сила от 01.07.2015 година и Правилник за вътрешния
трудов ред РП 6.3-1-01 (ПВТР), в сила от 01.07.2015 година, действали към
периода, в който е установено неизпълнение на служебните задължения на Л.Й.. С
тях са уредени организацията на документооборота в регионалните структури на
ДНСК, правата и задълженията на служителите, тяхното работно време, почивки и
отпуски, а също и пропускателния режим в ДНСК (лист 652 – 681 и 704 - 712).
В т.5.4
от ПДО е посочено, че разпределението на документите за работа се извършва при
съблюдаване на Устройствения правилник на ДНСК с резолюция, съдържаща фамилията
на изпълнителя и при необходимост указания за изпълнение, срок и дата на
изпълнение, като резолюцията се подписва и датира. В същата точка е нормирано,
че когато резолюцията се отнася до две длъжностни лица, водещият е посоченият
на първо място и същият е отговорен за изпълнението на възложената задача в
указания срок, а в случаите, когато поставената задача изисква писмен доклад
или становище, изпълнителите подписват един общ документ.
В ПВТР
са възпроизведени някои основни норми от КТ и ЗДСл, с които са уредени
възникването, изменението и прекратяването на трудовите и служебните
правоотношения на служителите, правата и задълженията на работодателя/органа по
назначаването и на служителите, тяхното работно време, почивки, отпуски, както
и правоотношенията, свързани с извършването на дисциплинарни нарушения и
налагането на дисциплинарни наказания.
По
делото от ответника не са представени доказателства за уведомяването на Л.Й. за
издадените ПДО и ПВТР.
Като
свидетели в съдебното производство, по искане от процесуален представител на
ответника, са допуснати до разпит М.Н. *** и А.С. ***.
С
изрично изявление от процесуален представител на ответника, направено в
съдебното заседание на 21.07.2020 година, началникът на РДНСК – Б. е оттеглен
като свидетел с твърдение за служебна ангажираност в конкретния ден (лист 1224
стр. 2).
Разпитан
е свидетеля А.С.. В съдебното заседание той заявява, че познава жалбоподателя
от 2012 година, че Й. не се е записвал в „листа за работа“ (вероятно свидетелят
има предвид утвърдената форма за регистриране на присъствие), както и че почти
всеки ден го е нямало (на работното му място). С. сочи, че при някои от
извършваните проверки е използвал Й. за шофьор и в тези случаи Й. не е
получавал командировъчни заповеди. Описва механизма, по който се получава
достъп до служебен автомобил на дирекцията и не знае Й. да е извършвал проверки
на РС. По отношение на документооборота в РДНСК - Б., свидетелят заявява, че някои от КП „по
преписка – която е по – приоритетна, по спешна проверка“ задължително са се
представяли на началника на РДНСК и твърди, че след като в резолюциите за
извършване на проверка не е бил посочван срок, той е бил „какъвто е по закон –
един месец“. С. отрича възможността за устно уведомяване на ръководството на
РДНСК при напускане на работното място и поддържа, че редът за това е
единствено чрез отразяване на този факт в присъствения лист. Изтъква, че той е
направил справка за дейността на инж. Й., която не е подписал и която е
предоставил на началника на РДНСК – Б., а също че е извършвал подобни проверки
и за останалите служители на дирекцията. Според С., жалбоподателят е имал
конфликт със служителя Жени Костадинова. Той не може да посочи какви, според
него, са били отношенията между М.Н. и Л.Й. като уточнява, че Н. е искал
протоколи „по дадени задачи“, а Й. „не му ги е предоставил“. С. описва случай
през септември 2019 година, когато е бил принуждаван от жалбоподателя да
подпише протокол, че е присъствал при извършването на проверка, без в
действителност да е бил на нея, поради което е отказал. Припомня си, че в хода
на проверката е било установено, че липсва една предпоставка за издаване на РС
– положително становище за пожарна безопасност, а, въпреки това, жалбоподателят
е приел, че РС няма пороци и е възникнал конфликт между него и началника на
РДНСК. С. отрича от своя страна Й. да се е намесвал в работата му („Той не се е
бъркал в моите преписки“). Свидетелят заявява, че писмени доклади до началника
на РДНСК са били съставяни само по отношение на проверките, извършвани на
издадените РС, а когато проверката е била възложена и извършвана от повече от
един служител, отговорен за осъществяването ѝ е служителят „който е на
първо място“. При предявяване на присъствената форма за регистрация, утвърдена
от началника на ДНСК, свидетелят поддържа, че в РДНСК – Б. тя не се прилага, а
се прилага друга форма с различно оформление. С. твърди, че се запознава с
вътрешните актове, уреждащи дейността на ДНСК, в папка с работни процедури,
като само в началото на работата му в дирекцията това е било извършвано срещу
подпис на съответния служител, а впоследствие служителите са се запознавали
самостоятелно, без да удостоверяват този факт с подпис в някакъв документ. Твърди,
че е „взел подпис“ от Й. при запознаването му със заповед № РД – 13 –
217/25.07.2019 година, която му е била изпратена по e-mail (лист 1224 - 1229).
В
отговор на указания на съда, че от ответника не се представят доказателства за
уведомяването на жалбоподателя за издаваните вътрешноведомствени актове за
организацията на работата в РДНСК, от процесуален представител на ответника е
представено извлечение от екранна справка от работната програма на ДНСК, в
което в обща форма е отразено изпращането на посочената заповед до служителите.
Не са представени доказателства, че Л.Й. е отворил изпратеното съобщение.
Като приложения към обжалваната заповед по
делото се съдържат част от преписките, цитирани в нея, а допълнително – в
изпълнение на указанията на съда – от ответника са представени всички преписки,
описани в хода на производството по налагане на дисциплинарно наказание, както
и още една значителна част, неотносими към проверявания период, но с попълнени
резолюции за извършване на проверка от Л.Й.. Преобладаващо поставените
резолюции не съдържат указание какво следва да направи по тях адресата на
резолюцията и не съдържат определен срок за изпълнение. Резолюциите не съдържат
обозначение на автора си, поради което е невъзможно да се установи кой именно
ги е съставил – началника на РДНСК - Б. или непосредствения ръководител на Й. -
началника на РОНСК/началника на отдел „СК“. Някои от резолюциите са без дата, а
други преписки, цитирани от органа, са изобщо без поставена резолюция (лист 128
– 186, 286 – 315, 573 – 583, 828 - 858).
При така
установените факти, съдът достигна до следните правни изводи:
Жалбата
е процесуално допустима – подадена е в срока по чл. 149 ал. 1 от АПК, от
надлежна страна (адресата на заповедта), чиито права и законни интереси са
засегнати неблагоприятно от волеизявлението на дисциплинарно наказващия орган.
Съобразно
разпоредбата на чл. 168 ал. 1 от АПК, съдът преценява законосъобразността на
оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК.
Заповедта
е издадена от компетентен орган.
Съгласно
чл. 92 ал. 1 от ЗДСл, дисциплинарните наказания се налагат от органа по
назначаването, с изключение на случаите по чл. 6, ал. 2 и 3.
Наложилият
наказанието началник на ДНСК е орган по назначението на жалбоподателя –
служител в дирекцията. В случая не са налице хипотезите на чл. 6 ал. 2 и чл. 6
ал. 3 от ЗДСл. Затова съдът приема, че наказанието е в пределите на
дисциплинарно наказателната компетентност на издателя на заповедта.
Заповедта
е издадена в съответствие с целта на закона – санкциониране на извършителите на
дисциплинарни простъпки, които са нарушили виновно своите служебни задължения в
случаите по чл. 89 ал. 2 от ЗДСл, за укрепване авторитета на институцията в
обществото и осигуряване на спазването на Конституцията и законите на страната.
При
налагането на дисциплинарното наказание не е допуснато нарушение на
изискванията за форма на акта, съдържащи се в чл. 97 ал. 1 от ЗДСл, защото
волеизявлението на дисциплинарно наказващия орган съдържа всички съществени
реквизити, посочени в закона.
По
процесуалната законосъобразност на акта.
В
съдебното производство жалбоподателя излага доводи за наличието на съществени
процесуални пороци при издаването на заповедта. Първият – невярно отразяване на
датите на посещение на работната група, извършила проверката в РДНСК – Б. и
невярно отразяване на периода, който е бил проверяван. Вторият – невръчване на
заповедта за създаване на ДС, като при проведеното изслушване пред началника на
ДНСК не е било ясно кои лица в какво качество присъстват с резултат недопустимо
смесване на изслушването от ДС с изслушването от ДНО. Третият – използване на
анонимна справка за работата на Й. като аргумент за неизпълнение на служебните
му задължения. Четвъртият – незапознаване на жалбоподателя с първоначалния
доклад от 27.08.2019 година и със становището от 20.12.2019 на началника на
РДНСК – Б., като второто е постъпило след приключване събирането на
доказателствата в дисциплинарното производство, но е използвано от ДНО като
част от преписката.
Съдът
споделя част от тези доводи.
Неоснователно
е възражението, че процесуалните права на Й. са били засегнати съществено от
неправилното посочване на периода, който е обхванала проверка, назначена от
началника на ДНСК. От изричното изброяване (с входящ номер и дата) в заповедта
за дисциплинарно наказание на преписките, по които е прието, че жалбоподателят не
е работил, се установява, че наказанието е наложено на база изводите на
проверката за периода от началото на 2019 година до края на септември 2019
година, т.е. не е допуснато нарушение на чл. 94 ал. 1 от ЗДСл.
Не е
налице процесуално нарушение и с факта на невръчването на жалбоподателя на
заповедта, с която ДНО е създал ДС в ДНСК. Такъв съвет е формиран преди
започване на дисциплинарното производство - със заповед № РД – 13 –
392/12.11.2019 година на началника на ДНСК и именно неговите членове са изготвили
доклада до ДНО, използван за аргументиране на наложеното наказание. Неяснотата
у жалбоподателя кой от колегите му в ДНСК в какво качество участва в
производството срещу него е била лесно преодолима при изискване на заповедта за
създаването на ДС. Действително, в заповедта, с която съветът е формиран, не е
посочен срок на съществуването му, така както изисква нормата на чл. 95 ал. 2
изр. 1 от ЗДСЛ, но доколкото срокът е определен изрично в закона,
законосъобразността на действията на ДС и неговата компетентност като
подпомагащ орган биха могли да бъдат лесно проверени в което и да е съдебно
производство при яснота на началния момент на формирането му. В конкретния
случай, ДС е създаден непосредствено преди започване на дисциплинарното
производство и времевата му компетентност не подлежи на никакво съмнение.
Основателно
е обаче, възражението за недопустимо смесване на изслушването от ДС и от ДНО,
което е било извършено в дисциплинарното производство срещу Й. на 17.12.2019
година, след покана от началника на ДНСК.
Съгласно
чл. 96 ал. 2 от ЗДСЛ, дисциплинарният съвет изяснява фактите и обстоятелствата
по извършеното нарушение, както и изслушва при необходимост обясненията на
държавния служител и обсъжда представените от него доказателства.
Нормата
на чл. 93 ал. 1 от ЗДСл изисква императивно от дисциплинарно наказващия орган,
преди налагане на дисциплинарното наказание, да изслуша държавния служител и да
му даде срок за писмени обяснения, да събере и оцени посочените от него
доказателства.
Законът
не изисква задължително изслушване от ДС на служителя, срещу когото е
образувано дисциплинарното производство, като оставя на преценката на съвета
дали и как да осъществи непосредствен контакт с него – „при необходимост“. За
сметка на това, ДНО е абсолютно задължен да изслуша служителя, като
неизпълнението на това задължение, само по себе си, е отменително основание,
съгласно чл. 93 ал. 2 от ЗДСл.
Законодателят
специално е разграничил двете изслушвания (по чл. 96 ал. 2 и по чл. 93 ал. 1 от ЗДСл) с оглед различното
им предназначение, различния момент, в който се дават, и различната функция на
органите, пред които те се осъществяват. Такова разграничение не е самоцелно.
Неговата задача е да се формира независимо мнение по случая както у помощния
орган (ДС), така и у самия ДНО, при проверката на констатациите на съвета, и
съпоставката им с доводите/възраженията на лицето, срещу което е образувано
дисциплинарното производство.
В
конкретния казус нормата на чл. 93 ал. 1 от ЗДСл е формално спазена. От
съдържанието на протокола от изслушването, обаче, се установява, че на практика
това не е било изслушване пред ДНО, а съвместно изслушване от ДС и от ДНО, без
да са налице каквито и да е данни ДС да е решавал самостоятелно, както изисква
закона, че има „необходимост“ от лична среща с Й.. ДС е „поканен“ от началника
на ДНСК, но предвид служебната подчиненост на членовете му на ДНО, не може да
става и дума за формиране на самостоятелен акт за изслушване на жалбоподателя,
в условията на оперативната самостоятелност, предоставена от чл. 96 ал. 2 от
ЗДСл. От приложения протокол от 17.12.2019 година не се установява кои членове
на ДС са присъствали и кои не, а само кои от тях са задали въпроси на
жалбоподателя, като съдът констатира, че поканените членове на ДС са задали на Л.Й.
общо 17 въпроса, а началникът на ДНСК – 15 въпроса (редувайки се в логична
последователност), след което ДНО е направил обобщаващо заключение какво се
съдържа в доклада от проверката, извършена в РДНСК – Б..
В хода
на дискусията на 17.12.2019 година, началникът на ДНСК неколкократно последователно
е изразил субективната си представа за фактите и за основателността на
констатациите при проверката срещу Й. – „…излиза, че Вие не сте докладвали, на
никого относно извършените проверки, като сте направили някакви хвърчащи
протоколи, с които никой не е бил запознат“ (лист 321); „От това, което
казвате, излиза, че Вие изобщо не сте запознати с административната дейност и
йерархията в РДНСК – Б.“ (пак там); „И това, което казвате в момента, аз не Ви
вярвам…“ (пак там); „Поради тази причина аз оставам с впечатлението, че Вие не
си изпълнявате служебните задължения“ (лист 322); „…молбата ми е да се вземете
в ръце и да започнете да си вършите служебните задължения… Вие не си
изпълнявате задълженията“ (лист 323). Така у присъствалите членове на ДС (по –
голямата част, видно от авторството на въпросите, отправени към Й.), още преди
съставянето на доклада до ДНО, се е формирала конкретна представа какво е
вътрешното (негативно за жалбоподателя) убеждение по случая на техния ръководител
– началника на ДНСК. Тъй като към деня на изслушването на Й., от ДС не е бил
съставен доклад, обясненията му са били приети формално, а самият служител е
бил принуден да опровергава констатации, съставени преди образуването на
дисциплинарното производство от орган („работна група“), нямащ отношение към
разпоредбите на чл. 95 – 96 от ЗДСл и при пълна неяснота въз основа на какви доказателства
е определено, че е извършил нарушението на служебната дисциплина. Й. не е бил
запознат нито с първоначалния доклад от 27.08.2019 година на началника на РДНСК
– Б. нито със становището му от 20.12.2019 година, като второто е постъпило
след приключване събирането на доказателствата в дисциплинарното производство,
но за сметка на това е било цитирано от ДНО в заповедта за наказание.
В този
смисъл, съдът приема, че в нарушение на чл. 96 ал. 2 от ЗДСл, в дисциплинарното
производство помощният орган не е действал в съответствие с принципите на
непосредственост и безпристрастност при изясняване „фактите и обстоятелствата
по извършеното нарушение“ в хода на проверката на Л.Й., а това е довело до
съществено засягане правото на защита на жалбоподателя и на практика е
обезсмислило излагането на каквито и да е доводи пред съвета.
Основателни
са и възраженията на жалбоподателя за засягане на правото му на защита в хода
на дисциплинарното производство предвид косвеното аргументиране на заповедта за
налагане на наказание с анонимна справка за работата на Й.. От съдържанието на анонимната
справка може да бъде направен еднозначен извод, че тя е съставена във връзка с
работата на жалбоподателя през 2019 година. В нея, обаче, липсват каквито и да
е данни от кого е съставена и каква е връзката на това лице с ДНСК. Разпитаният
свидетел С. заявява, че е изготвил справка за работата на жалбоподателя, но
дали неговата справка е именно приложената в преписката – при пълна неяснота за
авторството ѝ, е обстоятелство, което няма как да бъде проверено. За
сметка на това, съдържанието на този „документ“ е възпроизвеждано дословно
неколкократно в други документи, съществена част от административната преписка,
а данните в нея са в основата на изводите за неизпълнение на служебни
задължения от Й..
Нормите
на чл. 93 ал. 1 и чл. 96 ал. 2 от ЗДСл не сочат изрично последователността, в
която следва да се развива дисциплинарното производство, но логиката на
законодателя е очевидна. При установяване на данни за извършено нарушение на
служебните задължения, ДНО образува дисциплинарно производство, след което назначеният
ДС образува дисциплинарно дело и започва да събира доказателства, за да направи
извод за липсата/наличието на дисциплинарно нарушение, включително (но не
задължително) и след изслушване на служителя, срещу когото е образувано
производството. ДС изготвя доклад, към който прилага събраните доказателства и
го представя на ДНО, а ДНО запознава служителя с констатациите, задължително
изслушва обясненията му или му дава възможност да представи обяснения, след
което се произнася по същество. Тази последователност на действията е гаранция
за съблюдаване на процесуалните права на лицето, срещу което се води
производството и в крайна сметка – за законосъобразност на акта.
По
настоящото дело подобна последователност липсва. На една и съща дата –
17.12.2019 година – ДНО е образувал дисциплинарно производство срещу Л.Й. и е
изслушал обясненията му в присъствието на неустановен брой членове на
назначения ДС, които, наред с него, са участвали активно чрез въпроси към
жалбоподателя и мнения за стойността на отговорите му. На 20.12.2019 година ДС
е изготвил своето решение, което не е доведено до знанието на Й., за да има
възможност да се защити срещу констатациите на помощния орган, а на същата дата
ДНО е издал и заповедта, с която е наложил дисциплинарното наказание.
От
изложените мотиви, съдът прави извод, че в хода на производството срещу Й. са
допуснати съществени процесуални нарушения, които са го препятствали при
упражняването на правата, предоставени му от закона, до степен, че
жалбоподателят е бил лишен от възможност адекватно да организира защитата си.
Допускането на съществени процесуални нарушения при издаването на
административен акт винаги е основание за отмяната му.
По
съответствието на акта с материалния закон.
В
дисциплинарното производство е установено неизпълнение на служебни задължения
от страна на жалбоподателя – непроизнасяне с КП по разпределени преписки за
извършване на проверки по чл. 156 от ЗУТ, неизготвяне на КП от проверки на
строежи във връзка с постъпили уведомления за заверени заповедни книги по чл.
158 ал. 2 от ЗУТ, неотчитане на работата пред началника на отдел „Строителен
контрол“ в РДНСК – Б. – всички те в нарушение на изискванията, установени с
длъжностните му характеристики.
По
принцип, при тази формулировка на мотивите, изложени от ответника,
доказателствената тежест в производството би следвало да е възложена върху
жалбоподателя. Той би следвало да доказва изпълнението на задълженията си,
съобразно критериите, определени от органа по назначаването като по този начин
опровергава отрицателните факти, заявени от ДНО.
Установяването
(не)изпълнението на конкретни служебни задължения от Й., обаче, е обвързано от задължението
за доказване от ДНО, че жалбоподателят е
бил осведомен за съдържанието на съответните работни процедури,
утвърдени в ДНСК, определящи начина на извършване на проверките, актовете, с
които те приключват, сроковете, в които проверяващият служител следва да се
произнесе, както и субординацията между отделните служители при назначаване на
екипна проверка. Именно осведомеността на Й. в тази насока и последвалото
неизпълнение на разработените процедури за действие в ДНСК би съставлявало
неизпълнение на конкретни служебни задължения по длъжностна характеристика – в
определените срокове и по отношение на конкретни лица, с които той се е намирал
в служебна връзка.
В делото
(пет тома, общо 1 242 листа) не се съдържа нито едно доказателство, от което
може да бъде направен извод за надлежното уведомяване на Л.Й. (а и на колегите
му в РДНСК - Б.) за приетите в ДНСК работни процедури за проверки, правилниците
за документооборота и за вътрешния трудов ред, съдържащи начина на отчитане на
извършената работа поотделно и в екип, за заповедите за утвърждаване на
работното време на служителите, както и за начина на отчитане на работното
време през работната седмица. Съдът кредитира твърденията на свидетеля С., че с
тези актове се е запознавал самостоятелно от папка с работни процедури, както и
че практика за удостоверяване знанието на служителите за издадените вътрешни
актове в дирекцията е съществувала назад във времето, но е била изоставена в
неопределен момент и по неизвестни съображения. За съда остава неясен смисъла
от иначе изключително подробната регламентация на работата в ДНСК при условие,
че актовете, с които това е сторено, не са довеждани надлежно до знанието на
служителите в РДНСК – Б. – на конкретна дата срещу подпис или по друг проверим
начин, така че да бъде възможно позоваване на разписаните правила във всеки
един момент от дейността, възложена от закона. В този смисъл, при пълната
недоказаност на знанието на Й. за съдържанието на утвърдените работни процедури
и работно време в ДНСК, вмененото му от ответника неизпълнение на конкретни
служебни задължения се явява просто твърдение, неподкрепено от доказателствата
по делото. Няма как да се приеме, че служител не е изпълнил задължението си да
състави КП по осъществена проверка при условие, че не се представят каквито и
да е доказателства за осведомеността на този служител за начина и сроковете, в
които следва да осъществи контрол и да отчете извършената работа. Изпращането
на общ e-mail до всички
служители, съдържащ конкретен вътрешноорганизационен акт, по принцип, е напълно
приемлив начин на оповестяването му, но за нуждите на процеса такова
уведомяване следва да бъде доказано. Доколкото ответникът в производството не представя
каквито и да е доказателства в тази насока, наложеното наказание се явява
материално незаконосъобразно и следва да се отмени и на това основание.
Отворени
за размисъл остават и въпросите как и по какви причини дългогодишен служител на
ДНСК е бил безпроблемно последователно положително атестиран през годините
работа в Б.ката дирекция, съответно - повишаван в длъжност, а след определен
момент, охарактеризиран от ръководителя си като „самозабравил“ се в „лъжи и
манипулирани и неистински документи“, „без нужната професионална квалификация и
компетентност“, както и като човек без „необходимия трудов стаж по
специалността“ с „непочтено, нагло и самодоволно поведение на превъзходство“
над останалите служители…
Изходът
от оспорването обуславя възлагане на разноските по делото върху ответника,
съобразно своевременно направеното искане от процесуалния представител на
жалбоподателя на 24.11.2020 година и представения договор за правна защита и
съдействие, от който се установява, че жалбоподателят е заплатил адвокатско
възнаграждение в размер на 500 (петстотин) лева – в брой. Затова ДНСК –
юридическата структура, в която е ответника,
следва да заплати на жалбоподателя разноски в размер на 500 лева (лист
1240 - 1241).
По изложените съображения, на основание чл. 172 от АПК, съдът
Р Е Ш И
ОТМЕНЯ заповед № РД – 16 – 038/20.12.2019 година на
началника на Дирекцията за национален строителен контрол.
ОСЪЖДА Дирекцията за национален строителен контрол да
заплати на Л.Й.Й. с ЕГН ********** и адрес *** сумата от 500 (петстотин) лева
разноски по делото.
Решението е окончателно.
СЪДИЯ: